重庆市九龙坡区统筹城乡的公共财政保障研究.doc

重庆市九龙坡区统筹城乡的公共财政保障研究目 录一、统筹城乡对重庆市九龙坡区的现实影响1（一）统筹城乡对九龙坡区的现实意义1（二）九龙坡区经济社会发展现状3（三）九龙坡区统筹城乡的主要目标和任务9（四）统筹城乡过程中九龙坡区面临的主要问题12二、重庆市九龙坡区财政能力评价16（一）财政收入状况评价16（二）财政支出状况评价23（三）经济社会发展中公共财政实现能力评价29（四）财政可持续发展能力评价35（五）2007-2015年财政收入预测39三、重庆市九龙坡区统筹城乡综合配套改革财力需求预测44四、重庆市九龙坡区统筹城乡的公共财政保障机制和对策建议98（一）积极支持产业发展，增强统筹城乡发展的经济实力和财力保障基础98（二）调整和优化财政支出结构，合理举借债务101（三）改革财政收入分配体制，为城乡统筹发展提供必要的财力保障102（四）理顺财政层级管理和分配关系，建立财权与事权相适应的公共财政体制103（五）积极争取上级财政对城乡统筹示范区的财力支持105（六）加快金融创新，广泛吸引各类资金参与统筹城乡改革和建设105附件1：城镇低保支出预测表108附件2：城乡特困医疗救助支出预测111附件3：九龙坡区抚恤及其他社会福利、社会救济历年支出112附件4：养老保险支出预测113附件5：就业培训支出117附件6：公共卫生支出需求预测119重庆市九龙坡区统筹城乡的公共财政保障研究统筹城乡发展是破解城乡二元结构有效举措，是构建和谐社会的核心内容。我国长期以来的城乡发展不协调局面，城乡二元结构突出，其根本原因是由于国家长期实施“城乡分治”政策，其深层逻辑又是财政问题。过去和现行的财政政策已经成为一种体制性障碍，在很大程度上制约着城乡统筹的协调发展。因此，只有统一城乡财政体制才能打破城乡二元结构，保障农业和农村的快速发展，才能实现城乡统筹协调发展。重庆市作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，九龙坡区作为重庆统筹城乡综合配套改革的先行区，财政保障问题是本项目研究的重点。基于对上述认识，本项目从研究九龙坡区财力现状入手，进一步测算推进统筹城乡综合配套改革所需要的财力支撑，以及公共财政问题，提出财政改革方面的对策建议，为九龙坡区政府进一步推动我市统筹城乡发展，探索财政体制改革，加强财力保障提供理论和决策支持具有重要的现实意义。一、统筹城乡对重庆市九龙坡区的现实影响（一）统筹城乡对九龙坡区的现实意义党的十六大提出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。这是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，加快推进工业化、城镇化，缩小工农差距、城乡差距、地区差距，实现国民经济持续快速健康发展和经济社会协调发展，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。2007年6月，重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区已获国务院正式批准，成为继上海浦东新区和天津滨海新区之后又一国家综合配套改革试验区。而九龙坡区是重庆市统筹城乡综合配套改革先行试验区，具有重要的现实意义。1、统筹城乡是九龙坡区加快经济社会发展的重大历史机遇选择九龙坡区为重庆市统筹城乡综合配套改革先行试验区，是九龙坡区加快发展的重大历史机遇。根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，九龙坡区将全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制。这些重点领域包括：统筹城乡规划、建立城乡统一的行政管理体制、建立覆盖城乡的基础设施建设及其管理体制、建立城乡均衡化的公共服务保障体制、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立城乡统一的户籍制度、健全基层自治组织、统筹城乡产业发展等。九龙坡区将站在成为试验区的新起点上，在不断的改革探索中继续加快科学发展的步伐。2、统筹城乡是重庆市委市政府对九龙坡区统筹城乡发展实践的高度肯定党中央关于牢固树立和全面落实科学发展观的要求提出以后，九龙坡区牢牢把握“坚持科学发展、构建和谐九龙”这个主题，从2003年开始，在全市实施了以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹，实施了一系列重大改革，开创了城乡同发展共繁荣的局面。这次成为统筹城乡综合配套改革试验区首批试点区县，是重庆市委市政府对近年来九龙坡区统筹城乡发展的高度肯定。3、统筹城乡是试点探索，起示范带动作用九龙坡区城为重庆市统筹城乡综合配套改革先行试验区，目的在于以综合配套改革试点带动推进面上的发展。根本目的在于：逐步建立较为成熟的社会主义市场经济体制，基本形成强化经济发展动力、缩小城乡区域差距、实现社会公平正义、确保资源环境永续利用以及建设社会主义新农村的理论构架、政策设计、体制改革及经济发展、社会和谐的综合模式，为全国积累经验，提供示范，走出一条适合中西部特点的科学发展道路。重庆市委市政府希望九龙坡区能为全国和重庆深化改革、实现科学发展与和谐发展，发挥示范与带动作用。这也是国家落实科学发展观、推进和谐社会建设的重要举措。4、统筹城乡是从根本上解决九龙坡区新阶段“三农”问题、全面推进农村小康建设的客观要求进入新世纪，九龙坡区农业增效难、农民增收难、农村社会进步慢的问题未能得到有效的解决，城乡差距、工农差距、地区差距扩大趋势尚未扭转，其深层次原因在于城乡二元结构没有完全突破，城镇化严重滞后，城乡分割的政策、制度还没有得到根本性纠正，城乡经济社会发展缺乏内在的有机联系，致使工业发展与城市建设对农村经济社会发展带动力不强。这种城乡分割的体制性障碍和发展失衡状态，造成了“三农”问题的现实困难，农村小康成为全面建设小康社会最大的难点。在全面建设小康社会的新阶段，必须突破就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的思想束缚，打破城乡分割的传统体制，以城带乡，以工促农，以工业化和城市化带动农业农村现代化，形成城乡互补共促、共同发展的格局，推动农村全面小康建设。5、统筹城乡是九龙坡区保持经济持续快速健康发展的客观要求当前，经济社会生活中存在的许多问题和困难都与城乡经济社会结构不合理有关，农村经济社会发展滞后已经成为制约国民经济持续快速健康发展的最大障碍。农村居民收入增长缓慢，收入水平和消费水平远远低于城镇居民，直接影响到扩大内需、刺激经济增长政策的实施效果。这就要求，一方面，要积极推进具有二三产业劳动技能的农民进城务工经商，具有经济实力的农村人口到城镇安居乐业，促进农村型消费向城市型消费转变；另一方面，要千方百计增加农民收入，不断繁荣农村经济，提高农村购买力，启动农村市场。因此，只有统筹城乡经济社会发展，加快城市建设和城市经济的繁荣，加快农村劳动力向二三产业和城镇转移，不断发展农村经济，增加农民收入，提高农村消费水平，才能保持经济持续快速健康发展。（二）九龙坡区经济社会发展现状1、基本概况九龙坡区位于重庆市主城区西南部，中梁山分隔东西两大部分，东部区域地势由南北向长江河谷逐渐降低，地貌起伏较大。西部区域地势以低山丘陵为主，区内溪河切割，植被覆盖率较高，河网密度较大。现辖杨家坪街道、谢家湾街道、石坪桥街道、黄桷坪街道、中梁山街道、石桥铺街道和渝州路街道7个街道，以及九龙镇、华岩镇、白市驿镇、西彭镇、铜罐驿镇、陶家镇、走马镇、含谷镇、巴福镇、金凤镇和石板镇11个镇，总计108个行政村、84个居委会。2006年末，全区户籍总人口为788914人（其中高新区111728人），比2005年增加4975人；非农业人口为564966人（其中高新区109721人），比2005年增加7489人。区内公路路网四通八达，交通十分便捷。有鹅公岩、李家沱、马桑溪三座长江大桥连接两岸；成渝、上界、渝长及环城高速公路横贯境内；从解放碑到大渡口的高架轻轨横穿区内。新建了大件路、杨家坪环道、华龙大道等城市道路，改建了白彭高等级公路和金马路、白走路、含金路等一批乡镇主干公路，初步形成以高速公路和华福路为骨架的“一井、一环、八通”的公路路网结构。2、经济总量及结构自1997年重庆市直辖以来，九龙坡区经济得到了快速发展。1998-2006年，地区生产总值年均增长速度为14.9%。2000-2006年，人均GDP年均增长速度为15.0%。尤其是“十五”时期，九龙坡区经济进入了高速发展阶段，地区生产总值增长较快（见表1.1、图1.1、图1.2）。表1.1 1998-2005年九龙坡区GDP与人均GDP情况表年 份GDP人均GDP数值（万元）比上年增长（%）数值（元）比上年增长（%）19981038966-1999118449714.0-2000136262715.015357-2001150037410.1168529.72002166277310.81853810.02003193573716.42140515.52004229529518.62508017.22005270410717.82906215.92006315231716.63298113.5注：GDP数据来源于九龙坡区统计年鉴GDP为当年价GDP，人均GDP按年末常住人口计算。自1997年以来，九龙坡区产业结构逐步发生了变化。第一产业比重逐年降低；第二产业比重呈现先下降后上升的趋势（见表1.2及图1.3）。表1.2 1997-2005年九龙坡区产业结构变化情况表年份第一产业第二产业第三产业增加值（万元）比重（%）增加值（万元）比重（%）增加值（万元）比重（%）1997595066.746608552.236632441.11998595505.752240750.345700944.01999598495.059142150.053322745.02000559464.167318549.463349746.52001574483.873709849.170582847.12002593443.680693448.579649547.92003641813.393805548.593350148.22004668152.9113123449.3109724647.82005678842.5134895849.9128726547.62006614091.9160607050.9148483847.2资料来源：九龙坡区统计年鉴，增加值为当年价3、居民生活水平九龙坡区经济发展呈现较为典型的二元结构，城乡经济的差距明显。虽然城镇居民和农村居民的收入都逐年上升，但农村的上升幅度低于城镇，城乡收入比呈扩大趋势（见表1.3）。另外，城乡居民人均居住面积逐年增加，居住条件逐渐改善（见表1.4）。表1.3 九龙坡区城乡居民人均收入变化表年份城镇居民人均可支配收入（元）农村居民人均纯收入（元）城乡对比（以农村居民人均年收入为1）1997532324032.221998546727062.021999601228012.152000651529382.222001692630182.292002749331642.372003828733582.472004928537602.4720051031042832.41资料来源：九龙坡区统计年鉴表1.4 九龙坡区城乡居民人均住房面积变化表年份城镇居民人均住房面积（平方米）农村居民人均住房面积（平方米）19979.0029.35199810.8928.49199912.9036.07200019.2037.18200120.9040.17200223.8645.78200324.5945.59200428.4546.08200529.0046.58资料来源：九龙坡区统计年鉴4、科技、教育、文化、卫生等各项事业（1）科技2005年末，有科技企业75家，拥有科技活动人员5.2万人。全年安排区级科技项目31项，区域内共实施国家级重点新产品计划3项，市级新产品计划10项，市级科技计划项目24项。有科普教育基地3个，科普学校2所，社区科普图书室64个，农民科技书屋2个。全年签订技术合同1054项，合同金额9067万元。2005年授权公告的专利和发明专利申请公开的共462件。（2）教育2005年有普通高等学校6所，中等专业学校5所，普通中学35所，职业中学8所，小学79所，幼儿园149所。在校总人数160180人，其中高校在校学生31545人、普通中学在校学生42535人、小学在校学生48918人。专任教师总数7641人，其中高等专任教师1744人、普通中学专任教师2739人、小学专任教师2511人。全区民办学校10所，民办学校在校人数超过8000人，农村成人教育共培训农民8万人次。（3）文化2005年共组织各类文化活动70余场次。创作的文化作品和书画作品中有8个获国家级奖，26个市级奖。年末全区拥有图书馆1个，藏书量6.16万册，电影院1个，广播电视覆盖率100%。（4）卫生2005年全区有卫生机构37个，其中医院（卫生院）35个、疾病预防控制中心1个、妇幼保健院1个。卫生机构人员数3681人，其中卫生技术人员2934人、执业（助理）医师1372人。卫生机构床位数3445张。2005年末全区共有卫生服务中心10个、社区卫生服务站33个，市级规范化卫生服务中心6个，市级规范化卫生服务站10个。参加新型农村合作医疗的农民52953人，占51.22%，标准化村卫生室59个。5、就业和社会保障2005年，帮助指导下岗失业人员8215人就业，城镇登记失业率控制在3.6%，比上年降低0.2个百分点。九龙坡区共有劳动力职业介绍所13家，办理求职登记9315人，介绍成功7603人次，开展就业培训8975人。2005年末，参加城镇企业基本养老保险的职工有117731人，参保率为86%，比上年提高2个百分点。全年征收基本养老保险金27626万元，征收率为66%，实际拨付基本养老保险金39746万元，拨付率为100%。2005年末，参加失业保险人数102711人，全年新增参保单位39个，新增参保职工人数2016人。征收失业保险金2942万元，支出失业救济金1201万元。参加工伤保险人数42786人；基本医疗保险人数17.9万人，比上年增长7.8%。2005年末，享受城市居民最低生活保障人数25646人，全年累计发放保障金4056.94万元。享受农村居民最低生活保障人数1603人，全年累计发放保障金38.88万元。全年获得农村特困医疗救助的人数为60人，救助金额3.89万元。6、财政收支情况1997-2006年，九龙坡区地方财政收入总量达到447751万元，年均增长22.7%；一般预算收入总量达到366565万元，年均增长17.6%；随着九龙坡区财政收入的逐步增加，九龙坡区财政支出也不断增长，1997年区财政支出仅为19856万元，2006年己经达到了193013万元，1997-2006年地方财政支出总量达到732139万元，年平均增长率为28.7%。就地方财政收支来看，资金的缺口呈扩大趋势。表1.5 1997-2006年九龙坡区地方财政收支情况表 单位：万元年 份地方财政收入地方财政支出199718254198561998190712070019992050927766200023116293172001290714236720023058260019200341499748352004602751236432005900921406232006115282193013（三）九龙坡区统筹城乡的主要目标和任务1、主要目标按照“一年起步、两年突破、到2010年初见成效、2012年率先实现全面建设小康社会的各项目标任务”的要求，通过城乡统筹发展综合改革试验，城乡统筹发展机制体制得以创新，城乡二元结构基本打破，城乡差距明显缩小，“三农”问题有效解决，逐步实现空间布局、基础设施、经济发展、社会进步、行政管理、就业和社会保障等城乡一体化目标，把九龙坡区打造成为经济领先、开拓开放、社会进步、生态文明的综合实力强区、吸纳库区移民的就业大区和城乡统筹发展的先行示范区。（1）经济社会发展目标到2010年：在人均GDP达到5500元的基础上将城乡发展差异系数缩小到70左右，城乡居民收入比缩小到2.1：1；在农村养老保险和“新农合”全覆盖的基础上，将城乡人均医疗保健支出比缩小到1.5：1；在基本普及高中阶段教育的基础上，将城乡受教育年限比缩小到1.4：1；在统筹治理城乡生态环境的基础上，将区域环境质量指数提升到75，万元GDP综合能耗降低到0.95吨标准煤；“十一五”期间累计新增非农产业就业岗位10万个。到2020年，地区生产总值、人均地区生产总值、规模以上工业总产值、区级财政收入在2011年的基础上再翻一番以上，力争有序转移“两翼”人口30万人以上，安置就业15万人以上，率先在全市实现基本现代化，实现经济、社会、环境协调发展，辐射重庆“一圈两翼”和联动川渝城乡经济社会一体发展。（2）深化改革和制度创新目标探索打破农民变市民的户籍障碍，逐步建立城乡统一的户籍管理体系，率先在全市完成农民变市民的改革试点。探索建立农村集体建设用地和集体土地承包经营权流转制度，完善配套制度，促进农村土地规模化、集约化经营。探索建立健全以最低生活保障、养老保障和医疗保障为主的覆盖城乡的多层次社会保障体系。创新公共服务体制，提高公共服务供给水平，努力实现城乡教育、文化、卫生、公共安全等公共服务的均等化。加快推进活跃农村资本市场的财政金融制度改革，建立健全覆盖城乡、分配合理的公共财政制度。加快建设服务型政府，强化政府市场监管、社会管理和公共服务职能，建立覆盖城乡、服务高效的行政管理体制。2、主要任务（1）统筹城乡规划建设，推进城乡空间布局一体化重点是搞好城乡主体功能分区规划，为城乡经济社会发展提供空间，推进城市化进程，促进人口、资源、环境协调发展。按照重庆主城区总体规划要求，精心编制九龙坡区城乡统筹发展总体规划，调整完善全区土地利用、产业布局、道路交通、工程管网、生态环保、景观风貌等相关规划，构建城乡统筹的规划体系。细化功能分区，杨谢石黄都市区以提升城市形象为重点，华岩新城区以构筑承东启西“桥头堡”为重点，做大做强东部主城实力，辐射带动西部农村；西部新城以拓展发展空间为重点，加快工业化、城市化进程，建成重庆“1小时经济圈”的战略支撑点，辐射带动渝西经济走廊发展，形成以城带乡、城乡联动的发展格局，力争到2011年，常住人口10万人以上的中心城镇达到3个，建成一批新型社区居民点，初步构建西部新城的“3+X”城镇体系。（2）统筹域乡基础建设，推进城乡公共服务一体化重点是增加投入，提升硬软件水平，努力提供城乡均等的公共服务产品。将基础设施建设重心由城市向农村转移，加快西部地区“三纵六横”交通网络建设，村公路通畅率（油、硬化率）达100，完善城乡主干道路网和公共交通设施，构架贯通南北、联系东西的城乡交通体系。加快中梁山以西农村地区给排水管网建设，农村安全饮水人口比重达到100。加快农田水利设施建设，提高农业抗御自然灾害能力。规划建设3个污水处理厂和2个垃圾中转站，清洁能源使用率达80，互联网实现村村通，村级公共服务中心实现全覆盖，教育、卫生、文化等设施进一步完善，最终建成城乡全覆盖的社会保障体系，实现城乡居民共享现代文明。（3）统筹城乡产业发展，推进城乡经济一体化重点是通过产业发展，推动工业化进程，发展城乡经济，缩小城乡收入差距，增强改革实力。坚持以工业化为龙头，带动一、三产业快速发展，依托工业园区，吸引大项目，发展大产业，培育3户以上经济规模上百亿元的企业航母和一批上十亿元的骨干企业群，再造二个九龙坡工业。九龙园区大力培育发展先进制造业，力争建成全市新型工业示范区和中国西部一流园区；西彭工业园区大力发展铝材精深加工及中下游产品，建成“中国铝加工之都”雏形。加快中小企业创业基地和农副产品加工区建设，发展镇域经济，增强镇村经济买力，培育年收入500万元以上的村3-5个，100-500万元的村15-20个，20-100万元的村30-40个。做精做靓杨家坪商圈，加快建设华岩、自市驿、西彭等区域次级商业中心和镇级商业中心，发晨壮大现代商贸、物流、房地产业。以白市驿花卉苗木产业示范区建设为重点，着力打造农科城和花卉城，壮大花卉、蔬菜、果树等特色农业，加快一三产业融合，发展休闲旅游和节会经济。大力发展农产品加工业，延长农业产业链，增加农业附加值。以6个示范村和40个推进村为重点，推进社会主义新农村建设，促进农业增效和农民增收，缩小城乡收入差距。通过产业发展，增强工业反哺农业、城市支持农村能力，形成以工促农、城乡互动的发展格局。力争到2011年，三次产业比例达到1.0：50.5：48.5，非公有制经济比重达到70以上。（4）统筹城乡劳动就业，推进农村劳动力和库区移民转移重点是探索扩大就业和农村劳动力转移的途径和制度保障。通过积极扶持个体私营经济、建设中小企业创业基地和加工区、鼓励自主创业、发展农村市场经济主体，大力发展与“三农”相关的现代服务业，扩大劳动就业。切实把发展劳务经济作为城乡统筹的战略任务，建立城乡统筹的劳动职业技能培训和就业引导机制，引导农村富余劳动力有序转移。增加政府对农村劳动力的培训补贴，利用含谷、白市驿职业教育资源，建成库区移民就业培训基地。完善城乡统一的劳动就业市场，在就业培训、职业技能认定和招考录用等方面实现城乡平等。到2011年，消除城市“零就业家庭”和农村富余劳动力“零转移家庭”，基本完成农村富余劳动力转移，吸纳库区移民3万人，建成吸纳库区移民大区。（5）统筹对口支援工作，支持云阳城乡发展重点是将云阳城乡发展改革与九龙坡区城乡发展改革统筹考虑，探索主城支持库区、主城与库区联动发展的新经验。将云阳县作为九龙坡区扶持库区城乡统筹发展的“试验田”，按照城乡统筹发展要求，调整完善对口支援工作思路和措施。按照总量不变、占补平衡原则，合理调剂区域问建设用地指标，保证城乡统筹发展用地需要。通过互建工业园、财税分成等方式，建成九龙一云阳工业园；扶持云阳一九龙工业园建设。援建村级公共服务中心50个，努力帮助云阳县解决产业空虚、移民就业难、社会事业发展滞后等突出问题，创造库区城乡统筹发展和主城区对口支援库区工作经验。（四）统筹城乡过程中九龙坡区面临的主要问题1、农民变市民后城市基础设施配套问题达到“统筹城乡”的目的起码要有70%以上的城市人口，但由于九龙坡区属重庆市主城区，今后绝大部分农民将变成城市居民，首先必须解决这部分人进城的居住和城市基础设施配套，同时还要解决他们的教育、卫生等公共服务等问题。2、城市的产业发展问题九龙坡区要解决农民进城的居住、就业、社会保障、教育、卫生等公共服务等问题。必须要有稳定的产业来支撑，只要能解决农民进城有稳定的就业并在城里有钱挣，农民是自然愿意进城的。千方百计发展好产业是“城乡统筹”成功的关键，必须要让农民“能进城、稳得住、能自富”。3、城乡就业和社会保障制度一体化问题建立城乡统一开放的劳动力市场。九龙坡区要深化就业制度改革，就必须建立城乡平等、统一的劳动就业管理体制。取消对农民进城就业的限制性规定，建立农民工工资支付监控管理制度，维护农民工的合法权益。健全农民职业培训教育制度，整合城乡各种职业培训教育资源，加强对农民的职业技能培训教育，提高农民的就业能力。重点解决好土地被征占农民的就业问题。逐步建立城乡基本统一的社会保障制度。建立以养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度，并与城市社会保障制度逐步接轨。对土地未被征占农民，要尽快建立和完善社保制度，确保土地被征占后就能享受城市社保标准。建立健全社会救助体系，做到应救尽救。不断提高农村优抚、五保供养标准，探索建立优抚和五保供养与经济社会发展同步提高的新机制。4、城乡规划一体化问题建立城乡一体规划的新格局。规划是九龙坡区建设发展的龙头和基础，要增强规划意识，高度重视城乡一体规划工作。打破城乡规划分割的格局，建立城乡一体规划的管理新体制。着眼于城乡经济、社会、自然和人的协调发展，结合土地利用总体规划和城市总体规划修编，高起点、高标准、高质量地编制城乡一体发展的各项规划。规划要突出以人为本的理念，明确分区功能定位和产业发展重点，凸现九龙坡经济的特色。5、城乡社会事业发展一体化问题一是农村教育事业建设。按照城乡一体化的要求，着力调整农村教育布局和结构，加快农村中、小学标准化建设。九龙坡区要深化教育体制改革，完善以区（市）县政府管理为主的农村义务教育管理体制，全面普及九年义务教育和高中教育；支持民办教育，发展职业教育和成人教育。建立以区（市）县级职业中学为龙头，乡（镇）成人文化学校、农业广播电视学校和各种农业技术推广机构为骨干，向村组延伸辐射的区（市）县、乡（镇）、村三级教育培训体系。建立城乡统一的农村居民转变为城镇居民和进城务工人员子女就学保障机制。二是农村卫生事业建设。九龙坡区要积极推进新型农村合作医疗建设，建立有效的农民健康保障制度。整合城乡卫生资源，搞好区域卫生规划，确保每个建制乡（镇）有一所政府举办的卫生院，建立以中心卫生院为核心的乡村卫生服务网络。合理布局村卫生站，加强卫生站的房屋和基本诊疗设施建设。深化农村卫生医疗体制改革，探索建立农村卫生医疗事业发展和管理的新模式、新机制，鼓励城市卫生医疗机构拓展农村医疗市场，促进农村卫生医疗事业健康发展。建立和完善农村药品监督供应体系，加强药品市场管理，保证农村用药经济、安全。加快农村公共卫生事件的预防控制监督体系建设，完善应急处理机制。三是农村文化事业建设。九龙坡区在文化管理体制方面要有所创新，扩大城市先进文化向农村的辐射。以传播先进文化、丰富农民文化生活为重点，加强农村优秀广播电视节目制作播放。抓好农村公共文化设施建设，因地制宜地建设乡村宣传文化服务中心和服务室。广泛开展创建“文明村镇”、“文明户”等群众性精神文明创建活动和文化、科技、卫生“三下乡”活动。保护和开发民间艺术，培育和发展民间文化队伍。6、城乡政策措施一体化问题一是城乡统一的新型户籍管理制度。本着“降低门槛、放宽政策、简化手续”原则，深化户籍管理制度改革。九龙坡区要逐步对本市户籍人口取消农业和非农业的户口性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”，实行一元化户口登记制度。对本市籍已登记为“居民户口”的人员，在农村有承包土地的，其土地承包经营权可保留，同时依法享有和承担农村集体经济组织成员应有的权利及义务。二是新型农村宅基地和房屋产权管理制度。九龙坡区要实行集约用地政策，对农民自愿退出原农村宅基地进入城镇购买公寓房的，可享受相邻区位经济适用房的优惠政策。着力探索完善城乡居民房屋统一管理制度，实现城乡居民住宅产权属性和社会功能等同化。三是农村土地制度。坚持长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包的各项权利。九龙坡区鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则，采取出租、入股、质押、置换等各种方式，流转农村土地承包经营权，发展农业适度规模经营。积极探索建立土地收益分配新机制，实行多种补偿安置办法，切实解决好土地被征占农民的社会保障和就业问题，使农民“失地不失业、失地不失利”。建立完善耕地平衡管理新机制，实行有偿平衡用地指标和重大项目用地指标在全市范围内平衡的制度。四是农村社区向城镇社区转变。城市化已覆盖或即将覆盖的乡（镇），九龙坡区要适时实施撤乡（镇）建街道办事处工作，并相应健全有关组织机构，逐步转变工作职能。新建社区应配套完善水、电、气、通讯和文化、体育、卫生、绿化等公共基础设施，完善社区的自我服务、自我管理功能，满足社区居民生活需要。妥善处置好农村社区向城镇社区转变过程中原农村社区的集体经济，不准任意平调或挪用，原则上实行股份合作制，将集体经济产权量化到人，股随人转，维护农民的合法权益。7、公共财政预算编制的问题目前，城乡差距不断拉大，突出表现在城乡公共产品的配给方面出现了严重失衡的现象，城市现代化建筑拔地而起，道路桥梁等各种基础公共设施越来越齐全，可是在农村无论是教育、医疗还是公路、桥梁等公共产品配置严重不足。虽然这些年来九龙坡区加大了对农村的投入，但是，由于农村汲取财政收入的能力不断下降，所以，供血式的投入代替了造血式的投入。如果实行城乡统筹改革，在编制预算的过程中，自上而下，那么，决策者很自然地优先考虑城镇建设，忽视农村的公共产品供给。因此，九龙坡区统筹城乡综合配套改革，必须对现行的公共预算编制体系进行调整，建立一种自下而上的公共预算编制体系。只有建立一种充分尊重当地居民意见的公共财政预算编制体系，那么，统筹城乡综合配套改革才能落到实处，政府的公共财政投入才会真正向农民和农村地区倾斜，缩小城乡之间差距的综合配套性改革目标才能够真正实现。8、农村发展问题九龙坡区作为重庆市主城区，农村人口随着城市化的逐步推进在不断减少，但必须要解决好剩下的农村人口的一切问题，包括农业技术、教育、卫生问题，同时，还要解决养老保险、医疗保险等问题。在这样的大背景下没有进城的农民肯定经济条件是很差的群体，多数人进了城这少数的人在农村基础设施的配套和维护使用上都是很难解决的问题，如果不重视解决这个问题有可能出现城市和农村的差距更大。在同一个试验区城市和农村的差距太大也直接影响试验区的整体效果。9、农村土地制度问题坚持长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包的各项权利。九龙坡区要鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则，采取出租、入股、质押、置换等各种方式，流转农村土地承包经营权，发展农业适度规模经营。积极探索建立土地收益分配新机制，实行多种补偿安置办法，切实解决好土地被征占农民的社会保障和就业问题，使农民“失地不失业、失地不失利”。建立完善耕地平衡管理新机制，实行有偿平衡用地指标和重大项目用地指标在全市范围内平衡的制度。二、重庆市九龙坡区财政能力评价（一）财政收入状况评价1、九龙坡区财政收入总体情况直辖以来，重庆九龙坡区经济运行状况良好，财政收入稳步增长。2006年，全区国内生产总值由1997年的77亿元增加到315.23亿元，年均增长17.0%，直2003年以来地区生产总值一直位居全市第一位；区级财政收入由1.83亿元增加到11.53亿元，年均增长22.7%；固定资产投资由21亿元增加到151.47亿元，年均增长24.6%；城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达11646元和4743元，年均各增长7.6%和5.7%，连续十年实现经济总量、财政收入和投资全面高速增长，继续在全市40个区县（市）中保持领先地位。2006年底，地区生产总值在全市率先突破300亿元大关，达315.2亿元，城乡面貌显著变化。（1）直辖以来九龙坡区财政收入总量及增长情况直辖十年来，九龙坡区地方财政收入总量达到447751万元，年均增长22.7%；一般预算收入总量达到366565万元，年均增长17.6%；基金预算收入总量达到81186万元，年均增长53.0%。2006年底，预算收入已达115282万元，是1997年预算收入的6.32倍。其中，2006年一般预算收入达到74661万元，是1997年的4.3倍。表2.1 九龙坡区1997-2006年财政收入情况表 单位：万元项目辖区内财政收入合计区县级地方财政收入市级财政收入中央财政收入小计一般预算收入基金预算收入1997年88889182541736988521741488941998年78339190711852454721775374931999年7509920509204268318448361422000年231162311622423693-2001年29071290712898388-2002年1124313058229481110131071507782003年143424414994052197842108598172004年17544860275454751480042768724052005年21961390092687022139056612729092006年27100311528274661406217240883313年均递增率0.1320.2270.1760.5300.1430.061表2.2 1997-2006年九龙坡区财政收入增长速度年份1997年1998年1999年2000年2001年增长速度（%）4.487.5412.7125.76年份2002年2003年2004年2005年2006年增长速度（%）5.2035.7045.2449.4727.96（2）九龙坡区财政收入同其他重要相关数据的横向比较九龙坡区财政收入增长同生产总值增长的比较近几年来，九龙坡区财政收入增长较快。2000年以来（除2002年），财政收入增长速度始终高于地方生产总值增长速度。20032006年，九龙坡区财政收入环比增长率分别是35.7%、45.24%、49.47和27.96%。而同期生产总值的环比增长率为16.42%、18.54%、17.82%和16.57%。相对于生产总值的增长，九龙坡区同期财政收入保持了较快的增长。尤其是从2003年开始，九龙坡区财政收入呈现爆发似的增长，这主要得益于九龙坡区工业的快速发展和园区的开发建设。九龙坡区财政收入增长同重庆市生产总值增长的比较直辖以来，九龙坡区财政收入平均增度为22.7%，远远高于10.2%的重庆市生产总值平均增长速度。2003、2004、2005、2006年，重庆市生产总值的环比增长率为11.4%、12.2%、11.5%、12.2%。通过横向比较，我们可以发现重庆市九龙坡区财政收入的增长速度远远高于重庆市同期生产总值。图2.4 重庆市1997-2006年生产总值总量与增长速度图九龙坡区财政收入同重庆市财政收入增长的比较 直辖以来，重庆市地方财政收入平均增度为23.8%，九龙坡区财政收入平均增度为22.7%，与重庆市保持着基本一致。2003、2004、2005、2006年，重庆市财政收入的环比增长率为31.1%、40.5%、30.6%、30.5%。通过横向比较，我们可以发现重庆市九龙坡区财政收入的增长速度略高于重庆市。九龙坡区财政收入同重庆市主城其他区的比较 2006年，九龙坡区财政收入为11.53亿元，在重庆市主城九区中排名第四，略低于沙坪坝区、江北区和渝中区。这与九龙坡区地方生产总值在重庆名列第一的位置有一定差距。2、九龙坡区一般预算收入结构与趋势分析九龙坡区财政收入主要构成为一般预算收入和基金预算收入，其中一般预算收入是决定当年财政收入大小的根本力量。在2004年以前，一般预算收入占到整个财政收入的97%左右。2004年以后，随着重庆市和九龙坡区开发建设的加速，土地有偿使用收入迅速增加，一般预算收入占比有所下降。2004、2005、2006年的一般预算收入占区财政收入的比重分别为75.5%、76.3%、64.8%。但是，随着本区可开发土地数量的减少，一般预算收入的占比和作用将会有所提高。九龙坡区财政收入来源主要为税收收入。2006年，一般预算收入中，税收收入与非税收入比重为78.42：21.58。表2.3 九龙坡区1997-2006年一般预算收入结构表 单位：万元，%项目一般预算收入合计税收收入非税收入金额占比金额占比1997年17369.0015823.0091.101546.008.901998年18524.0015171.0081.903353.0018.101999年20426.0016291.0079.764135.0020.242000年22423.0018613.0083.013810.0016.992001年28983.0024485.0084.484498.0015.522002年29481.0025012.0084.844469.0015.162003年40521.0032761.0080.857760.0019.152004年45475.0037525.0082.527950.0017.482005年68702.0048572.0070.7020130.0029.302006年74661.0058548.0078.4216113.0021.58九龙坡区区财政收入来源主要包括工商税收类、农业税类、罚没收入和行政收费收入类、专项收入类等。2006年，工商税收、农业税收、行政性收费和罚没收入、专项收入分别占区一般预算收入的65.3%、13.1%、5.4%和4.9%（如图），占到区财政收入的42.3%、8.5%、3.5%和3.2%，显示出工商税收收入是九龙坡区财政收入的主要来源。2003-2006年九龙坡区一般预算收入情况如表4。表2.4 2003-2006年九龙坡区一般预算收入构成项目/年份2003年2004年2005年2006年1、工商各税25640 30230 39794 48762 其中:增值税6002 5415 9451 12392 营业税11958 11770 14482 15415 企业所得税2540 2489 2721 2792 个人所得税2668 1765 2078 2373 城市维护建设税-2444 3006 3524 房产税1352 1287 1441 1784 其他各项税收1120 5060 6615 1142 2、农业二税7121 7295 8778 9785 3、非税收入7760 7950 20130 16114 其中:行政收费1710 1442 2869 2924 罚没收入1745 1967 1419 1080 专项收入1692 2357 2925 3636 其他收入764 219 2721 2881 合计40521 45475 68702 74661 （1）工商税收收入。近年来随着园区的不断发展，实现了工商税收收入、财政收入的持续、快速增长。2006年，工商税收收入达到48762万元，构成了财政收入的主体。虽然工商税收科目下设的子项较多，但对于重庆市九龙坡区来说，涉及的主要税种有增值税、营业税、个人所得税、企业所得税、城市维护建设税、房产税等。2006年工商税收各税种的比例关系如图9，其中，增值税和营业税占工商税收收入的57%。我们对主要的税种具体分析如下：增值税。随着九龙坡区近几年的迅速发展，招商引资步伐不断加快，再加上区内企业具有较高的工业增加值，拉动了增值税税收大幅增长。2003年，增值税为6002万元，2006年达到12392万元，三年时间增长了106.5%，成为税收收入中增长最快的税种。营业税。营业税在经历了1996年的短暂下降之后，自2000年以来，九龙坡区的营业税收入增长速度比以前年度有了很大的提升，呈明显加快增长的趋势，2006年底该项收入达到15415万元。个人所得税。随着九龙坡区经济发展的加速，个人收入不断提高，个人所得税亦随之增长，需要指出的是，2002年个人所得税比上年下降，主要原因是当年开始实行的所得税由中央和地方共享的政策，从而分流了九龙坡区的一部分个人所得税收入，2004年也有较大幅度下降，主要是由于相继出台的税收调整政策对其造成一定的影响。企业所得税。随着九龙坡区内企业数量与规模的扩大，企业所得税收入平稳增加，在财政收入中的比重逐渐加大，2006年占到工商税收类收入的5.7%。城市维护建设税。随着城市化建设，九龙坡区