浅议失地农民的再就业服务.doc

浅议失地农民的再就业服务论文摘要：亦庄地区失地农民问题产生成至今已有15年的历史，长时间的征地使得亦庄地区失地农民的就业问题有着自己的特点。安置就业的岗位已经饱和，自谋职业对于失地农民的吸引力正在不断的减弱，新成长劳动力的产生又给本已困难的失地农民就业安排增添难度。本文就以上问题进行分析，力图准确的掌握这些问题的现状及产生的原因。论文关键词：就业,亦庄,失地农民一、引言（一）亦庄地区失地农民的产生位于亦庄地区的北京经济技术开发区于1991年8月15日开始筹建，是北京市唯一的国家级经济技术开发区，是同时享有国家级经济技术开发区和国家高新技术产业园区双重政策的经济区域。北京经济技术开发区总体规划面积为46.8平方公里。目前，开发区一期规划用地15.8平方公里已经基本开发完成，二期将以此为基础向京津塘高速公路以东和凉水河以西方向发展。中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中明确提出要着力推进北京经济技术开发区及周边地区发展，建设以高端产业和总部经济为依托，面向国际市场的高端产业园区，构筑东南部产业发展带。开发区建区15年来，为亦庄地区及北京市带来了巨大的经济效益。但亦庄地区的农民，由于开发区的征地，正在不断的失去土地，截至2008年6月底亦庄镇土地面积总数为7232.49亩，耕地面积总数仅为99.5亩。随着征地补偿款和安置费用的耗尽，这部分群体的生存、发展及就业问题日益突出。处在城市和农村夹缝中的失地农民既没有充分享受到经济开发的好处又没有享受到国家的惠农政策，强烈的失落感感使得他们成为影响社会安定的一大隐患。（二）文献综述马池等(2004)认为造成失地农民就业困难的主要原因是失地农民容易受到就业歧视和不公平待遇，征地补偿标准过低，失地农民缺乏相应技能。王俊(2006)认为失地农民受传统就业观念和意识的影响，依赖征地款以及依恋土地，留恋从事第一产业，是造成失地农民就业困难的重要原因。罗韵贤（2007）将未提供合理就业服务细化为政策宣传不到位、基层服务机构就业服务不到位和培训机制不完善，并指出社会力量动员不足也是造成失地农民就业困难的一个原因。中国人民银行西安分行课题组（2004）从金融支持的角度研究了失地农民的就业问题，阐述了金融支持对于失地农民的重要性。陈世伟（2007）则从社会排斥的角度研究了失地农民的就业问题。在解决失地农民的就业问题上，王民安等（2004）专门就失地农民职业培训进行了研究。杜陈生（2007）、徐琴（2006）明确指出政府要积极探索多种形式就业安置办法，把就地安置、招工安置、投资入股安置、住房安置、划地安置和失地农民自谋职业等安置形式有机结合起来。杨勇、魏敏（2007）则把解决方案更多的倾向于调动失地农民的主体作用，提出了强化对失地农民的教育和培训，引导失地农民转变观念，鼓励失地农民自谋职业、自主创业等各项就业促进措施。蔡雨洋（2007）提出四项解决措施：改革传统户籍制度，建立统一的城乡劳动力市场；发展农村的自生能力，调整和优化该地区的产业结构，促进农村劳动力就近转移；建立健全农村社会保障体系；加大人力资本投资力度，加强该地区的基础教育和职业教育，提高农村劳动力的素质。此外，一些特别的解决办法值也得一提。如在失地农民就业培训中应用远程教育系统（付骞，2006）。建立我国次级劳动力群体就业保障体系（杨效筠,2007）。采用入股安置方式维护征地农民权益（马芹芬,2007）。建立失地农民情感支持网、财务支持网和就业支持网（沈小红，2007）。二、亦庄地区失地农民就业状况分析（一）概况2007年底亦庄镇户籍人口为25618人。其中，农业人口为4347人，所占比例为16.97%；非农人口为21271人，所占比例为83.03%；亦庄镇原有村25个，现还剩行政村5个，随着北京经济技术开发区的扩张，剩下的几个村在近几年内也将撤制。剩余村庄的撤制，失地农民的增加，将使本已困难的就业安置工作变得更加困难。2007年底北京城市人均年收入21988.71元，人均年消费性支出15330.44元，农村人均年收入11106.34元，人均年消费性支出8399.54元。亦庄镇在岗员工人均年收入为12000元，略高于北京农村平均收入水平，但当地的消费水平由于经济技术开发区的区位影响，高于一般农村，接近城市居民水平。经济开发区的发展，并没有增加亦庄地区农民的收入，反而提高了当地的消费水平，这使得当地农民的生活变得更加困难，容易使失地农民心中产生不公平感。亦庄镇现有劳动力15528人。其中大专及以上的人数1692人，高中（含中专、职高、技校）的人数11282人，初中及以下的人数2554人，16-25岁的人数3275人，26-35岁的人数3499人，36-45岁的人数5200人，45岁以上的人数3554人。（二）就业安置相关政策变迁2004年7月1日以前亦庄地区征地补偿执行的主要政策是1993年发布的北京市建设征地农转工人安置办法（市政府16号令），2004年7月1日之后的政策是北京市建设征地补偿安置办法（市政府148号令）。为解决市政府16号令实施10年来的遗留问题而出台的配套政策是2004年7月1日实施的关于本市建设征地农转工自谋职业人员社会保险有关问题的处理办法（京劳社养发200478号）。现在亦庄地区就业安置操作的主要依据为北京市人民政府办公厅转发市国土局关于处理北京市建设征地农转工人员安置办法实施期间批准征地项目人员安置有关遗留问题意见的通知（京政办发200617号）；关于印发关于未按北京市建设征地农转工人员安置办法规定进行安置的建设征地农转工人员参加社会保险有关问题的处理办法的通知（京劳社养发200620号）。（三）失地农民就业安置状况表格1，2004年以前失地农民就业安置的补偿标准年龄安置方式安置方法保险备注16岁以下不予安置没有没有不是劳动者16-45岁女16-55岁男自谋职业领取自谋费5万元没有自谋生路安置就业安置费归企业有每月发放工资45岁以上女55岁以上男超转领取生活费没有依靠子女亦庄地区04年以后实行新的就业安置政策，新政策中安置就业变化不大，自谋职业在社会保险方面做了些调整。78文为04年以前自谋职业农民的社会保险提供了一定的补救措施，使当时没有参加或为达到标准的自谋职业者能够享受到社会保险。而04年以后自谋职业除获得自谋职业费外，还将获得政府对于社会保险费用的补贴。目前亦庄地区选择安置就业的有3495人，占农转非总人口的19.8%，远高于其他地区的安置就业比例。目前安置就业人员的平均工资为1000元左右。被安置人员集中分配在26家镇属企业中就业。这些企业大多从事环卫、绿化等低技术含量的行业。选择自谋职业的失地农民大都有一技之长或者有固定的财产性收入（房屋、汽车租赁）或从事个体经营。自谋职业的工资收入一般高于安置就业人员的工资，但是其稳定性较差。目前亦庄地区选择自谋职业的失地农民越来越少，而选择安置工作的农民则越来越多。图表1，亦庄地区安置就业与自谋职业占农转非人员的比例其原因主要有以下几个：一是5万元的补偿标准对于农民从事自谋职业的吸引力已经变得越来越小。在亦庄地区刚开始的征地的时候，5万元的自谋职业费相当于94年北京市在岗职工年平均工资的7.67倍，但在06年仅为北京市在岗职工年平均工资的1.25倍。二是外来务工人员对于自谋职业者的冲击。90年代中期，劳动力市场还没有完全放开，外来务工人员在京工作存在较大的障碍，这使得自谋职业者能够较好的找到合适的工作。但现在北京的劳动力市场已经完全放开，自谋职业者不得不与外来务工人员进行竞争，这使得自谋职业者的工作越来越难。三是对于未来的担忧。美国经济学家斯科特（J.C.Scott）在对于“道义经济学”命题的论述中，认为小农经济坚守的是“安全第一”的原则，具有强烈生存取向的农民宁可选择避免经济灾难，而不会冒险去追求平均收益的最大化。亦庄失地农民由于社会的高速发展以及国家征地相关政策的变化，使得他们倾向于更加安全的安置就业方式，而非自谋职业。但这一趋势使得原本困难的安置就业变得更加困难。安置企业大多从事的绿化环卫等行业，吸纳劳动力人数有限，以前的安置已经造成人多岗少的情况，而安置企业中的失地农民工作积极性又很低，这些使得这些企业无法与其他企业（特别是私营企业）竞争，常年亏损。以新城公司为例，自成立以来，总计提供失业劳动力就业补贴资金已达6.3亿元。因此，对新增失地农民采取招工安置的就业方式难度很大。（四）新成长劳动力就业状况此处讨论的新成长劳动力是指在征地时未满16周岁，但现在已经进入劳动年龄阶段的农村失地劳动力。这部分劳动力在征地补偿时，由于未满16周岁，无论按04年前的标准还是04年后的标准都不能获得任何补偿，但当其进入劳动年龄后，却得面临失去土地继承权和原有农村社区消失的状况。图表2，各时间段征地时未满16周岁人员数量历次征地过程中，征地时未满16周岁的失地农民共计4788人。亦庄地区1994年开始征地，离现在已经有15年，当时未满16周岁的失地农民现在很大一部分已经进入劳动年龄阶段。这部分劳动力出生在农村，成长在农村，但却要在城市就业，其就业难度相当大。2007年失业登记451人,16-24周岁人员124人，25-34周岁人员134人，35-39周岁人员73人，40-49周岁人员80人。年轻劳动力在失业人群中占有很大的比，而其中很大一部分属于新成长劳动力的范畴。一般而言，土地对于一个劳动力有以下五点作用：1、土地为农民提供基本的生活保障；2、土地为农民提供就业机会；3、为农民后代提供土地继承权；4、土地对农民资产的增值效用；5、土地对农民有直接收益功效。亦庄地区新成长劳动力与传统京郊农民相比，在其就业时已经失去了土地，也就意味着失去了土地作为就业机会、生活保障、增值以及直接收益的功能。因此其不得不寻找新的就业岗位，来满足自己在就业、生活保障以及收益方面的需求。征地使得原有社会生活圈遭到破坏，新成长劳动力需要走出其生活圈，采用与父辈们不同的就业方式来寻找职业，这又增加了新成长劳动力的就业难度。当亦庄地区的新成长劳动力走出村庄时，其受到了外来务工人员和城市年轻劳动力的双重压力。在低端工作岗位上，由于北京的高生活水平、出于面子的考虑和较差的吃苦耐劳精神以及社保等因素，使得亦庄地区的新成长劳动力无法与外来务工人员在低端工作岗位上竞争。而在中高端工作岗位上，由于亦庄镇新成长与城市劳动力在教育水平及人脉关系上的差距而处于劣势，而难以与城市劳动力向竞争。征地补偿制度的缺失，使得这些年轻劳动力不得不承受由于征地而造成的半农村半城市的尴尬与无奈。三、职业培训与职业介绍对于就业的影响(一)职业培训对于就业的影响亦庄镇现有失业人员档案680份,领取失业人员救济人数为110人，登记失业率为5.89%，远高于2007年末北京全市城镇登记失业率1.84%。此外亦庄地区无岗人员有1037人，其中有很大一部分处于隐形失业状态。亦庄地区的就业形式不容乐观。在亦庄地区就业安置工作越来越困难时，让失地农民依托北京市经济技术开发区寻找工作是一种比较好的选择。但在现实中，失地农民去开发区工作的人数很少。2007年开发区仅为亦庄地区失地农民提供了874个就业岗位。主要原因是失地农民自身的素质与开发区企业的要求尚有差距。在亦庄镇2007年底实有登记失业中，初中及以下文化程度为56.9%，高中、中等职业教育文化程度为36.6%，大专以上文化程度为6.5%。这些失业者中，没有人拥有技术(能)水平和职称等级。失业人员培训就业难度很大，文化素质技术水平有限。由此可见，职业培训对于亦庄地区就业十分重要。对此，亦庄镇对职业培训采取了一定的措施，例如“三定”，“四单”等培训模式，但职业培训的效果并不佳，劳动者对于培训的热情不高。自亦庄地区开始征地到现在，只有530名劳动者参加过培训。在访谈中，我们了解到主要原因有三个：一是培训内容多为简单技能培训（如车床工等），其培训课程的市场价格不高，免费培训对于农民的吸引力不大；二是简单技能培训后，即使能找到工作，其工作的工资一般较低，工作环境较差，因此农民兴趣不大；三是培训内容与市场需求有较大的差距，培训对于就业的帮助不大。失地农民的职业培训不同于城市人口的职业培训，城市中的劳动者从小接受有关职业化的教育，习惯于工厂中严格的管理，但是失地农民，常年跟土地接触，他们习惯于自由与随意，工厂工作对于他们而言是一个巨大的文化转变。因此对于失地农民的职业培训应该增加对城市生活，市民精神，职业化的培训，而非仅仅局限于失地农民工作技能的培训。因此，一是要对失地农民进行全方面的培训，包括市民素质、城市生活习惯、管理意思以及就业技能等，完成失地农民城市化的过程，使其适应城市的就业方式。二是改变就业培训的内容，适当增加中高级技能培训课程。为了激励农民参加培训，提高培训效率，可以采取用技能证书换培训费用的方式，农民先自费参加培训，获得技能证书后，用技能证书换取培训费用。(二)职业介绍对于就业的影响在传统农村中，职业介绍往往通过亲朋好友等传统社会关系进行。但亦庄地区的征地破坏了这种传统职业介绍方式存在的物质基础。通过传统社会关系介绍工作这一方式正在慢慢消失，这就需要公共职业介绍服务的介入。免费公共职业介绍可以增加失地农民对于职业信息的掌握，弥补其在工作信息掌握上不如城市劳动者的缺陷。2007年在亦庄镇职业介绍所登记失业人数451人，其中374人成功找到工作。亦庄镇职业介绍所在失地农民就业中起到了一定的作用，但其还有很大的提升空间。按照国际劳工组织对于职业介绍的分类，职业介绍可分为封闭式、半开放式和开放式三种。亦庄的职业介绍处于封闭式和半开放式之间，即职业介绍的信息主要掌握在职业介绍服务人员的手中，农民仅能进行登记和等候职业介绍所的结果。这种职业介绍的方式可以对低技能、难安置求职者的申请实行强制安置，提高其成功的机会，但这会损害雇主对于职业介绍机构的评价。此外这种职业方式介绍周期较长，农民的选择性较小，不利于充分利用资源。表格2几个欧洲国家职业介绍工作人员人均负责的失业人员人数，1996年国家失业人员（人）长期失业人员（人）法国239141德国13387瑞典5827英国9555资料来源：转引自范随 艾伦汉森 戴维普瑞斯著 变化中的劳动力市场公共就业服务 p25 中国劳动社会保障出版社 2002年版据我们访谈了解，亦庄镇职业介绍所的工作人员不超过5个，人均负责的失业人员人数为106人，若将隐形失业人员计算入内，则其人均负责的失业人数为207人。与欧洲主要国家96年的人均负责失业人员数相比，人均负责人数偏多。因此可以增加对就业服务部门的投入，增加就业服务人员，改进就业介绍方式，变封闭式介绍为半开放式介绍，使得失地农民能够获得更好的就业服务，从而改善亦庄地区的就业状况。四、财产性收入对于失地农民就业状况的影响亦庄地区失地农民在失去土地后，由于分房政策使得每家至少能有一套房子空出来出租，因此每家每月至少能有1000元的财产性收入，这相当于亦庄劳动力月平均工资。因此这每月1000元的财产性收入对于失地农民就业意愿的影响是不容忽视的。首先由劳动经济学的相关知识可知，随着财产性收入的增加，在农民对于工作和闲暇的偏好没有发生变化的情况下，会导致闲暇的增加和工作时间的减少。也就说每月1000多元的财产性收入，使得农民有了减少工作时间的需求。由于现代企业中的工作都是固定的8小时工作制，无法满足农民工作时间减少的需求。因此产生了两种结果：一是，农民选择非正规就业或安置就业（安置就业不需要每天8小时工作）；二是，农民选择更高工资的工作，作为其没有减少工作时间的补偿。其次每月1000多元的财产性收入使得失地农民对于工作的需求层次发生了变化。根据马斯洛的需求层次理论，从低到高需求层次依次为生理、安全、感情、尊重和自我实现。每月相当于一个劳动力收入的财产性收入使得失地农民能够较好的实现生理的需要。对于失地农民而言，找工作时工资不再是失地农民的唯一标准，农民会考虑有关安全、感情、尊重和自我实现等因素。这也是失地农民喜欢安置就业的原因之一。在访谈中我们了解到有部分失地农民选择工作更多的是为了与人进行感情上的交流。因此，在亦庄镇出现了开汽车去扫马路的情况。财产性收入的另一个影响是使得失地农民间产生了巨大的贫富差距，这大大减弱了失地农民的工作积极性。不公平感来源于横向比较和纵向的比较。在农村，村民之间的横向比较更容易产生不公平感。财产性收入的巨大差异也使得农民的心里受到了伤害，农民放弃了对于工作的追求，而着眼于如何从政府那获得和别人一样的财产性收入。据访谈了解到，亦庄前后房屋补偿政策差距较大。在一开始整地时，当时实行的是以房换房的政策，每户分到的房产比较少。而现在的分房制度使得失地农民能够获得更多的房产，据当地农民称，最多的一户在补偿中得到了12套房子。我们以每套房子80万计算，则他比人家多得到了1000万左右的补偿，这巨大的财产性收入，使得失地农民每月1000多元的工资收入失去了意义。因此很多失地农民放弃工作或者选择安置就业，力图从政府那获得更多的赔偿。在职业介绍时考虑非工资性因素对于农民的影响，如工作距离，工作环境，工作价值等，可以提高职业介绍的成功率。在条件允许的情况下可以开发一些非正规就业工作岗位，提高失地农民的就业率，使得失地农民有活可干。同时努力减少征地政策的前后变动，以及征地补偿的差异，使得失地农民能将精力放置在就业上，而非谋求从政府那获得更大的补偿。五、结论亦庄地区是中国最早因经济开发区建设而持续征地的地区之一，其开始征地到现在已经有了15年的历史，其征地时间持续之长是全国少见的。虽然其有关征地的补偿和失地农民的社会保障、就业服务走在全国的前列，但是由于其涉及的征地时间过长，跨度过大，出现了其他征地地区未出现的情况。亦庄地区早期征地农民的失业补偿已经用完，失地农民失业后又重新找上政府；就业安置出现困难，失地农民选择安置就业比例越来越高，但安置企业已无力承担；征地时不满16周岁的失地农民成长为劳动力，这些劳动力处于半农村半城市的尴尬中，难以找到合适的工作。以上这些问题都是在亦庄地区长达15年的征地过程中积累产生的，解决这些问题需要有关部门长时间的努力。本文从职业培训和职业介绍入手，提出了自己的一些建议。对失地农民进行全方面的培训，帮助其完成从农村到城市的转变；提高职业培训的层次，使其更加符合市场要求，同时可以采取用证书换培训费用的激励方式；变封闭式职业介绍为开放式或半开放式职业介绍，增加就业服务人数和投入，更好的挖掘就业服务的潜力。此外靠近北京市经济技术开发区的区位优势带来的房租收入对失地农民的就业意愿也产生了影响，工资不在是失地农民就业的最重要因素。不同时期的失地补偿标准使得失地农民与政府以及失地农民之间产生矛盾，使农民无法将注意力放在就业上。以上仅仅是一些关于就业问题的看法，由于访谈资料的有限，无法对亦庄地区的情况做一个全面的分析。亦庄地区的失地农民还存在许多值得研究的地方。例如亦庄地区在高标准实施北京市就业补偿政策后，为何造成政府、失地农民双不满的现象。亦庄地区如何充分利用北京市经济开发区的区位优势解决失地农民就业问题等。这些问题都值得我们做进一步的研究。Lippincott Williams &Wilkins 2009 participate in modifying the rules for the implementation of personnel: review: Chen Shengdi Ruijin hospital affiliated to Shanghai Jiao Tong University Wang Xin Zhao Zhongxin, Zhongshan hospital affiliated to Fudan University, Shanghai Changzheng hospital, second military medical University Sun xiaojiang Liu Zhenguo sixth pe