重大经济决策终身责任追究制.doc

重大经济决策终身责任追究制 内容提要：党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定( 以下简称决定) 明确提出:“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究经济首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”这一规定引起各领域的积极探索。在经济决策领域中，这无疑是一个新的提法。本文将从重大经济决策责任终身追究概述，重大经济决策终身责任追究的现实难题以及重大经济决策终身责任追究的实现路径三个方面进行论述，以期为经济领域建立重大决策终身责任追究制度献出自己的一些观点。关键字：重大经济决策；责任追究；终身追究；制度建设 1、 重大经济决策责任终身追究的概述（1） 重大经济决策理论界定重大经济决策是指涉及经济社会发展全局，与公共利益和人民群众利益密切关联，社会涉及面广，对一定区域发展具有全局性、长远性的影响，并由政府作出决定或选择的重大经济事项，是政府的重要职责。重大经济决策权行使的优劣关系到法治政府建设的成败。过往重大经济决策中存在的“拍脑袋决策”“拍屁股走人”现象严重影响了政府形象，阻碍了法治政府建设。从本质上看，这一问题的存在缘于决策责任制度的不完善。举例来说，确定经济体系的运行模式和经济体制；确定经济增长速度与建设规模；确定短期、中期和长期发展方针与策略；确定消费政策；确定人口数量及发展趋势；确定社会经济的总量平衡与失衡的协调战略；确定经济结构发展战略；确定科学技术发展方向以及环境经济系统中的经济决策等都属于重大经济政策。（2） 重大决策终身责任追究宏观定位终身责任追究制从主体来看定位于行政主体，而在事项上定位于重大决策事项。从时间上看，重大决策责任定位在终身决策责任。这源于重大行政决策本身的特性。 首先，重大经济决策是全局性和宏观性的决策，这些事项通常涉及到众多利益诉求不同甚至利益冲突的社会主体。决策则是对这些主体利益的平衡，平衡中行政主体是否带有个人感情色彩不当平衡，甚至滥用权力错误平衡不同利益，也一时难以发现。只有在责任追究上规定终身责任才会对行政主体平衡不同利益时考虑不当因素偏私办事构成强大威慑力；再次，重大行政决策效果呈现过程性，需要一定时间才会显现出来，重大行政决策中的某些事项是对经济社会发展的规划 对价格的决策或资源的配置。这些决策事项的效果往往与国家的宏观经济政策关联 与产业结构调整相关。其决策到底是否存在偏私，也要随着相关政策效果的显现而显现。最后，从决策权的控制视角来看，现有的规范行政决策的制度多数都是从程序上进行控制，缺乏相应的实体权力控制规定 肖北庚：建立重大决策终身责任追究制度J检察日报，2014年11月7.。这种制度约束尽管有一定的严格性，但通常只有具有强烈的时代使命感和社会责任感的行政主体认同其约束力，自觉接受约束。而缺乏此种责任感的行政主体往往会对这种程序约束采取规避甚至变通的方式予以适用，为程序而程序，忽视程序对重大行政决策实质公平公正的追求。重大决策程序机制过往在不同地区和不同部门的具体实施之所以呈现明显的差异性，根本原因在此。而这种差异性的消除需要终身责任追究制度的推出。2、 重大经济决策责任终身追究的现实难题问责是与权力相伴而生的，具有必然性，是构成权力的重要内容。没有责任的追究，就会使权力失去界限，导致权力的滥用。没有责任的终身追究，就会导致职责的扭曲，责任无从承担。在这一意义上，重大经济决策的终身责任制不仅是现代民主政治的一种基本价值理念，也是一种对政府决策行为进行民主控制的制度保证。近年来，我国虽然还未建立重大经济决策责任追究的有关立法，但研究受社会关注的重大经济决策失误事件时，不难发现，重大经济决策更多时候还是保持着传统思维和处理方式。而加强责任追究的手段也多是前紧后松的运动式，即对敏感决策失误的责任追究对象加大处罚力度，然后再找机会让他们转任其他职务，显示出责任追究效果的较大不确定性，在民众的视野中远没有达到责任追究的预期目的。一是重大经济决策责任终身追究的依据缺失。重大经济决策责任追究制度应该是一套完整的科学体系，既需要准确的事实依据，也需要完备的法律作为后盾，缺乏严谨的失误事实，责任追究就成为无源之水、无本之木；而失去法律支持的责任追究是野蛮盲目的，它降低了重大经济决策责任追究的严肃性和权威性，导致权力腐败和权力寻租不断出现。中央到地方开始加快推进责任追究的制度化设，极大地推动了重大决策责任追究制度在中国的正式确立，逐渐形成了从中央到地方的决策责任追究制度框架，并取得了一定的进展。关于重大决策责任追究制度的立法虽然不少，但是缺少对重大经济决策的专项规定，且依据是中央的政策性文件和地方政府规章，党政交叉，多头立法，上下各自行动，缺乏层次性和科学性，也没有形成全国范围内的统一、专门的重大决策责任追究的法律体系。一些规章制度的相关规定往往十分原则和笼统，某些规定仅停留在纸面或口头上，对于重大经济决策责任终身追究的规定更是几乎没有涉及。二是重大经济决策责任终身追究的对象范围不明。重大经济决策责任追究对象是确定重大经济决策责任追究制度有效性的一个必备前提，如果重大经济决策责任追究对象指向不明，那么责任追究结果的权威性、公正性就值得怀疑。在我国，由于特殊的历史原因，党政之间、不同经济部门之间的职责交叉现象大量存在，对权力和责任划分在有些方面很不明晰。加之不断推行的政治体制和经济体制改革也使得一些政府官员缺乏责任归属感。这种状况下，重大经济决策责任的终身追究困难重重。近年来，国内各地重大经济决策失误频繁发生，引起社会各界的广泛关注、反思与追问，民众纷纷群情激昂，责政府无能，批官员失职，激情冷却之后却时常尴尬的发现，所面对的更为现实的问题是，斗转星移，世事变迁，心血来潮、急功近利导致的决策失误背后，到底谁是真正的责任人？重大经济决策责任终身追究对象认定的模糊，导致追责不公或追责不实的现象屡有发生，也备受质疑。因此，合理认定责任追究的对象是重大经济决策责任终身追究实践所面临的一个主要难题。三是重大经济决策责任终身追究效果不力。多年来，重大经济决策责任追究让人记忆深刻的画面就是，强化责任追究是被提到次数较多的一个词，但也是被质疑较多的一个词，仅从表面上来看，这仿佛是给众多官员的一个“紧箍咒”，让他们对自己的工作产生一种责任感，可是受追责官员频繁复出以后，大家隐隐感觉，“强化责任追究”只不过是一个幌子，悬剑始终被高高举起，轻描淡写或者暴风骤雨般的最终效果都会备受质疑，又让人颇感无奈。这样走过场的责任追究如果所谓的问责只是应对民意，取悦舆论的一种暂时策略，这样的追究显然面临着被异化的危险，还没有真正触及责任追究制度的根本意义。公众对重大经济决策责任追究制度普遍存在疑问的主要原因在于对责任追究的标准和程序还存在着一些模糊的地方，一些本应终身追究的决策失误结果因人事变动而不了了之，政府的标准和群众的标准之间存在错位，重大经济决策责任追究的力度与和广大群众的期望之间存在较大的落差。三、重大经济决策责任终身追究的实现路径种种迹象表明，让责任追究不随时间、空间变化而失效，让所有涉及公职的举动都能“用权一时、负责一生”，是一柄非常管用的利剑，从政治伦理上讲，也非常符合“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究”的原则。建立决策失误终身追究责任制度，还需要重点把握四个关键环节，实现“顶层设计”的统筹跟进，确保责任追究“终身制”的务实有效。首先，完善重大经济决策责任终身追究的相关依据。一方面，完善相关法律依据。如上所述，当前涉及重大经济决策责任追究的法律规范非常零散，党内外的法律规范性文件对重大经济决策失误的责任追究均有涉及，但是又彼此相对孤立，脱节现象比较明显。而且，对于终身责任制度的规定则更为鲜见，偶尔地方性的规定层次也较低，约束性不强。因此，重大经济决策责任的终身追究制度的真正建立，必须要努力构建框架体系统一，责任追究界限明确，党内外规范协同，具有可操作性的完整制度。这一制度，要确保对关于实行党政领导干部问责的暂行规定、公务员法等比较原则的内容加以细化，针对那些经济管理过程中出现的新情况、新问题，在不违背上位法规定的基础上，补充一些切实可行的措施来完善追究的终身性。另一方面，要健全干部“政绩”记载制度，构建与官员如影相随的“责任档案”。由于一些政府决策存在的问题只有一段时间后才会暴露出来，这种全方位覆盖的“责任档案”，旨在责权利高度清晰，不留模糊死角，防止出现沽名钓誉的“面子工程”和急功近利的“政绩工程”，将决策者和实施者的名字记录存档，做到追究有据。其次，准确界定重大经济决策责任终身追究的对象。建立重大经济决策责任终身追究制度，本质上是要强化重大经济决策的制度安排，因此它必须是体系性的，必须宏观协调并微观规制重大经济决策终身责任追究的中国实践。对于经过集体讨论通过的重大经济决策，要进一步贯彻落实首长负责制，避免集体负责成为无责开脱的借口。对于上级不正当干预下级重大经济决策，并由此导致重大行政决策失误的，应当确立连带责任追究制度。此外，基于中国共产党的特殊地位，“中国共产党作为执政党，她对整个中国的政治、经济、社会和文化等方面都具有领导权，这不仅是人民的选择、历史的选择，也是保持国家政治整合的现实必然要求。表现在重大经济决策上，它是整个中国重大经济决策的中枢结构。” 罗峰、王伟萍. 当代中国行政决策的多重要素J. 探索与争鸣，2003，（11）：86-90.在政治实践中，党委始终处在政治运作的关键地位，甚至党委书记往往会成为经济实际上的一把手。除了属于纯经济机关的重大经济决策之外，相当多的重大经济决策，实际上是由党委作出的，往往党委书记扮演了重大经济决策决定者的角色。因此，在共产党依法执政的条件下，对于党政联合作出重大经济决策失误的，也应当依照从严治党，依法治党的原则，建立决策人员党内终身责任追究制度。第三，严格限定重大经济决策失误责任对象的复出条件。责任官员的复出，既是官员责任追究制度的延续，也是对责任追究效果的检验。一个作出了错误的重大经济决策，造成了严重不良影响，一年过后就能够顺利“官复原职”，甚至可以“平步青云”，那么，重大经济决策责任追究制度就失去严肃性，失去了警示和教育意义，反而还会加重公众对于“体制内反腐”，以及权力“自我除弊”决心的疑虑，从而进一步损害公权形象，降低政府公信力。“现在看，这个国家需要的不是一个多么优秀、多么领先于世界的官员选拔体制，而只是一个恢复常态的官场，让公众不再为复出官员，年轻官员群体焦虑的官场 信海光. 期待“官员复出”不再是新闻N. 21 世纪经济报道，2013-01-23（3）.。” 因此，要尽早解决重大经济决策失误责任对象免职复出“门槛”低、复出程序不严格、不透明和复出太快等问题。从免职到复职，从出发点到程序正义，尽快消除其中的模糊含混地带，规范细化官员复出的各项标准，例如细化“实绩突出”，“符合提拔任用条件”等；审慎设计官员复出的程序设置，例如复出提名、复出的考察、复出的讨论决定、复出的公示等等，都应当予以明确。只有这样才能真正体现“惩前毖后、治病救人”的理念，才能避免一些不该获得机会的问题官员“东山再起”重返政坛，真正实现重大经济决策责任追究制度的价值。第四，确立司法终身追诉的责任追究效果强化制度。当然，对公务行为的责任追究不设期限，是一个基本的政治常识。在欧美一些发达国家，无论时间过去了多久，任何公务员都必须为自己的过错埋单。在我国，一般认为由于重大经济决策责任类型的多样化和责任适用的复杂性，重大经济决策责任的终身追究也必须局限于法治的框架之内，无限期的追究不能违背法律的追诉时效规定。在这种规定条件下，终身追究制度尤其是经济责任和刑事责任的追究在实际操作中就面临沦为了一纸空文的危险，发挥不了应有的作用和效果 何勇. 公务行为终身追责的关键是终身追诉N. 中国商报，2012-03-27（3）.。我们认为，时效制度其实是国家在无法提供百分百追责服务时所提出的一种借口或者托辞，而这种托辞的有力注解之一就是国家在追究相关责任时需要考虑到的成本与效益之间的关系。但从核心意义而言，类似追诉时效这种投机取巧的做法一直得以存续的根本原因则是公众对于这种做法的容忍 李立丰. 终身刑：死刑废止语境下一种话语的厘定与建构J.刑事法评论，2012，（1）：440-452.。对于公务人员重大经济决策失误应予追究责任的，应当在法律上明确司法终身追诉原则，强化责任追究效果。第五，实施重大经济决策失误责任终身追究的统一战略。重大经济决策追究终身责任制，就是要对决策者实行无期限责任制，让责任者按照法律追溯程序对决策造成的重大失误终生承担相应历史责任。决策者因主观原因导致重大经济决策失误的，“躲得过初一，躲不过十五”，特别是对一些重大决策、重大工程项目的责任追究不因当事人的职务变动、岗位调整而分离，哪怕当事人早已调离、早已升迁，也必须进行责任追究，避免领导干部的短期责任行为和侥幸心理，按损失的轻重和后果严重程度对责任人进行相应的政治、道义、法律的处理。因此，从更大范围来讲，重大经济决策追究终身责任制要形成合力，还须加快建立跨区域协调机制，在全国范围内协同追责，只有在“全国一盘棋”的背景下，才会确保对一切不法经济行为究责的疏而不漏，才能确保责任的真正落实，才能真正维护这项制度的严肃性。由此看来，重大经济决策责任追究的终身制要在面上推行，必须得到相关法律体系的规制，通过顶层制度设计，厘清各种具体责任的追溯期，建立终身责任追究的范围、程序和方式等。现行公务员法只在不得辞职、和辞职退休后不得从事的活动这两方面进行了规范与制约。鉴于此，必须在公务员法作为母法的框架内，制定配套法规，确立决策责任追究的终身制，同时明确建立重大决策效绩审计与后评价制度、政府信用考核制度和诚信记录列入社会征信体系制度，做到有法可依，有章可循，使包括决策在内的所有公务行为出现过错时，不因行为主体的职务变动、岗位调整而使问责悬空。落实公务行为终身追责制的核心和关键在于建立和完善终身追诉制度，对于公职人员的决策失误行为的追诉时效不设置年限限制，可以永久追诉让违法、犯错的公务员永远处于被追究刑事责任时期。这样，终身追责制才能成为一把永远高悬在重大经济决策失误责任人头顶的“达摩克利斯之剑”。当然，重大经济决策失误责任追究的终身制虽好，但仅靠对决策失误的后置监督作用毕竟有限。追究重大经济决策失误责任的前提是必须建立高效的纠错机制，使决策失误在发生之后能够尽可能早地被发现，以进行有效的追究，并且，必须保证这一机制在运行过程中不会受到人为的干扰。在这种意义上，目前最重要的问题，不是对已有的规定进行进一步的诠释与细化，而是在如何从制度上保证现有制度能够得到真正地执行，使