政策监控案例-北京动物园搬迁风波

北京动物园搬迁风波 一 搬迁事件背景资料 一 北京动物园基本情况北京动物园位于北京市繁华的西直门地段 占地87公顷 为世界上动物园面积第三 目前饲养展览动物900余种两万多只 是中国开放最早 珍禽异兽种类最多的动物园 北京动物园曾是明代皇家御园 清初又成为皇族私人园邸 后成为清朝农工商部农事试验场 北京动物园始建于1906年 清光绪三十二年 是中国历史上第一家面对公众开放的动物园 时称 万牲园 1949年改称 西郊公园 1955年命名为 北京动物园 并由毛泽东题了园名 现存大量古代 现代和革命史文物 高峰时年接待民众上千万人次的北京动物园 是国家公益性文化事业的重要代表 年游客超过700万人次 二 相关法律法规1 城市总体规划的重大变更要遵守的法律我国 城市规划法 第22条规定 城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要 对城市总体规划进行局部调整 报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案 但涉及城市性质 规模 发展方向和总体布局重大变更的 须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批 第14条规定 编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境 防止污染和其他公害 加强城市绿化建设和市容环境卫生建设 保护历史文化遗产 城市传统风貌 地方特色和自然景观 2 对于有近100年历史的文物园林的搬迁需要遵循的法律我国 宪法 第22条规定 国家保护名胜古迹 珍贵文物和其他重要历史文化遗产 我国 文物保护法 第7条规定 一切机关 组织和个人都有依法保护文物的义务 第17条规定 文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破 钻探 挖掘等作业 3 北京动物园作为占地86 2公顷 即1293亩的土地用途改变 应遵守的法律 北京市实施 中华人民共和国土地管理法 办法 第12条规定 市 区 县土地管理局应当会同有关部门按照 北京市城市建设总体规划方案 编制土地利用总体规划 经同级计划主管部门综合平衡后 由同级人民政府审查同意 报上一级人民政府批准执行 经批准的土地利用总体规划的修改 须经原批准机关批准 4 北京动物园作为首批全国青少年科技教育基地 其功能改变应遵守的法律我国 未成年人保护法 第21条规定 各级人民政府应当创造条件 建立和改善适合未成年人文化生活需要的活动场所和设施 5 北京动物国有绿化面积40 8公顷 即612亩 其园林绿化娃质改变应遵守的法律 城市绿化条例 第19条规定 任何单位和个人都不得擅自改变城市绿化规划用地性质或者破坏绿化规划用地的地形 地貌 水体和植被 二 搬迁事件经过及缘由 一 搬迁动议动物园搬迁问题 是2004年北京市人大和政协会议期间部分市人大代表 政协委员最先提出的 在2004年2月份北京人代会上 北京市政协委员陈瑞钧递交了 建议北京动物园搬迁 的提案 大兴区委办公室主任 市人大代表郭宝冬提出了 关于北京动物园搬迁到大兴与北京野生动物园重组的建议 2004年2月25日 北京市发展改革委员会委托北京市工程咨询公司召开了 北京动物园搬迁问题座谈会 同一内容 同样召集方的会议又在4月15日和4月21日举办过两次 三次会议的共同特点 一是强调动物园搬迁是政府已定决策 不讨论搬与不搬问题 只研究搬到何地问题 二是强调保密 三是政府机构 市发改委 市规划部门 国家林业系统和大兴区等 鲜明地陈述搬迁的正确性和必要性 与会的业界 中国动物园协会 北京动物园等 和学术界 中科院动物所 北京环科院 中国农大 首师大生物系等 多数代表表示不赞成搬迁 不同意选址在北京大兴区 强调如果迫于压力非要搬迁 一定要做充分科学论证 慎重实施 而且不能改变动物园公益性事业性质 不能将动物园原址纳入房地产开发等等 四是代表不同方面声音的发言者都说自己是根据科学发展观和坚持 三个代表 的思想原则 重视以人为本 据北京动物园有关人士透露 直至2004年4月媒体报道之前 上面一直要求动物园对搬迁 保密 一些工作人员甚至是在媒体披露后 方才知道自己所在的动物园可能迁至大兴 与大兴野生动物园合并 在动物园搬迁悄然酝酿 即将拍板的情况下 一个名为 绿网 的网站首次披露此事 绿网 是一个由民间环保群体通过互联网自发组建而成的公益网站 网上激辩最终引起传媒注意 二 搬迁理由主张搬迁的理由基于三点 公共卫生安全 城市交通和动物福利 意见主要集中在北京动物园留在城市核心区的三大弊端 首先 对城市的公共卫生安全造成威胁 北京动物园位于城市的中心部位 动物与人口高度密集 所产生的水污染 排泄物污染 有可能会引发人 畜间的交叉感染 是瘟疫潜在的危险源 其次 增加了城市交通的压力 主迁方认为 北京动物园位置和占地规模有碍城市建设 造成交通拥堵 不是资源的最佳配置 第三 现有动物园面积有限 动物增多等原因 动物福利状况亟待改善 城市化进程使动物园周边高楼林立 动物和动物园失去良好的生存环境与发展空间 北京动物园生存空间过于狭小影响其正常生长发育 易使动物长期处于焦虑不安的应激状态 种群会产生退化 三 动物园搬迁质疑意见 一 对于动物园功能的质疑有关专家认为 关于动物园搬迁的争论 其核心是如何认识动物园的功能 中国动物园协会的刘农林认为 动物园应该是一个公益性事业单位 但是许多地方的动物园是以营利和创收为特征 而这无疑混淆甚至歪曲了动物园正确的功能 国际上对于动物园主要功能的定位是两个标准 宣传教育 野生动物异地保护 二 对搬迁理由的质疑针对主迁方基于公共卫生安全 城市交通和动物福利等所提出的理由 反对方提出了种种质疑意见 集中起来有以下几点 第一 动物园不会对城市公共卫生安全构成威胁 查阅200余年各国动物园资料 没有任何一次人类瘟疫源于动物园 人类瘟疫很多是由于自身对环境 对动物的伤害 城市中有数百万宠物与人朝夕相处 城市上空年年飞过遗撒粪便的迁徙鸟群 所以强调近万只珍稀动物在严格圈养管理下会造成重大公共灾难理由不足 第二 目前无法找到一个国家动物园 世界著名动物园的搬迁案例 各国首都和世界许多重要城市 都将动物园设在城市中 甚至市中心黄金地段 很多都有一两百年的历史 从未有人敢对这些社会公共财产以任何名义染指 北京动物园实际承担着中国国家动物园职能 近百年的陆续建设 形成优雅的园林 多样性建筑群 丰富的动物和展示方式 管理 科研 社会功能为国内外公认具有较高水平 在几代国民和许多国际友好人士中留下美好的回忆 第三 北京动物园现有性质 位置 条件 环境有利于公众科普教育事业 有助于帮助社会树立动物是人类朋友的观念 北京动物园的游客特点是少年儿童引导力拉动下的家庭流 是北京市之外游客平日在50 节假日超过80 的全国家庭流 它充分体现公益事业的服务方向 代表国家形象和首都文化的科普教育职能 如果将每年向数百万家庭提供的仅需很短交通距离 数十元全家门票支出的世界级文化服务 转变为需要时间上做出特殊安排 单人支出百元以上的奢侈型文化消费 这种新的经济和时间门槛就是对儿童和低收人家庭的不公正 也不是大力促进科学教育和社会文化事业的责任政府的应有作为 第四 动物园的存在不是交通拥挤的根源 目前的交通拥堵问题是设计 管理和发展中的问题 拥堵最严重时间是动物园东面的北京展览馆和西面的首都体育馆举办活动期间 拥堵主要原因是新建路后的铺路不畅通 缺少停车场 作为当地历史最悠久的动物园是交通堵塞的主要受害者 新路建设和通车后使动物园游人平均下降10 左右 总数超过60万人次 纳入建设规划的动物园交通枢纽和西直门交通枢纽两大工程将会改善现有状况 第五 搬迁会形成对动物本身巨大的伤害 大兴地区风干物燥 土壤沙化 地下水污染 植物单一 处在地震带上 有些种类动物会困环境的不适应在行为 繁殖等方面遭受摧残 搬迁过程也极易造成动物的意外伤害 甚至死亡 第六 搬迁包含的拆迁 新建 原址重新开发是三次巨大投资 三次巨大浪费 是国家财政并非必要的惊人支出 据专家测算 仅29项新建动物展区 相关设施和其他工程费用的投资 在土地使用费为零的条件下 就需要39 67亿元人民币 如果拿出三次投资总额的1 10 不仅可以用国际最高水平解决某些人渲染的动物污染问题 而且可以实现北京动物园主要硬件设施的更新换代 三 对搬迁程序合法性的质疑北京市有关部门在内定目标 严格保密状态下 使动物园面临搬迁 面临性质调整 其搬迁程序的合法性遭到普遍质疑 专家们认为 搬迁与否并不是此类事件的关键 核心问题在于走向法治和政务分开的中国 社会公众设施的所有者如何有明确身份 权利和参与决策的机会与场合 使拥有它 享用它的社会主体 人民大众有依靠法定程序的知情权 建议权 处置权 在维护社会公共财产权益方面 要有一个政府 经营性公司 普通公民都必须遵循的规则 1 决策权在人大还是在政府 对于北京市政府是否拥有北京动物园搬迁的决策权 2004年5月22日的论证得出的结论是 北京动物园的财产属于国有资产中的公共财产 其财产的所有权属于全体人民 因此 公众对北京动物园拥有基于所有权的终极使用权 管理监督权 处分权等权力 人民代表大会经过全体人民一致同意授权代行这些权力 人民代表大会是国家权力机关 对本行政区域内的经济建设 文化建设和公共事业建设的重大事项拥有决策权 而各级政府是人大决议的执行机关 2 搬迁应有哪些程序法律界人士认为 动物园搬迁在程序上存在着很大问题 北京动物园搬迁属于政府决策中的重大事项 应该经过人大审查 专家论证 行政听证等法定程序 从媒体上披露的信息来看 有关政府部门就此问题进行了两个阶段的专家论证 邀请的专家包括 城市规划 动物保护 动物园管理 城市交通 水利 园林规划 科普教育等等领或 可以看出 这是一个技术层面的专家论证 面对于北京动物园搬迁这样的重大行政决策 仅有技术论证是不够的 首先应该邀请法学专家进行合法性论证 3 公众和动物园是否拥有听证的权利舆论认为 动物园搬迁漠视了公众参与决策的权利 北京市人大常委会应该召开听证会 听取市民包括中小学生的意见 北京动物园是一个独立的法人 是北京动物园这笔国有资产实际的占有者和管理者 是搬迁问题最直接 最具体的利害关系人 动物园至少拥有建议权 他们拥有要求听证的权利 但事实上他们被忽略了 据透露 当初有关部门到北京动物园征询意见时 是直接讨论北京动物园应搬迁到何处 第一次座谈会是在北京动物园没有出席条件下进行的 四 来自社会各方面的反应 一 来自专家学者方面的反映各方面的专家学者对动物园搬迁一事基本上持反对意见 二 来自市民方面的反映一项问卷调查结果显示 反对将动物园迁到郊外的市民占被调查总数的50 支持搬迁的市民占40 70 的被调查者认为 搬迁后动物园目前的用地全部改做城市绿地 也有一些市民提出作为文化遗址加以保护 三 来自官方的说法北京市发改委负责人在接受记者专访时说 市发改委作为政府综合职能部门 为了研究落实市人大代表 政协委员的建议和意见 对动物园搬迁的建议进行了初步调研 媒体的报道 既增进了我们对这个问题的认识 也使我们听到了很多不同的声音 有助于我们更好地 更全面地研究人大代表 政协委员提出的动物园搬迁的建议 但有些传言 比如说动物园搬迁后原址用于商业开发是完全没有根据的 当记者问到动物园是否已做出搬迁决定时 这位负责人回答 没有 我们只是就部分市人大代表 政协委员提出的建议和意见进行调研 还远没有涉及决定动物园是否搬迁 按照政务公开的原则 本市关系人民切身利益的重大事项均将依法按规定科学决策 动物园的发展问题 市有关部门将广泛听取群众意见 慎重决策 五 其他相关背景材料 在中国 动物园搬迁已然成风 全国范围内正掀起将作为公益性事业单位的城市动物园搬迁到郊区 与经营性的野生动物合并的风潮 据北京动物园有关人士介绍 从1996年始 全国已有30多个动物园进行了拆除或迁徙 据中国动物园协会提供的信息 目前至少有16个城市动物园在 为城市建设让路 的方针下 处于搬迁 待搬 再建新址的状态 由于公园具有明确的社会公共财产法律地位 轻易无人敢动 而动物园性质有不太明确之处 所以一些城市按照逐渐演变方式 由动物园 准绿地 游乐园 房地产开发 最终将公共土地转化为利益集团财产 国内城市动物园被迫外迁 几乎无一成功 但悲剧却是灾难性的 这些市中心的动物园迁往远郊之后 大多改为自负盈亏的企业性质 门票也由原来的三五元 涨为几十甚至上百元 后续报道 新京报 2005年2月19日以 北京动物园原址商业开发之路被断搬迁难以实行 为题 发布了关于北京动物园