城市化[中国百姓蓝皮书].doc

中国百姓蓝皮书之十:城市化城市化是通向现代化的必经之路。经过20多年的改革开放，制约我国城市化的政策、制度障碍正在逐步消除，经济发展和城市建设也取得了巨大成就。2000年人均国民生产总值已超过800美元，城市化水平提高到36.09%。经济发展水平和城市化水平的指标都表明，我国城市化已驶入快车道，进入加速发展阶段。 然而，我国13亿人口中，农村人口仍占绝大多数，城市化水平每提高一个百分点，就意味着要有1000多万农村人口转移到城市。面对农村人口与城市人口双膨胀的现实，如何实现大量农业劳动力向城市非农产业的转化，将成为我国城市化之路面临的最大挑战。 【春运：主要还是农民工返乡问题】焦点一：城市化是绕不开的发展之路 20多岁以上的人对粮票都不会陌生。那个时代，吃粮定量，出门必须带上粮票，要出省还必须带全国粮票，不然就会挨饿。之所以如此，原因很简单：缺粮！当时很多人都尝过挨饿的滋味，无怪乎当十余年前取消粮票、取消粮食定量时，还真有不少人为这一举措捏一把汗。然而，如今常常见诸报端的倒是人们对加入世贸组织后粮食出路的担心。改革开放、农业生产体制的变革，使全国农民迸发出空前的热情和干劲，一举改变了农业生产徘徊不前的局面，农产品短缺已成为记忆和历史。相反，农产品的大量剩余，导致其价格难以提高，农民的收入不再像改革开放初期那样快速增长，农村大量富余劳动力这一客观存在的问题也随之突出显现，三农问题被城乡百姓所注目，也使各级政府颇费精力。 农民收入增长乏力，不仅使农民的生活水平难以提高，也严重制约了社会有效需求的扩张，影响了国民经济的增长，成为社会各界高度关注的问题。有专家开出“药方”：要想富裕农民，必须减少农民！有人估算，若能通过实施积极的城市化战略，使农村人口减少30%，在其他条件都不变的情况下，农村人口的平均收入即可增加30%！ 许多专家认为，推进城市化不仅是解决农民收入增长问题的途径，也是解决现阶段我国社会经济发展中一系列其他深层次矛盾的重要突破口。它能促进我国农村剩余劳动力的转移，解决人口结构性的矛盾；城市人口规模扩大可以拓展第三产业发展空间，创造更多的就业岗位，缓解就业压力；大量农民变为城市人口，更多的土地可以恢复自然状态，生态环境从根本上得到保护，促进社会经济可持续发展。有学者推算，转移两亿左右的农民，会使耕地增加大约1800万亩；它能提高农业劳动生产率、促进农业现代化和城乡一体化，推进二元经济向一元经济转变等。 世界银行专家尤素福认为，20世纪80年代以来，中国经济增长有10%是从城市化进程中获得的。展望未来，中国至少可以取得同样的城市化对经济增长的贡献率。 当然，促进城市化并不仅仅是为解决我国目前许多社会经济深层次矛盾而进行的现实选择。从根本上讲，城市化是伴随工业化的自然发展过程。实施积极的城市化发展战略，既是城市化发展本身客观规律的需要，也是我国工业化由初期阶段进入中期阶段的根本要求，更是我国社会经济发展和现代化进程的必经之路。在一个实现了现代化的国家，农村人口占多数是不可想象的，没有城市化就不可能实现现代化。从某种意义上说，人类发展的文明史也是一部城市发展史和城市化进程史。考察世界各发达国家社会经济发展的历史，无一例外地经历了农村劳动力向城市非农产业转移的过程。在我国的现代化进程中，城市化同样是绕不开的路。 焦点二：中国城市化是驶入快车道的列车 综观世界各国城市化的历史过程，可以发现大体都经历了由慢到快、由快到慢，直至停滞不前的曲线发展过程，这一过程直接与社会经济发展水平密切相关。 1949年新中国成立时，城市化水平只有10.6%，当时世界城市化的平均水平是29%，欧美等发达国家的城市化水平早已超过60%。可见，中国是在一个起点极低的基础上开展城市化建设的。改革开放前，由于工农业生产落后、经济基础薄弱及与城市化相关的政策、制度等原因，城市化进程起伏徘徊，直到1978年城市化水平仍低于18%。改革开放后，工农业生产迅速发展，经济基础日益增强，城市化进程随之加快。从1978年到2000年，小城镇由2176个增加到20312个，城市数量由190个增加到663个， 其中大城市、特大城市及超大城市93个，城市化水平显著提高。2000年城市化率达到36.09%。 从城市化水平看，世界城市化发展的规律表明，一个国家或地区的城市化水平达到30%左右时，城市化进程将进入快速发展阶段，这是一个不可逆转的客观规律。从经济发展水平看，世界银行对全球133个国家的统计资料表明，当人均国内生产总值从700美元提高到10001500美元、经济步入中等发展中国家行列时，城市化进程加快，城市人口占总人口比重将达到40%60%。有专家分析，在未来的十几年中，我国的人均GDP（国内生产总值）将从1997年的800多美元，提高到2010年的1200美元甚至更高。城市化和经济发展水平的指标都表明，我国城市化的列车已驶入快车道，进入快速发展的阶段。有预测到2020年中国城镇化水平将达到50%甚至更高。 经过改革开放20多年的发展，我国的农业生产力水平得到显著提高，城市经济实力增强，推进城市化的物质基础基本具备。社会主义市场经济体制初步建立，推进城市化的体制环境逐渐形成，国民经济的进一步发展也提出了促进城市化的迫切需要，推进城市化的条件和时机已经成熟。党的十五届五中全会通过的建议指出：“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化的条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略。” 城市化有其自身的客观发展规律，但政府仍可运用经济杠杆等手段对自然发展的城市化施加影响。推进城市化进程，就是要促进农业人口向非农业人口的转化，农业劳动力向城市非农产业的转化。我国人口数量庞大，农业人口占绝大多数，城市化水平每提高一个百分点，即意味着要有1000多万农村人口转移到城市，搭上城市化的列车。如果城市化水平提高到50%，需要将约两亿人口从农村转移到城市，如果新建城市去容纳这些人口，需要新建100万人口的城市200座！面对农村人口与城市人口双膨胀的现实，完成大量农业劳动力向城市非农产业的转化，将成为我国城市化面临的最大挑战。城市化这辆载重列车的加速，需要经济发展提供强大的动力，只有经济快速发展，城市化的列车才能在快车道上奔驰。 焦点三：给农村富余劳动力提供出路 农村人口数量庞大，人均耕地少，工业发展起步晚，城市化水平低，是我国的基本国情。这一国情导致农村劳动力一直供大于求，只不过在计划经济时期处于隐性状态。改革开放后，农业生产体制发生革命性变革，“家庭联产承包责任制”使农民获得了土地的使用权和经营权，解除了对农民经济活动的诸多限制，劳动生产率迅速提高，短缺经济和计划经济下将农民禁锢在农村的粮油副食品定量供给彻底改观，人多地少的矛盾开始凸显出来。现在，农村劳动力供大于求依然是我国社会经济发展中的主要矛盾之一，有测算显示，目前农村绝对过剩的劳动力仍至少有15亿。 这种矛盾短期内还会更为突出：随着农业要素的不断投入，农业新技术的推广，农业劳动生产率会不断提高，对劳动力的需求量将不断减少；可耕地有限，而且有进一步减少的趋势，农业的就业余地越来越小；从20世纪90年代中期开始，乡镇企业发展的社会背景和外部环境发生了变化，整个国民经济进入了新的发展阶段，产业结构调整，市场经济不断完善，工业获得长足发展，告别了短缺经济，工农业产品普遍过剩，由卖方市场转入买方市场，乡镇企业的发展也遇到了结构性困难，使乡镇企业吸纳农村劳动力就业的能力明显减弱；加入世贸组织后，短期内我国农产品不仅会面临国际市场的价格压力，使农民收入难以通过农业大幅提高，而且进口农产品势必导致对国内农产品的需求减少，造成农村剩余劳动力规模进一步扩大；我国是农业大国，农村人口基数大，据有关部门预测，未来10年全国农村每年还要新增劳动力600多万。 农村劳动力及农产品的过剩使农村对城市化的推动力日益强大，农村富余劳动力企盼城市化提供出路。同时，劳动力从低效益的第一产业向高效益的第二、三产业转移，是农业现代化和城市化的重要组成部分和必然结果，不以人的主观意志为转移。 20世纪80年代之后，一大批小城镇随之崛起，开辟了城市化的新进程，各类城市也获得快速发展，吸纳了8000多万农村流动人口。但这显然还远远不够，需要城市吸纳更多的农村劳动力。现在计划经济体制下对农村劳动力向城市转移的各种制度约束正在逐渐破除，劳动力市场逐步完善，就业制度趋向公平，特别是户籍制度改革已开始迈出第一步。但仍有许多因素对农村劳动力向城镇转移构成障碍，如：农村劳动力受教育水平普遍较低，全国4亿多青壮年农民中有近1/4是文盲和半文盲。滞留在农业生产领域的劳动力以文盲、半文盲和小学文化程度者为主，转移这部分劳动力的难度较大；社会保障体系还不完善，土地对农民的生活保障功能甚至强过生产功能，农民向城市转移的后顾之忧需要解除；城市经济还需要进一步发展壮大，以增强对农村劳动力的吸纳能力。 焦点四：“候鸟”在城乡之间迁徙 在华夏大地的每座城镇，人们都可以见到一批批忙忙碌碌的民工，每当一年一度的春节临近，民工返乡就成为社会和舆论关注的中心，“春运”、“民工潮” 已是妇孺老幼皆知的词汇。 改革开放之后，人口流动经历了从控制流动到公平流动的变化：1979年1991年，人口流动管理由控制流动、允许流动到控制盲目流动；1992年之后，对农民工的管理政策调整为“鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动”，并对小城镇的户籍管理制度进行了改革。2000年，国家开始取消对农民进城就业的不合理限制，逐步实现城乡劳动力市场一体化，积极推进就业、保障、户籍、教育等多方面的配套改革，农村劳动力就业进入“公平流动期”。 人口流动管理政策的放开犹如将蓄满水的大水库开闸，洪流滚滚，势不可挡，进城打工的民工数量迅速猛增，1982年为3000万，到1997年已突破1亿大关。权威部门估计，未来510年中流动人口数量将以平均每年500万的速度增长，2005年将达到1.3亿，2010年将接近1.6亿！ 农民对土地的自主经营、农业劳动生产率的提高、将农民禁锢在农村和土地上的政策及制度的松动，使农村富余劳动力得以释放并流向城市,上亿民工涌入城市形成气势磅礴的打工浪潮，是向社会发出了必须加快推进城市化的强烈信号，必然冲击着束缚城市化进程的相关政策和制度。它对城市化和现代化进程的推动作用不可低估。 农民工多是从农村流向城市，从内地流向沿海，从四川、贵州、安徽等中西部地区流向富裕的东部地区。随便走进哪个城市的建筑工地，都会看到民工忙碌的身影，他们当保姆、送牛奶、送液化气、做钟点工、卖菜、卖小吃农民工在城市运行中已经成为不可替代的一部分。 农民工不但造福当地，很多民工还在城里学到了技术，接受了现代观念，回乡创业，解决当地富裕劳动力的就业问题。城市化不单单是城市的发展过程，也是农村经济发展、农民生产生活方式及理念现代化的过程，民工无疑是这一进程的重要推动者。 然而，城市化更需要大量的农村人口在城里扎根，但目前民工从农村拔根、在城市扎根的愿望却还难以实现，各种制度、观念上的障碍需要进一步清除。 焦点五：谁是城里人？ 新中国成立初期基于我国当时短缺经济的现实，制定了城乡户籍分离的政策，这在当时有其合理性。但计划经济体制下对此政策近半个世纪的实施，似乎使人产生了一种错觉：龙生龙，凤生凤，城里人天生是城里人，生在农村天生该种地。城乡户籍内涵的各种福利差异，又使本是不同职业的城市人和农村人，演化成为身份的区别，于是城市居民有了优越感。 虽然对人口流动的各种限制正在逐渐消除，但长期计划经济体制下所形成的观念、政策、制度难以在短时间内被完全改变，新的法规需要健全。“城乡差别”并没有因为农民大量进城而消失，对民工的偏见甚至歧视及各种限制依然存在。许多大中城市出台了对外来劳动力就业行业、工种的限制措施，并将这种措施制度化，尽管其本意是为了缓解本城市的就业压力，但在某种程度上却强化了就业领域城乡分割的制度性歧视，强化了城里人和乡村人的身份等级色彩。 民工对城市建设与城市居民的日常生活做出了许多贡献，然而户籍等限制使农民工处于城市的边缘地位。他们在住房、医疗、子女教育等方面与市民还不能享受同样待遇，无法真正融入城市，无法转化为真正意义上的市民，只能在城乡间来回迁徙，使之既没有安身立命的自我认同，也找不到安居乐业的归属感。大多数进城民工每月只有400800元的微薄收入，又很不稳定，各种不合理收费还常常光临到他们头上。更有甚者，他们常常遭遇拖欠、克扣或拒发工资。凡此种种，实际上是把民工排斥在城市社会体系之外，会使民工陷入与城市的分离状态，进而影响民工健康人格的形成。 这些问题已引起社会各界和政府的广泛关注， 1998年8月，上海市教委与市公安局颁布了上海市外来人口中适龄儿童、少年就学暂行办法，要求各级政府和教育行政部门加强对外来流动人口中适龄儿童少年就学管理，妥善解决和处理他们的就学问题；最近国家作出了取消民工暂住费等7项收费的决定；各地每年为安排民工回乡过年的春运，采取了不少颇费心思的措施；去年春节前夕，许多地区针对拖欠、克扣民工工资采取积极有力的行动，保护民工的合法权益；更为可喜的是，城乡间的壁垒正在拆除，城市的大门正在向所有人打开。据今年7月2日的北京青年报报道，有专家估计：2008年前后，中国宪法应该能重新确认公民迁徙自由权，农村人和城里人的“身份”意义将会彻底消失，农民与市民将会成为平等的公民，城市将会成为公民共同的城市。 焦点六：拆除城乡之间的“柏林墙” 户口，几十年来像一堵“柏林墙”横亘在农村和城市人口之间，难以逾越，演绎出千千万万悲欢离合的真实故事。如今，它正被褪下计划经济、短缺经济的传统色彩，逐步与市场经济接轨，并将朝着实现公民权益、经济发展、社会稳定等价值取向的现代户籍制度迈进。 城乡分割的户籍管理制度是1958年以后逐步建立和发展起来的，是计划经济的产物，更是短缺经济的结果，是根据当时农业生产率低、农产品供给不足做出的理性抉择，与当时实施的粮油等主要农产品统购统销、计划配给制度是一致的。附加在原有户籍制度上的就业、上学、医疗、住房、物价补贴、生活保障等权利和福利因素等都是计划经济条件下的特殊产物，赋予了户口不应有的福利功能。本质上正是这些不合理的功能把城乡居民区分成了两个发展机会与社会地位不同的阶层。一纸户口不仅限制了人口的流动，它带来的城乡重大差别，成为中国城乡差异最集中的体现。 随着改革开放的不断深入、社会主义市场经济体制的初步建立，二元户籍管理结构对现代化和城市化进程的制约和阻碍越来越明显，社会经济的发展呼唤建立现代户籍管理新体制。计划经济体制下赋予户口的诸多不合理功能的逐渐剥离和脱钩（如住房等），为变革原有户籍管理制度创造了有利条件。大量农民进城搞经济建设，客观上也推动了我国户籍管理制度的变革。 1984年国务院下发了关于农民进入集镇落户问题的通知，农村人口进入小城镇开始出现松动。最近几年，在国务院和公安部等有关部门的推动下，户籍制度改革步伐明显加快，从“农转非指标控制放松”到小城镇户籍基本放开，各地结合本地实际，积极推进户籍管理制度改革。各大中城市改革的措施也纷纷出台。石家庄市户籍改革全面实施，动作之大，开省会城市户籍管理制度改革之先河。广东户籍管理制度改革的目标是按照实际居住地登记户口的原则，实现城乡户籍管理一体化。 现在户口制度对人口流动的限制作用已大大削弱，但户籍制度的阴影还在，户籍制度的限制还在。目前提出的户籍管理制度改革措施依然附加了一些条件，有人称之为进入城市的“买路钱”。实际上户籍制度改革难以一步到位，要进行彻底的改革，需要彻底剥离附加在原有户籍上的利益要素，需要相关政策、制度和法规的配套。如社会保障制度的健全和完善等。人们有理由相信，社会经济的发展必然会催生出崭新的户籍管理制度，人们迁徙的自由度会越来越大，伴随这一过程的必然是城市化进程的加速。 焦点七：城市的“吸纳力”有多大？ 城市化说到底是城乡结构的变化，涉及城乡双方。城市化进程不仅需要农村有推动剩余劳动力向城市转移的“推动力”，也需要城市存在吸收农村劳动力的“吸纳力”。 农村的“推动力”之强从席卷全国的民工潮即可明显感受到，城市的“吸纳力”又有多大呢？ 城市 “吸纳力”的大小主要取决于城市就业机会的多少，而就业机会的多少直接受制于“制造”就业机会的二、三产业的发展及转移劳动力的适应能力。 目前，虽然城市吸纳了大量农村富余劳动力，但是，城市本身也面临着失业、下岗人员的巨大就业压力，在现有城市经济发展水平下，进一步吸纳农村富余劳动力的能力不容乐观。 计划经济体制下，因劳动力的行政配置和工业项目的重复建设形成了大量的企业富余人员，生产效率低下。改革开放后，随着向市场经济转轨，经济结构、产业结构加快调整，企业改革加大力度，兼并破产，下岗分流，减员增效，企业富余人员的隐性失业状态逐渐显性化，90年代以后，更进入了下岗和失业的高峰期。老工业基地的衰退、资源型企业因资源枯竭等因素，使下岗、失业人员增多，2000年城镇登记失业人口达到785.7万人，如果加上未到城镇就业服务机构进行求职登记的失业人员，下岗职工和失业人员总量还要多。与此同时，由于经济增长速度放慢，就业岗位的增量增长趋缓，加之城镇每年新增数量庞大的劳动大军, 城市就业形势不容乐观，客观上使城市对农村劳动力吸纳力的扩大大打折扣，许多城市还根据其就业形势出台相关政策对外来人口的工作予以限制。 另一方面， 随着科技的进步及市场竞争的加剧，产业结构必须不断进行调整升级，必然出现旧岗位的淘汰、新岗位的产生，工人就必然要转岗，这是经济现代化过程中劳动力配置的客观规律，同时也对劳动者的适应能力提出了更高要求。产业升级总体上是以资本密集和知识密集为方向，资本和技术增密不仅排斥劳动，而且对劳动者素质的要求提高了。资本及技术演化出来的制度力量，使受教育水平低的农村劳动力在城市就业市场变小。 有专家提出，第三产业吸纳就业的能力为第二产业的4至5倍，而我国目前第三产业从业人员比重远远低于国外，第三产业发展空间大，提供就业机会潜力较大，在积极发展三产的同时，合理发展高科技和传统的劳动密集型企业。但第三产业的发展不是孤立的，它和工业发展、生产的社会化程度特别是人均收入等密切相关。也有专家建议，应积极发展小城镇，因为小城镇的产业以劳动密集为特点，将会成为吸纳农村富余劳动力的重要力量。 尽管从世界城市化进程的规律看，我国已进入快速城市化阶段，但如果城市吸纳农村剩余劳动力的能力和劳动者的适应能力得不到改善，会从根本上影响城市化进程。如何创造更多就业机会、提高劳动者素质，是城市化的关键，也是我们面临的严峻挑战。 焦点八：小城镇大战略 十五届三中全会提出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的大战略”。中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见，将发展小城镇作为“当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务”。国家“十五”计划把小城镇建设列为农村今后发展的重大战略之一。“小城镇，大战略”成为事关全国特别是农村社会经济发展的热门话题。 1978年全国只有2176座小城镇，2000年猛增到20312座，即在目前的小城镇中，有近90%是1978年之后增设的，年均增设820多座，增速迅猛。小城镇发展成为推进人口城镇化、农村现代化及农村富余劳动力转移就业的重要力量，形成了相当于全国 37%的城镇人口，有效地分流了大中城市的压力。 小城镇之所以发展快速，除乡镇企业异军突起的带动外，主要得益于其经济、社会管理体制改革走在了城市之前，经济率先转由市场调节，社区率先向农民开放，城乡统筹就业率先在小城镇启动；阻碍农村劳动力转移和人口城镇化的体制性障碍较少。农民进入小城镇比进入大中城市付出的成本低，“扎根”容易，对政府压力相对较小。 我国农村人口仍占绝大多数，而小城镇处于“乡首城尾”，是沟通城乡的桥梁和纽带，这一特点，决定了小城镇在中国现代化和城市化进程中具有独特和不可替代的作用。东南沿海发达地区农村工业化与小城镇发展共生共荣的繁荣局面向我们展示了这种作用，其中珠江三角洲、浙江两个区域的小城镇成为吸收跨省区流动劳动力最多的地区。这种工业化带动城镇化的模式，使小城镇增强了对农村富余劳动力的吸纳力，人口规模扩大，第三产业随之发展，小城镇经济实力不断增强，承担起农村地域性经济、文化及各种社会化服务中心的作用，推动了农村经济、社会整体素质的提高和城乡一体化进程。 小城镇过去、现在和将来都是农村劳动力转移就业和人口城镇化的重要渠道，这是由我国劳动力资源丰富、资金短缺、技术落后的国情及小城镇多劳动密集产业和多种成分小企业的经济特点所决定的。 由于发展时间短，总体上讲，我国小城镇建设尚处于起步阶段，需要从数量扩张向质量提高和规模成长转变。我国小城镇数量虽多，但平均规模小，不足9000人，按非农人口统计则规模更小，聚集效益不明显。许多小城镇的建设还有很多需要完善之处，如基础设施简陋，城市景观差；人均占地多，用地制度需要健全完善；非农产业基础薄弱，就业机会少，对农村劳动力吸纳力小；社会保障不完善等问题存在，农民“扎根”还有后顾之忧。 焦点九：中心城市功能逐步完善 发展小城镇是一个大战略，但这并不意味着它是中国城市化的唯一出路，大城市（包括特大城市及超大城市，下同）作为区域性的经济中心，在经济发展和城市化进程中起着举足轻重的作用。 2000年，我国有大型城市93座，其中，大城市53座、特大城市27座、超大城市13座，这些大城市产业和人口高度集中，规模经济优势强，“集聚效应”明显，在国民经济发展中起着骨干作用。随着大城市中心城市功能的不断完善，辐射能力的逐渐加强，对带动周边中小城市和地区的发展起到了越来越重要的作用。根据统计资料，2000年93 座大城市共计人口1.9亿，创造了2.74万亿元的国内生产总值。 大城市的密集经济为现代化、专业化的生产协作与联合提供了有利的空间环境，也为高效利用土地资源、金融资本、人力资本、信息资源和公共服务设施等奠定了基础。大城市的高度发展，既是从根本上提高我国城市化水平及其质量的需要，也是增强综合国力、提升我国产业国际竞争力的需要。 有学者认为，至本世纪中叶，北京、上海、香港，有望进入国际性城市之列，成为全方位的，在世界经济、政治、文化等方面与世界存在密切交流并且能对世界产生重大影响的城市。 20世纪以来，世界城市发展出现了新的变化趋势：大都市带的形成与出现。即在交通、通讯等手段现代化的基础上，以中心城市为核心，连同其毗邻的城市及其腹地形成都市群地带。不同层次的城市在一个比较密集的范围内复合叠加，现代交通使城市间距离缩短，相互之间人流、物流激增，城市经济活力成倍强化，竞争能力大大提高。 专家将选择大都市带作为发展战略，看作是中国在21世纪全球经济一体化激烈国际竞争背景下，赢得社会经济持续快速发展的关键所在。 于80年代和90年代初相继初步形成的京津塘、长江三角洲、珠江三角洲城市群，即是大都市地带的雏形。三大都市地带成功地推动了这些地区乃至全国经济的发展，1999年三大城市群创造的国内生产总值约占全国国内生产总值的349%，对周边地区辐射力进一步增强。这些城市群吸纳了大量劳动力和高技术人才，对推动我国城市化进程起到明显的作用。 也有学者认为，除三大都市带外，辽东半岛、山东半岛大都市带也已初步形成，西南成渝、福建