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美国金融改革镜鉴2012年10月12日来源：中国经济网作者：王健（中国贸促会电子信息行业分会）【导语】2008年，贝尔斯登倒闭、雷曼兄弟破产、美林被并购、摩根士丹利和高盛放弃独立投行身份，美国金融危机全面爆发。2009年初，奥巴马总统一上任便宣称，将锐意变革以“再造美国”。从客观形势和其竞选承诺及个人理念看，奥巴马的新政会围绕“整肃金融、刺激经济、长考财政、护卫美元”四条线索展开。作为奥巴马新政的重要内容，金融改革能否成功对于防范未来金融风险具有重要意义。本文在梳理美国金融改革进程的基础上，对其金融改革的成效和前景进行了评估。美国拥有世界上最发达的金融市场，金融系统全球影响力构成美国经济实力的重要依托。然而，此次金融危机率先在华尔街爆发，把美国金融系统内部组织架 构、激励机制、监管方面存在的问题暴露无遗。无论是从未来避免发生类似危机着眼，还是从维护并发展美国未来金融优势考量，美国当局势必着力整肃金融业并推 动金融改革。一、美国金融危机的两阶段演进布什与奥巴马政府各自代表的政党价值理念和政治立场有所不同，与这次危机不同阶段关系以及在其中的具体责任也不同，他们金融改革的设计思路和重点也必然各有特点。1、布什政府的金融改革布什政府财政部早在2008年3月就发布了现代金融监管结构蓝图（Treasurys Blueprint for a modernized Regulatory Structure），针对当时危机前期暴露出来的金融系统问题，从短期、中期和长期三个维度提出了一系列监管改革建议。短期建议主要包含三方面内容：一是扩大总统金融市场工作组的协调职能。建议将总统金融市场工作组职能范围扩大到包括降低系统性风险、提高金融市场的健全运作、促进消费者和投资者保护等诸多方面。建议将该工作组成员扩大至联邦存款保险公司、存贷机构监管办公室等其他监管机关。二是成立按揭发放委员会 建议成立一个新的联邦监管机构按揭发放委员会，统一美国的按揭贷款评估和市场准入制度，并确定何种类型的按揭贷款可以被证券化。三是美国联邦储备委员会对非存款机构提供流动性支持的过程应透明、谨慎并附有条件。美联储在向非存款机构提供资金时，要准确和明晰地了解机构的真实情况，通过现场检查或者其他手段加强对这些机构了解。中期建议主要包含五方面内容：一是取消储蓄协会宪章。由于联邦储蓄协会宪章的管辖范围与国民银行宪章发生重合，建议在今后一到两年内，由国民银行宪章吸收联邦储蓄协会宪章内容，同时撤销储蓄机构监理局，将监督存贷款机构的职能移交给负责监督商业银行的财政部货币监理署。二是确定州注册银行的联邦监管机关。由于参加联邦存款保险的美国州注册银行受到联邦和州层面的双重监管，蓝图建议简化参加联邦存款保险的州注册银行的联邦监管机关，选择美联储或选择联邦存款保险公司作为其主要监管机关，避免监管重复。三是由美联储监督支付与结算体系。由于美国一直没有一个统一的、专门针对支付和结算系统的法律制度及对应的监管机关，因此支付与结算体系存在风险隐患。建议应以美联储作为重要的支付结算系统的主要监管机关。四是设立联邦保险监管机关。为了提高金融监管的效率，建议设立一个联邦的保险监管机关，来规范目前保险业基本不受联邦政府监管的情况。五是合并期货与证券监管。现代社会中，期货产品和证券产品经常具有相似的特征，将期货市场与证券市场分立监管，不利于现代金融产品的创新和发展，建议合并证券交易委员会和商品期货交易委员会，对期货与证券业务进行统一监管。此外，由于功能监管模型存在诸多问题，蓝图设计了一个远期目标监管模型。在这个模型下，金融监管结构也是三个，分别是市场稳定监管机关、审慎金融监管机关和商业行为监管机关。蓝图认为，通过确定合适的监管目标，金融监管机关可以更好地适应多变的市场环境以及鼓励创新和企业家精神，但同时强调目标监管模式，旨在展开关于美国监管架构及其目标的讨论，并非意图立即改变当前各监管机关的权限。从蓝图的整个内容上看，金融监管改革主要是基于目前监管体系的修补，对于重复监管以及监管漏洞进行完善，监管模式变革仅仅作为一种长期建议被提 出。从整体上看，蓝图推荐的是一种宽松金融监管模式，对于在这次危机中暴露出较多问题的大型金融机构和对冲基金等的监管没有本质的变化。2、奥巴马政府的金融改革奥巴马就任后，美国金融系统形势仍不容乐观，银行业整体亏损严重，倒闭数目激增。据英国金融时报2009年2月11日报道，IMF估计目前美国 由信贷资产导致的潜在损失总额高达2.2万亿美元，在2008年10月所估计的1.4万亿美元基础上增加了1/3以上，相当于美国全年GDP的1/6。而 根据美国联邦存款保险公司（FDIC）的官方数据，2008年有25家银行倒闭，相当于此前五年总和，2009年仅一个多月又有9家银行倒闭。考虑新政府在危机阶段接手的形势，奥巴马新政“整肃金融”势必包含两个层次内容和议程：一是采取必要救助措施防范控制金融危机继续恶化和发展，二是对金融系统进行深层改革，避免未来发生类似危机。面对银行坏账增加可能引发新一轮冲击波的现实风险，继续实施有效救助无疑应是奥巴马新政府当务之急。这就不难理解，美国新任财政部长盖特纳2009年2月10日公布金融稳定计划（Financial Stability Plan，FSP），为何把缓解银行与企业流动性困难和控制危机局面放到优先地位。金融稳定计划最重要内容是为银行充实资本金，清理不良资产，并鼓励银行增加信贷业务，以解决当时市场担忧的银行大量倒闭导致金融系统再次“大出 血”的潜在危险。该计划拟建立一个规模在5000至10000亿美元的公私投资基金（PublicPrivate Investment Fund），以帮助金融机构清理不良资产。其次，该计划拟建立一个金融稳定信托（Financial Stability Trust）以管理政府对金融机构的投资，同时要求银行进行综合压力测试以控制风险。此外，该计划还包括继续购买抵押支持证券以压低利率并避免大规模违约 行为，降低小企业融资成本从而帮助其克服流动性困难等。在应对金融危机又一次冲击波的部署大体就绪之后，奥巴马政府开始转向解决金融系统综合改革问题。2009年3月26日，盖特纳财长在国会听证会上指 出：“为了解决目前的问题，我们需要综合性的改革一套新的规则而不是小修小补。新的规则必须更加简单有效地维持整个系统的稳定、保护消费者和投资者、鼓励创新并且随着金融市场的变化而发展。”他认为金融改革应体现四个方针：防范系统性风险、保护消费者和投资者、消除监管结构中的漏洞以及加强国际合作。盖特纳财长在听证会上着重阐述了金融系统性风险监管这个最重要议题涉及的六部分内容和思路。首先，成立一个对具有重要系统性影响力机构以及重要支付和结算系统进行独立监管的机关。其次，监管机关对具有重要系统性影响力机构的资本充足率计算应采取更为保守和稳健的做法，并对其提出更为严格的流动性风险、交易对手风险以及信用风险的管理要求。第三，对于资产规模超过一定界限的对冲基金必须到美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission）登记，履行信息披露义务并积极配合监管部门审查。第四，加强对场外衍生品市场的监管，所有参与场外衍生品交易的交易商都将被归类为可能造成系统性风险的金融机构，所有标准的场外衍生品交易合约都必须通过指定的中央交易对手进行，而非标准的场外衍生品交易合约则都必须向指定的托管机构进行汇报，遵守更为严格的文件归档、交易确认、净额结算、抵押、保证金以及交易终结的监管要求。第五，加强对货币市场基金的监管以提高其在面对大规模赎回 情况下的稳定性。第六，建立一个非银行金融机构清算中心，以避免那些大型金融机构破产时，对金融市场以及整个经济带来严重的冲击。2009年6月17日，美国财政部向国会提交了一份改革方案金融监管改革一个新的基础：重建金融监管体系（Financial Regulatory ReformA New Foundation：Rebuilding Financial Supervision and Regulation），又称监管改革白皮书（the White Paper on Regulatory Reform），其中一些重要内容与3月底财长国会听证陈述的改革思路一脉相承。鉴于危机前对某些金融交易和机构监管不力对酿成危机负有责任，白皮书要求资金规模超过一定限度的对冲基金在美国证券交易委员会登记，履行信息披露等方面的义务，同时加强对场外衍生品市场交易以及货币市场共同基金的管理。对于银行和银行控股公司而言，白皮书在资本充足率、风险管理等多方面提出了更为严格的要求。白皮书建议成立消费者金融保护署（Consumer Financial Promotion Agency，CFPA），负责确保包括房屋按揭、车贷和信用卡贷款等金融服务的各项条款的公平透明，并恰当地以书面形式提供给消费者。白皮书在建立非银行金融机构清算中心以及国际合作方面也作了相应规定。此外，美联储地位调整也是白皮书的重要内容。白皮书赋予美联储监管系统性风险职能，把银行、证券、保险、基金等可能潜在显著影响系统性风险的大型金融机构都纳入美联储的监管范围。同时，美联储还被推荐拥有对系统性重要（systemically important）的支付、结算交易进行监管的权限。白皮书还规定：在紧急情况下，美联储如果要为非银行金融机构提供流动性，必须获得财政部的书面 许可（根据Federal Reserve Act，Section13（3），美联储不需要财政部的书面许可）。白皮书引起了多方评论，尤其是美联储在未来金融监管体系中的职能设计引发较多质疑和批评。参议院银行委员会主席多德表示，美联储在过去十年的糟糕表现让他以及其他立法者在这个时候对其没有太多信心。这是由于美联储没能成功阻止次级房贷及其他危险房贷的发生，且其政策也是引起危机的原因之一。此外，多德还表示，赋予美联储新的职责来监管系统性风险，可能也会影响美联储的独立性，与美联储保持低通货膨胀水平的目标发生冲突。面对来自各方的不同意见，奥巴马总统于2009年9月14日在纽约发表演讲。奥巴马指出，当下金融改革主要致力于三个方面：首先，通过成立消费者金融保护署（CFPA）来落实各项消费者保护措施。其次，是消除监管体系中的漏洞，防止危机重演。尽管目前的方案中，美联储的监管范围相当广泛，但也将设立金融服务监督委员会（Financial Services Oversight Council，FSOC），加强信息共享。最后，通过加强国际合作进一步防范金融风险。经过近半年的争论与磨合，2009年12月11日，美国众议院通过了新的金融监管改革法案，其核心综合了两大要素，一是赋予政府更大权力监控金融体 系系统性风险，即扩大美联储权力，同时成立跨部门的金融服务监管委员会（Financial Service Oversight Committee）；二是成立消费者金融保护署（Consumer Financial Protection Agency），以保护消费者和投资者不受不当金融行为损害。金融服务监管委员会又称金融稳定委员会（Financial Stability Committee），其成员构成横跨美联储、证券交易委员会、商品期货交易委员会、联邦储蓄保险公司等监管机构，由财政部长统一领导。该机构的主要职责在于严防金融体系受到的潜在威胁，其部分权限的设定也较为激进。新监管机构的另一大亮点是“破产清算基金”的建立，防止超大型金融机构破产对整个美国经济造成损害。在雷曼倒台、美林遭变卖之前，很多投资者对国际投行的印象往往是“大而不倒”。但随着华尔街五大投行的悉数“出局”，人们对投行的信任度也在降低。根据这部新法案，“破产清算基金”的规模为1000亿美元，由政府认定的具有系统重要性的金融机构出资，以供这些金融机构出现倒闭风险时，政府及时提供救助以防止触发系统性风险。这项新政策同样包含更为激进的条款，即金融监管机构可以在金融机构账面资本充足、运行良好的情况下，为防止潜在的系统性风险对其强制分拆重组。也就是说，事后的补救已很难满足金融形势的需要，只要怀疑某金融企业可能成为“害群之马”，就要及时消除隐患。此外，美国政府还将把目前分散于美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构手中的涉及消费者权益保护的职权，统一集中到新成立的消费者金融保护署（Consumer Financial Protection Agency），避免各个机构之间的权力重叠和低效，解决此前存在的“系统性风险”。这种“化零为整”的方案确有其现实需要，便于对“混业产品”进行监 管，以方便投资者识别金融机构产品风险。众议院金融改革方案通过以后仍不断有新改革建议提出。奥巴马2010年1月21日在公开演讲中提出了两项新的改革内容。一是对大银行的规模和业务范围实施新限制，把限制金融机构的规模及其交易活动作为减少银行家冒险行为的方式之一，以阻止另一场金融危机的发生。这项提案将成为金融监管体系全面整改计划的组成部分，在其内容中，明确禁止银行仅为自身利益而运作职业式证券交易或在对冲基金及私募股权基金中进行投资。二是规定有关单一金融机构在存款市场上所占份额不得超过10%规定拓展到非存款资金等其他领域，以限制金融机构的增长和合并。奥巴马最近还要求大型金融机构缴纳金融危机责任税，包括最近多项提 议对美国大型金融机构征收数以千亿美元特别税。经过长期的沟通与协调，参议院于2010年5月20日通过金融改革法案。此方案与去年年底众议院通过的方案有所不同，特别是加入了甚为严厉的“沃尔 克法则”。在参议院通过的方案中，“沃尔克法则”的“精神”得到了采纳。不仅如此，由民主党参议员布兰奇林肯提出的剥离银行互换交易柜台的条款也写进了参议院方案，该条款将有效削弱华尔街的盈利能力。两院金融改革方案存在一定差异，因此需要通过进一步协调后再由参众两院进行投票。经过一个多月的努力，2010年6月30日和2010年7月15日，众议院和参议院先后通过金融改革合并版本，并于7月21日由奥巴马总统签署生效，主要要点如下：第一，成立金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。该委员会共有10名成员，由财政部长牵头。委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击，从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。第二，在美联储下设立新的消费者金融保护局，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管。第三，将之前缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管，大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算进行交易。第四，限制银行自营交易及高风险的衍生品交易。在自营交易方面，允许银行投资对冲基金和私募股权，但资金规模不得高于自身一级资本的3%。在衍生品交易方面，要求金融机构将农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司，但自身可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务。第五，设立新的破产清算机制，由联邦储蓄保险公司负责，责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备，以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助。第六，美联储被赋予更大的监管职责，但其自身也将受到更严格的监督。美国国会下属政府问责局将对美联储向银行发放的紧急贷款、低息贷款以及为执行利率政策进行的公开市场交易等行为进行审计和监督。第七，美联储将对企业高管薪酬进行监督，确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。美联储将提供纲领性指导而非制定具体规则，一旦发现薪酬制度导致企业过度追求高风险业务，美联储有权加以干预和阻止。二、美国金融改革前景经过两年多的努力，美国金融改革方案终于得以通过。通过对不同时期版本的对照，我们发现其改革的核心思想是全面化和系统化，具体地说：第一，强调“无盲区、无缝隙”的全面监管理念，在市场方面将场外市场纳入监管范围，在机构方面将对冲基金纳入监管，在金融产品和服务方面强化了对资产支持证券（ABS）和其他金融衍生产品的监管。第二，加强对具有“系统重要性”金融机构的监管，改革方案赋权美联储监管规模较大、关联较深的以商业银行和投资银行业务为主的金融控股公司、大型保险公司等一切可能对金融稳定构成威胁的企业，并通过维持较高的资本充足率，限制高风险投资和过多提高杠杆率等措施，维护金融市场的稳定。第三，着力解决金融监管机构之间的协调与制衡问题，改革方案提出的设立金融服务监督委员会将有助于解决此前监管效率低下、监管重叠和监管真空并存的弊端。第四，构建更为完整的投资者和消费者保护体系。第五，确立政府在危机处理中的核心地位。第六，提高国际监管标准并促进国际合作，改革方案共提出了11项具体举措，通过这些措施，美国可以继续巩固其在全球金融政策协调中的领导作用，并增强国内政策与G20共识间的一致性。然而，为通过改革法案，奥巴马政府也有妥协：一是“大而不能倒”的问题没有得到适当解决；二是对大型金融机构监管更为有力的“沃尔克规则”被大大稀 释；三是对衍生品交易的限制没有意义；四是没有解决银行家薪酬机制扭曲的问题；五是没有对“两房”进行改革。这些妥协使得改革的实效大为缩水。不仅如此，金融改革法案尽管已经通过两年有余，但相关配套细则的推出却非常缓慢，极大限制了改革法案的监管效果。根据监管机构的统计，整个金融监管改革法案需要制定的细则多达243项，但目前已制定细则不足一半。细则的推出需要进行大量的研究、讨论、听证、反馈等细节工作。然而，除了这些相对容易的程序性工作，金融改革法案在未来的实际推行中还会遭遇更复杂、更艰难的挑战。首先，党派斗争是一道难以逾越的难关。金融监管改革法案从提议到出台历时近两年之久，美国政党内部对此分歧非常大。共和党认为过度监管会增加金融机构的负担，以至于许多共和党议员都在该法案上投了反对票。此后，共和党在去年中期选举掌控众议院后也多次威胁要废除这一法案。其次，华尔街等强大利益团体会千方百计进行阻挠。华尔街大型银行受金融监管改革法案影响最大，因为增强监管会直接压缩它们的利润空间。华尔街一直以来就对改革法案非常不满。2011年6月，摩根大通银行董事长兼首席执行官杰米戴蒙公开向伯南克质疑监管过多会阻碍经济复苏和影响信贷能力，并引发华尔街同行对政府监管群起而攻之。第三，金融监管改革法案涉及的监管机构达到20多家，如何协调关系也是一个难题。该法案很多领域授权的是多部门联合监管，比如场外衍生品市场、证券类掉期属于证交会监管，其他普通掉期交易归商品期货交易委员会监管，两者共同监管混合型掉期。另外，部分新旧监管规定之间存在较大分歧甚至冲突，需要较长时间的磨合。从法案诞生之初的“难产”，到现今有限的实际成效，再到可预见的重重挑战，这一美国有史以来最严厉的金融监管改革法案的实施注定要经历一个复杂而艰难的过程。新的监管改革对增强金融体系防御能力的效果有待考察。尽管如此，金融改革法案的推行对于美国金融市场的稳定仍然具有积极意义。三、美国金融改革对中国的启示1、坚持资本市场的市场化发展纵观整个金融监管改革法案的内容，我们可以发现其中充满了对市场经济的尊重。立法者给自己的定位十分明确，即在行政监管和市场化手段二者之间寻找恰当的平衡。因此，他们制定规则时更多地参考专家、企业和普通公民的意见；要利用信息披露来告知消费者拥有哪些选择，而不是限制他们的选择。这还意味着，政府即便行使行政职权进行监管，也要像企业经营那样，把更多监管工作用市场化手段或者有利于企业经营发展的方法去做。这在整个法案的内容中有多处体现：一方面，尽管根据法案所成立的金融稳定监督管理委员会职权大的惊人，有“先发制人”的监管授权，即在三分之二多数投票通过后，可批准美联储对大型的金融机构强制分拆重组或资产剥离，以防范可能的系统性风险发生。但这种监管手段并非纯粹的行政手段，而是市场化的监管手段。另一方面，打破金融机构“大而不倒，不能倒”的神话。在事前预防方面，法案建立了新的系统风险监管框架，以便美联储能够对所有具有系统重要性的银行和非银行机构进行监管。在事后处置方面，鉴于雷曼破产的惨痛教训，该法案对联邦储蓄保险公司破产清算进行授权。法案具有在极端情况下对某些被认为“大而不倒”的大型金融机构进行破产清算的安排。受此种安排约束的机构主要是对金融系统的稳定具有重要性的银行控股公司、非银行金融公司等。同时，法案规定，此种清算安排仅在为维护美国金融系统的稳定而必须对问题金融机构进行有序清算安排等极端情况下才适用。实际上，这一规定进一步深化了金融市场的市场化程度，使得金融改革更加彻底。2、进一步强化金融市场透明度原则法案在金融监管改革措施体系设计上进一步贯彻了金融市场透明度原则，将信息监管作为核心的监管方式。美国政府秉持防患于未然，“早把关”胜过“晚救火”的思路，对金融衍生品市场的透明度、对冲基金和私募股权基金等这些高杠杆比例、灵活复杂的金融产品和不透明的场外市场，都设置了适宜的信息披露规则。而对于信用评级机构，为了防止“待价而评”，也要求对评级机构所采用的评级方法、历史评级记录等信息公开。前车之覆，后车之鉴，20世纪30年代的金融大萧条使得美国在资本市场进行制度创新，其中的核心之一是信息披露。在这次应对金融危机监管改革中，理论界和实务界进一步规范和强化信息披露监管。实践证明，信息披露成为维护金融市场健康发展，保护投资者合法权益的重要制度，它是资本市场监管制度的基石。信息披露不仅仅是公开发行时期的信息披露，而且还包括发行后的持续性信息披露，其要确保所有人都能像任何一位个人一样良好地获得信息。它要求防患于未然，因此也有效率且成本低。而且，它也降低了市场本身的成本。3、加强金融消费者权益保护的法制体系从比较法的背景来看，其实很多发达国家对金融消费者提供的保护都十分完善。如英国金融服务局早在2006年10月出台的新的金融机构业务原则，其中的11条监管标准中有5条是关于保护消费者权益的原则。在日本，为解决金融服务者与购买投资性金融商品的消费者之间所存在的信息不对称问题，日本金融商品销售法要求金融服务者对消费者尽说明义务，如果服务者没有尽此义务而导致消费者招致损害，需要承担侵权赔偿责任。另外，日本金融法制领域还存在金融服务者服务行为的适