从财政预算审批谈人大制度改革.doc

从财政预算审批谈人大制度改革 导读：龙源期刊网 从财政预算审批谈人大制度改革作者：缪国亮 来源：人大研究2013 年第 08 期一、公共财政与人大制度 我国是发展中国家，财政资金不充裕，公共服务投入乡镇人大代表制度龙源期刊网 从财政预算审批谈人大制度改革作者：缪国亮 来源：人大研究2013 年第 08 期一、公共财政与人大制度 我国是发展中国家，财政资金不充裕，公共服务投入不足，可是行政支出却存在着严重的 浪费，公款吃喝、公费旅游、公车私用、建造豪华办公楼等现象屡禁不止。多年来，尽管中央 和各级政府下达了一个又一个反浪费的红头文件，但行政支出中的挥霍浪费现象并没有得到有 效的根治。怎样才能治本？ 我认为，首先要对公共财政的涵义有充分的理解，并认识到公共财政与人大制度有密切的 关系。 什么是公共财政？有一种比较流行的说法：“公共财政是满足社会公共需要的政府收支活 动”，或者说，“公共财政是提供公共产品的财政。”按照这种说法，我国现在的财政已经是公 共财政了。我认为，这种说法不够全面，有十分重要的内容没有提到。 从历史来看，公共财政的形成离不开财政预算制度的建立1。财政预算就是以立法形式 批准的年度财政收支计划。在没有财政预算的时候，政府各部门收入支出的数量和项目由政府 决定，难以体现财政的公共性。实行财政预算制度后，所有的政府收支都编入预算，由立法机 构审议通过，具有法律效力，违背财政预算属于违法行为。这就在制度上保证了财政支出主要 用于提供公共产品。立法机构通过财政预算来对行政机构的财政活动实行约束和限制，立法机 构拥有财政活动的最后决定权，而立法机构是由社会公民选举产生的，是公共利益的代表。 由此我们可以认识：什么是公共财政？公共财政是指为社会公众提供公共产品的民主法治 的财政模式。提供公共产品，或者说满足社会公共需要，只是公共财政的涵义之一。采取民主 和法治的方式是公共财政的另一个不可缺少的重要内涵。当前我国的公共财政制度不完善，主 要是在民主和法治方面。采取民主和法治的方式，具体说体现为民主性、法治性和公开性。民 主性即财政收支由社会公众代表决定。法治性即财政的全过程都依法进行。公开性即财政计划 和执行结果要向社会公开。民主财政、法治财政、阳光财政体现了公共财政的根本特征，但这 种常识性的观点在我国还未成为使用财政资金的许多政府官员的理念。 为什么要由立法机构而不是政府来决定财政收支？马克思说过：“人们为之奋斗的一切， 都同他们的利益有关”2。政府官员也不例外。公共选择理论认为，政府官员也是追求自身利 益的“经济人”3。因而，政府各部门在编制预算时尽可能地扩大行政经费，是一种经济理性的 选择。公款吃喝、公费旅游、公车私用、建造豪华办公楼等行为是政府官员具有“经济人”特性 的反映。所以，需要有一种制度对政府官员追求自身利益的行为进行有效的制约。龙源期刊网 假设一种理想的民主制度：人民选出代表自己意志的代表组成最高权力机构即立法机构， 立法机构通过批准财政预算来决定提供公共产品的类型和数量，政府按照立法机构的决定提供 公共产品。这样，有限的财政资金如何分配，是由代表人民的立法机构决定，而不是由政府决 定。政府对财政资金的运用要受立法机构制定的制度约束并受立法机构监督。在这种制度下， 财政资金的挥霍浪费必定难以出现。 在现实生活中，这种最优状态并不存在。不论在哪个国家，财政资金的运用总会存在或多 或少的问题。由于公共财政具有民主性、法治性和公开性，因而一般来说，公共财政制度越完 善的国家和地区会越接近财政资金运用的“最优状态”，而公共财政制度越不完善的国家和地区 会越远离“最优状态”。毫无疑问，当前我国政府对财政资金的运用是远离“最优状态”的，我国 离真正的公共财政还有很大的距离。 由立法机构决定和监督财政预算是公共财政的重要内容。因此，在我国，人大工作和人大 制度与公共财政有密切的关系。可以说，我国公共财政的不完善，首先体现在人大审批财政预 算的制度缺陷上。 二、我国人大制度缺陷分析 从财政预算审批的视角分析，当前人大制度的缺陷有以下的表现： 一是人大代表的产生缺乏竞争机制。人大代表候选人名义上由选民推选，实际上是由单位 领导提出。人大代表选举程序不过是个形式。很多选民对选举漠不关心，以敷衍了事的态度对 待投票。至于选出的代表是否具有参政能力，能否在人大会议上对重大事项作出符合人民利益 的决定，多数选民对此并没有认真地考虑。人大代表参政能力是人大能力的基础。从人大代表 自身因素来说，人大代表参政能力的强弱主要取决于人大代表的知识、经验、学习能力、从事 人大工作的时间与精力、责任心、正义感和勇气等因素。而人大代表产生机制是决定人大代表 参政能力从而决定人大能力强弱的关键。有怎样的人大代表产生机制，就会有怎样能力的人大 代表，也就会有怎样能力的人大。“一群人大代表比不上一个韩志鹏” 现象的产生首先源于人大 代表的产生机制（这是广州市人大代表、广州市原人大常委会副主任陶子基在对比人大代表与 政协委员的作用时发出的感叹。韩志鹏是广州市政协委员。见南方都市报2013 年 1 月 21 日报道）。 二是在人大代表的构成中政府官员身份的人大代表占了一定比例。从现实来看，大多数政 府官员并非物质利益的超脱者，而是在现实生活中追求自身利益的“经济人”，政府各部门在编 制预算时尽可能地扩大行政经费就是“经济人”理性行为的表现。在人大决策