我国农地产权制度改革和农业发展模式的思考.doc

我国农地产权制度改革和农业发展模式的思考一、我国农村土地亟需改革（一） 农民抛荒土地和不愿对其长期投资的行为严重制约了农业和农村经济的发展“土地乃财富之母”，于农民而言，土地是最基本的生产资料，应该是弥足珍贵的。我国现有耕地面积14.3亿亩，人均不足1.2亩，仅相当于世界平均数的1/4；全国有1/3的省市人均耕地面积不足1亩。据专家预测，我国土地自然承载力为1415亿人，也就是说现在中国土地的承载已经接近极限。然而就在这样的情况下，我国有限耕地的闲置浪费却随处可见：1991年，仅苏南地区耕地闲置就达18万亩；1992年，安徽滁县的弃耕抛荒户及其承包土地分别占农户与耕地总数7.89%与3.2%；1992年，全国秋播约有400万亩土地抛荒或半抛荒。 与此同时，农田经营承包者大都不愿对农田基础设施建设进行长期投资，一般都采取短期掠夺式经营，造成土地肥力下降、丰度衰退，这显然不利于农业生产的可持续发展。这种粗放式经营使我国农产品生产面临极其严峻的形势，农业和农村经济的发展举步维艰。 （二）扭转加入WTO后中国农业将面临的弱势竞争局面，需要从农地制度上寻找突破口 中美农业合作协议的签定和中国加入世界贸易组织（WTO）步伐的临近，在带来发展机遇的同时，也使得我国农业和农村经济中长期存在和累积起来的一些问题和弱点不断暴露出来。这主要表现为：我国农业生产率水平低下，农产品的有机构成低，技术含量不高.这使得我国农产品及其加工品成本刚性上涨，价格普遍高于国际市场价格，根本没有比较优势。在加入WTO后，我国原来的农产品价格保护制度和生产资料价格补贴等农业支持措施将越来越难以有效实施。随着农业关税的降低，市场规模的扩大，国际优质、低价农产品必然大量涌入国内市场，与我国农产品展开激烈竞争，而我国农产品的降价空间极其有限。农产品的竞争实力主要来自于其劳动生产率的提高，而这又主要表现在土地的产出效率上，土地的产出效率又与土地产权结构有着密切的联系，而目前承包制下的土地小规模经营显然是无法提高土地产出效率的。这实际上是对我国现行的农地产权制度的挑战：要想与国际先进农业发展接轨、实现农业现代化，土地进入市场、农业生产要素实现市场化配置是必然的趋势。 （三）解决区域差距过大、城乡差距过大、农民收入偏低、负担过重等问题的有效途径也是农地产权制度的改革 当前我国城乡居民收入的实际差距，已经超过了世界上绝大多数国家和地区的水平，且还有进一步扩大之势，而城乡差距过大又集中表现为农民收入相对偏低.在农民收入偏低的情况下，农民负担却还很重。目前，农村乱收费的局面令人触目惊人，其突出表现是项目多、金额大、随机性强、弹性大、负担率高。据有关部门统计，1997年，农民承担的“提留”、“统筹”、“以资代劳”、社会负担等费用，全国人均180多元，占上一年人均收入的10%以上、现金收入的16%，已远远超出了中央严令的“农民负担不得超过上年人均收入的5%”的最高限。 农民的生活水平难以提高，教育水平就相对落后，农民的文化素质也就难以提高，从而形成恶性循环，使农村经济的发展更加举步维艰。农民收入偏低的根本原因是我国有限的耕地无法承载不断膨胀的农业人口.而改革现存的土地产权制度和户籍制度，将大批过剩的农业人口向城市和非农产业转移，从提高劳均耕地面积和农业科技含量这两个方面增加农业产出，提高农民收入，是逐步缩小城乡差距的主要途径。二、现行农村土地制度及农业发展模式的深层次分析 （一）我国农地制度及农业发展模式的历史变迁 土地所有权是土地所有关系在法律上的体现，是土地所有者依法对土地实行占有、使用、收益和依照国家法律规定作出处分，并排除他人干涉的权利。我国实行土地公有制，其权利形式为国家土地所有权、集体土地所有权两种。集体土地所有权是集体所有制在法律上的表现，它是农业集体经济组织依法占有、使用、收益和处分自己土地的权利。 我国的集体土地所有权是通过合作化运动和人民公社化运动，将农民个人所有的土地转为集体所有而产生的。1950年土地改革后，我国开始发展互助组，后从1953年开始实行初级合作社制度，土地、牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所有，收益既按劳分配，又按股分红，激发了农民的生产积极性。这种制度安排是土地的地主所有转为土地的农民所有，实行了土地的私有私营，它与当时的生产力发展水平相适应，从而促进了农业发展。1955夏季开始的农村高级合作社运动，把社员私有的土地转为合作社集体所有，建立了农村集体经济，使土地的私有私营转为公有公营。1958年又开始搞“一大二公”的人民公社，在极短的时间内更彻底地否定了农民家庭作为基本生产经营单位的地位，不仅剥夺了农户对土地的所有权、占有权、经营权，而且还严重侵犯了农户的收益权。“人民公社制度本身的效率低下和对农民利益的损害，是制度内涵规则的必然反馈。” 1979年以后，我国对集体土地的使用制度进行了改革，由公有公营变成集体所有、个人承包经营（使用），集体行使所有权、享有处分权，承包者享有占有权、使用权和部分收益权。“家庭承包责任制作为一种制度创新，有着还原农业家庭经营最优的经营特征和适应农业的产业特征的本质内在规定。”这种部分产权的经营权回归，扬弃了传统的合作集体生产模式，在一定程度上迎合了经济主体的内在要求，促进了农业的发展。在近几年的发展中，家庭联产承包责任制衍生出几种新的承包方式，如山东平度的“两田制”，广东南海的“农村土地股份合作制”，陕北、晋西、湘西等地区实施的“四荒地拍卖”等形式，在初期都取得较好的经济效益。然而近几年来，家庭联产承包责任制包括几种衍生方式，都出现了不同程度的制度障碍，产生了一系列问题，稀缺的土地资源作为农民的负担这一现象仍未得到根本改观。 （二）现行农地制度及农业发展模式的深层次分析 1、我国现行农地制度和农业发展模式的弊端 首先，土地所有者缺位。尽管土地管理法规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理”。但是，谁是集体的真正代表？土地管理法中集体被界定为乡（镇）、村和村民小组三级，而民法通则中集体被界定为乡（镇）和村二级，并且乡（镇）等属于行政机构，村属于自治组织，本身都不具有法人资格，因而不具有作为产权主体的独立性。集体土地产权所有者的虚位，使土地所有权实际上由乡（镇）和村干部来代行使。农民仅有土地的使用权和部分收益权，而所有的土地处置权和相当一部分收益权掌握在乡和村干部手中，农户根本就无权干预。监督制度的不完善，更使部分地区的土地所有权异化成为乡官和村官所有制。政府官员直接干预农业生产、农户经营，造成农业生产中政企不分。不仅如此，对土地处置权的控制还滋生了乡村干部的腐败，以权谋私的行为在数量上和程度上都愈演愈烈。同时，各种不合理摊派的现象比较严重并有加剧之势，虽经中央三令五申却收效甚微，这主要就是因为土地的处置权掌握在各级乡（镇）和村官手中，农民无力抗交，敢怒而不敢言。 其次，土地承包经营权不稳定。1998年修订的土地管理法，虽然依照政策具体明确“土地承包经营期限为三十年”，并把土地调整限制在村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的条件上，但是从法律地位上来看，土地承包权仍然是一项主要由政策而不是法律规定的土地权利，它归根结底是基于承包合同产生的，而承包合同的处置权在很大程度上操纵在乡镇、村官手中，使得合同的内容具有较大的随意性，一些并非是这一权利的对等义务和农业赋税被当作对等条件捆绑在土地合同上。土地承包合同本身也具有很大的可变更性，而承包者对此是无法控制的，农户的土地权利极易受到侵害，并且一旦发生侵权行为又难以通过法律程序予以解决。其结果造成承包者的长期预期不足，对预期净收益的疑惑使之不能形成有效的投入和积累机制，因此承包者只能进行短期掠夺式经营，并且不愿对农田基础设施做长期投资，从而导致土地肥力衰退、土质下降，农业生产条件恶化。 此外，在目前的承包责任制下，承包地基本按照人口和劳动力平均主义原则分配，各承包户土地经营规模普遍狭小，而且每户土地零碎分散。据1984年冬至1985年春进行的全国性普查，承包地平均土地经营规模为9.3亩，每户承包地平均9.7块；到1990年，户均规模下降到8.47亩，每户平均8.2块。这样狭小和愈来愈小的土地规模是土地经营效益提高的重大障碍，现代化设备根本无法使用，从而导致农业生产科技含量低，农业生产力根本无法提高，并且，许多承包户的经营水平和经营条件与其经营的土地规模不相适应，使大量土地被束缚在低水平经营轨道上。而收入、预期、风险目标的制约和土地产权残缺造成的制度性限制，又进一步使土地资源无法实现更大程度上的流转和合理配置，不仅造成转让状态的混乱和纠纷，还造成土地的闲置抛荒。这些都造成我国原本珍贵的土地资源的极大浪费，是对潜力巨大的先进生产力要素的禁锢与废弃，也是我国农业生产效率长期无法提高、农产品缺乏竞争力的重要原因。 （二）现行农地制度及农业发展模式的深层次分析 家庭联产承包责任制在当时的社会经济条件下，对生产关系做了调整，解放了束缚在生产关系下的生产力，推动了农业生产的发展，取得了较好的效果。但是它是以集体所有制的形式出现，并未涉及到土地的所有权与处置权，收益也是以契约形式部分归还给农民。这种制度的先天不足使得农业经济难以对稀缺的土地资源进行替代，产权制度的障碍阻滞了农业生产力的提高，造成农民收入难以增长，农村教育停滞不前，农业生产就难以走资本、技术替代耕地的内涵增长之路，从而使农业发展陷入恶性循环。 我国农地制度自始至终都没有脱离“均田制”的思想渊源，现行的家庭联产承包责任制也脱胎于这种思想。同时，我国农地制度的设计和安排，更多地与农业以外的社会经济发展对农业苛刻的要求、太多的政治目标相联系，这样就必然阻碍了土地要素经济效益的发挥。正因为如此，尽管现有的农地制度实现了经营权对农业经济主体的回归，但所有权却由于产权虚置而与农业经济主体相分离，突出的表现为承包者不掌握土地“所有权状态指示器”的处分权，产权的残缺又使得经营权易受到来自外部因素的侵蚀，大大增加了寻租行为的空间。农户所拥有的土地承包权属债权性质而不是物权，使得农户很难对抗他人的侵权行为尤其是无力对抗乡村干部随意调整和处置土地、更改土地合同等行为。我们若对现有制度作进一步的思考，可以发现现有的土地产权制度不仅是产权残缺、土地所有权主体缺位的问题，而是土地产权定位错误的问题。要使土地要素发挥其应有的效益，劳动者和土地应紧密结合。而目前将所有权定位于集体所有，使劳动者与土地分离，割断了他们之间的血缘关系。这种割裂要素使用者和要素之间的纽带关系的做法必然导致要素使用的低效率和一系列的产权纠纷。因此，要建立适应生产力发展的土地制度，就必须建立土地与生产者之间的血缘关系，使生产者和土地紧密地结合起来。 三、现代家庭农场中国农业发展目标模式的必然选择 农业生产是通过对土地的加工和改良来获取农产品的过程，农业可持续发展的根本就在于农地资源的可持续利用，而对土地资源使用方式的选择就取决于人们处于其中的制度框架究竟为人们提供怎样的约束和激励，农地制度选择是促进农业发展的根本原因。因此，对于农村土地制度的改革要建立在对农业发展目标模式的把握上，在此基础上对症下药，才能促进农业的长足发展。 历史经验证明，我国农业发展不可能再走国有大型农场和集体农庄的路子，我们的社会性质决定我国也不可能借鉴拉美式的私人种植园制度。舒尔茨的农业发展理论和发达国家的经验表明，家庭经营是现代农业典型的企业组织形式。我国改革前后农民截然不同的工作态度也证明，家庭经营是最受农民欢迎的生产组织形式，它可以有效地增加经营主体供给的努力程度，并将劳动的监督费用降低到零，其结果“一个家庭责任制下的劳动者劳动激励最高，这不仅是因为他获得了他努力的边际报酬率的全部份额，而且还因为他节约了监督费用”。在市场经济体制下，在众多的经济发达国家，成功经营农牧业的主要形式是家庭农场。如美国的农牧业主要依靠其210万个家庭农场来经营，这些家庭农场既能运用先进科学技术，又保留了便于经营、对市场反应灵敏的优点，具有强大的生命力。欧盟各国也是如此，都是以家庭农场作为农业生产的主体。 因此，我们认为，随着城市化进程的加速以及科技的发展，从现在开始，在相当长的时期内，我国农业经济组织的发展方向应是以具有一定规模水平，拥有先进技术装备，掌握现代科学技术和科学管理知识，以市场为导向，进行现代化、专业化、集约化经营的自主决策、自负盈亏的家庭农场为主的模式。它的前提是土地向生产能手、经营能手集中，经营单位以家庭为主，同时要形成产前、产中、产后的社会协作分工体系。 目前的农地制度作为生产关系的重要内容在一定程度上已不符合农业生产力进一步发展的要求。因此，要打破农业发展中恶性循环的锁链，就必须对农村土地制度进行有突破性的改革。 四、农村土地制度改革的目标模式双层产权制度 土地制度的创新要以有利于农业生产力的提高和农村经济的发展为基本前提，其制度安排必然要注重农地及农地生产特点，使生产者的行为不违背农地生产的生态本质，才能有效发挥制度在促进资源优化配置中的作用。制度创新应充分考虑生产者的自发能动性，从而降低监督成本，提高生产效率。 通过对社会发展动力和现代农业发展方向的深层次考虑，以我国农村土地制度的现状为出发点，综合国内外先进经验，我们认为：现阶段我国农村的土地制度应实行以社会所有制为前提，以业主所有制为基础的双层产权制度。 这种双层产权结构的前提条件是农村土地的终极所有权归全社会所有，即土地的上层所有者为社会全体人民。上层所有权的法定代表人为土地委员会，这个委员会由各级人民代表大会立法并任命的地方人民代表、专家、社会贤达和政府管理人员共同组，并按照社会利益对农村土地进行统一管理。土地委员会不同于传统的政府主管部门，它是由各级人大直接任命的，使更广泛的社会各界人士能参予农村土地的决策、管理和监督，既代表