思考地方审计机关在依法审计中的有关问题.doc

思考地方审计机关在依法审计中的有关问题内容提要本文分离大连市审计工作理论，阐述了依法审计在依法治国、维护审计独立性、完成审计目的以及防备审计风险中的意义；阐述了在现行审计法框架下，审计双重指导体制对审计独立性的影响、审计范围与经济开展的矛盾、审计强迫措施弱化、现行审计原则与审计事业开展的矛盾以及审计处分根据、计算机审计、审计公告等方面存在的问题；阐述了上述问题的处理方法和想象。关键词依法审计问题倡议新中国审计机关组建以来，特别是中华人民共和国审计法(以下简称审计法)公布以来，经过审计人员的不懈努力和不时探究，中央审计机关的审计执法程度不时趋于完善和提升，也积聚了许多珍贵的经历。随着经济形势的开展和经济体制变革的不时深化，中央审计机关如何能在依法治国，建立社会主义法制国度这一根本方略的施行中很好地发挥作用，已成为摆在各级审计机关面前的重要课题。本文拟就中央审计机关在依法审计中遇到的有关问题及处理途径谈几点粗浅见地。一、依法审计的必要性自审计法公布以来，在上级审计机关的指导下，大连市两级审计机关不时强化审计法制建立，坚持依法审计、客观公正的准绳，认真实行审计监视的职责，获得了显著的成果。二十年来，大连市两级审计机关审计了14820个单位，查出各种违规违纪行为金额216亿元，应缴财政16亿元，已上缴财政14亿元；向司法、纪检、监察机关移送各类经济案件线索304起，为维护国度财经法纪，保证经济安康开展发挥了重要的作用。多年的审计工作理论标明，坚持依法审计，进步审计执法程度关于不时促进审计工作开展是非常必要的。(一)依法审计是贯彻依法治国方略，推进依法行政的必然请求依法治国是党的十五大提出的党指导人民管理国度的根本方略，依法行政是依法治国的一个重要组成局部，审计机关依法行政的中心是依法审计。依法审计是宪法和审计法肯定的审计监视的根本准绳。其详细内容包括：审计监视的职责和权限，由法律、法规规则；审计机关停止审计监视活动时，必需遵照法律、法规规则的职权和程序；审计机关评价审计事项，揭露存在的问题，对违法行为处置、处分，必需根据有关法律、法规的规则。其本质是审计机关要盘绕人民的基本利益行使监视权，维护国度财政经济次序，促进廉政建立，为政府、人大、有关部门、公众提供有价值的真实的审计信息。(二)依法审计是维护审计独立性的有力保证独立性是审计监视的实质特征。我国宪法、审计法规则，审计机关依法独立行使审计监视权。审计机关和审计人员应按法律的规则，维护组织、人员、工作和经费等方面的独立性，以保证审计监视的权威性和有效性。坚持依法审计、客观公正，请求审计机关和审计人员在办理审计事项，行使审计监视权时，必需严厉恪守审计法和审计原则，摒除个人好恶和客观臆断，在审计范围、程序、内容和重点等方面停止独立考虑，不受干扰；对被审计单位坚持客观的位置，做出公道的评价和结论。因而，要确保审计的独立性，就必需不时强化审计法制，坚持依法审计。(三)依法审计是完成审计目的的有效途径审计目的，是审计机关在一定历史环境下实行审计监视职责，展开审计监视活动所要到达的最终结果。我国审计法律法规肯定的国度审计目的是监视财政、财务收支的真实性、合法性和效益性。从20年的审计理论状况看，在经济体制转型的每一个时期，我们都遇到不同的审计目的，而每一个审计目的的完成，都是以当时的法律、法规作保证的。当经济范畴中偷逃税等违法行为比拟突出时，审计机关就要根据审计法以及税法等相关法律的规则，以合法性为审计目的管理整理税收次序。当经济范畴中会计信息严重失真等问题比拟突出时，审计机关就要根据财政、财务收支的各项规则，以真实性为审计目的。从我国审计工作开展的趋向和国外政府审计目的的开展进程来看，我国国度审计目的将逐渐由目前的真实性、合法性为主向真实性、合法性、效益性三者并重，且效益性日益重要的方面转变。在这个转变过程中，依法审计仍然是有效途径。(四)依法审计是防备审计风险的最佳选择审计风险普通指未能发觉严重错误和发表不恰当的审计意见，主要是审计过程缺陷招致。审计风险包括固有风险、控制风险、检查风险。从多年的审计理论看，影响审计风险的要素有很多，包括被审计单位管理构造不完善，经济活动复杂性以及审计人员执法程度较低等多方面要素。从这些要素的产生根底看，被审计单位管理构造、市场环境多变性以及经济活动的复杂性等客观要素是不依审计人员的客观意志为转移的。因而，要防备审计风险，就要从审计本身要素着眼，进步风险认识，将风险控制机制树立在广阔审计人员依法审计这一根底上。这是由于，第一，依法审计能够使审计主体按法定的程序行使审计监视权。第二，依法审计能够使审计人员的审计行为标准。第三，依法审计能够保证审计机关必需依据法律、法规来检查、评价、处置和处分诸如违规、违纪、违法行为，依法向社会发布审计结果。第四，依法审计能够促使审计客体恪守财经法规，依法办事。二、中央审计机关在依法审计中遇到的问题我国国度审计机关从成立到今天，在依法审计的道路上获得了显著的效果，这些的确来之不易。但随着经济体制变革的不时深化和执法环境的变化，我们在依法审计的过程中遇到了不少的问题。这些问题是审计法中所没有，在当时的环境下也不可能答复的。因而我们应当面对理想，充沛认识到目前存在的问题，不时探究与我国经济开展程度相顺应，与国际惯例和全球经济一体化趋向相谐和，具有中国特征的依法审计的道路。(一)现行的审计双重指导体制使审计的独立性遭到影响独立审计准绳是宪法和审计法肯定的审计监视的一项根本准绳。为确保这一准绳的贯彻施行，依据宪法第一百零九条规则，中央各级审计机关实行双重指导体制，对本级人民政府和上一级审计机关担任。审计法进一步对审计机关的组织、审计人员、审计经费等作了明白规则。从20年审计开展的状况看，这种双重指导体制，在变革开放初期与我国的国度管理体制是相顺应的，契合树立社会主义市场经济体制，转变政府职能的请求。应该说运转是平稳的，成果是优秀的。但随着经济的开展，这种体制存在的矛盾也越来越突出。一是，现行的管理体制使中央审计机关带有很强的政府内部审计的性质，审计发挥作用与否在一些中央取决于指导者的素质极端对审计的注重水平，因而在一些严重的审计决策上难以坚持审计的独立性。二是现行的中央审计机关审计业务受上一级审计机关指导为主，从立法初衷上看，其目的是为了保证其依法独立行使审计监视权，发挥其在国度宏观经济管理中的作用。但从实践上看，除了上级审计机关布置的行业审计外，中央审计机关有很大一局部审计业务受中央政府的左右，这种业务上的指导关系在一些地域也只能成为方式。三是中央审计机关审计经费不能得到保证。为了保证审计机关的经费，审计法第十一条规则：审计机关实行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。但在一些中央，特别是财政艰难的县市，保证审计经费不断是一个老大难的问题，因而依法审计的力度、审计工作的效率、人才的引进和培训以及廉政建立等都遭到影响。四是中央审计机关担任人的任免根本上受中央政府的控制。固然审计法第十五条规则：审计机关担任人按照法定程序任免。审计机关担任人没有违法渎职或者其他不契合任职条件的状况的，不得随意撤换。但由于上级审计机关对下级审计机关担任人的任免缺乏依法控制的权益，因而使得这一条形同虚设。更为严重的是有的县级审计机关成了中央政府布置干部的集散地。诸如乡长之类的人物也在审计机关谋上副局级的职务。有一个县级审计机关，共13人，其中副局以上7人，扣除会计、出纳和司机，能够投入审计的力气屈指可数。由于审计独立性遭到影响，诸如审计公告制度等审计强有力的措施也得不到有效执行。五是现行的审计双重指导体制使审计机关在审计执法时不同水平的遭到上层客观意志的支配和左右，有的问题或以指导意见定性，或以无权制定政策的上一级土方法作为底本判决。(二)审计法规则的审计监视范围曾经不契合经济开展的请求审计监视范围主要处理哪些单位或事项是审计机关应当停止审计监视的。审计法第二条的规则，审计监视的范围主要包括：国务院各部门、中央政府及其各部门、国有的金融机构和企事业组织以及其他按照本法应当承受的单位和事项。依照这个规则，国度审计机关对非国有经济是不能行使监视权的。党的十六届三中全会明白指出：进一步加强公有制经济的生机，鼎力开展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合一切制经济，完成投资主体多元化。按着这个变革思绪，单一一切制方式的企业将逐渐减少。从近两年审计理论上看，随着多种经济形势的共同开展，一些非公有经济也在享用税收优惠、运用国有银行的贷款、享用国度的政策优惠等。此外，在一些非国有经济中依然有国有资产，这些企业和单位应当对国度负有相应的经济义务，作为国度审计机关应当对其停止审计，以维护国度作为出资者的权益。因而，单存从一切制方式划分对企业的审计范围曾经不能顺应变革开展的需求。(三)审计强迫措施弱化国度审计机关成立20年以来，在社会上的影响越来越大，审计工作也越来越遭到社会的普遍注重和支持。但在理论中，我们也感到：一些单位和个人障碍、回绝审计机关调查，不执行审计决议，藐视审计机关权限的现象还时有发作，由于没有明白法律规则、或法律规则在实践执行上缺乏可操作性，形成审计人员在审计中针对一些详细状况无法做出及时处置，使工作堕入被动，招致一些审计线索无果而终，国度审计的权威没有得到应有的表现。一是在延伸审计时，假如被延伸单位不在现行审计法规则的范围内，由于审计人员没有实在有效的强迫措施手腕，只能被动依托被审计单位的配合，假如对方配合不好或不予配合，审计人员将面临很大的取证艰难，一些问题也只能就此中缀。二是由于强迫执行措施不利，使有的审计决议长期得不到落实，审计难，处置更难，落实更更难的现象不断搅扰着审计人员。三是相关部门的支持与配合与否，也将影响审计执法的力度。如审计决议下达后的违纪金额的收缴入库问题，就需求请财政、税务扣款，对被审计单位拒不执行审计决议，需求法院辅佐强迫执行。若一个环节出了问题，审计执法就会堕入迫不得已的为难境地。(四)现行的审计原则不能完整顺应审计工作的需求20年来，我国国度审计标准化水平在不时进步，原38个标准及修订后的系列原则的发布标志着我国国度审计原则体系的初步树立。但在审计理论中我们觉得到，随着国有资产管理体制的变革、经济效益审计的提出和经济义务审计的展开，现行的审计原则在很多方面曾经不能满足审计人员执法的需求。1.审计原则不能顺应国有资产管理变革及会计体制变革的需求。党的十六大报告提出的国有资产管理体制变革的设想，使国有资产管理体制发作了很大的转变，这些都对审计的技术与办法提出了新的请求。而审计人员目前正在执行的审计法以及相关的审计原则，大都是上个世纪九十年代制定的，很多内容曾经不能顺应新的国有资产管理体制的变化。此外，随着我国参加WTO和市场经济的进一步开展，会计制度的施行，现行的审计法和审计原则有很多中央需求完善和充实。2.经济效益审计在诸多方面缺乏审计规范。审计署在新的5年规划中，把经济效益审计作为一种审计类型和财务收支审计并列提出。经济效益审计固然以财务收支审计为根底，但它在审计目的、根据、范围、办法乃至报告及处置等方面与财务收支审计还是有很多区别的。由于经济效益审计在我国尚在起步阶段，相关法律标准将来得及配套，因而还有很多问题需求处理。这些问题突出表如今，一是对审计机关展开经济效益审计的受权，法律位置等方面缺乏明白的规则性。二是审计署现已公布的标准和命令根本上不触及经济效益审计。三是经济效益审计展开的详细方式、技术办法、评价规范等的编制工作尚未开端。受此影响，目前的经济效益审计工作只能依附于财务收支审计和预算执行审计而停止。固然财政部就经济评价指标发布了一些规范，但由于经济效益审计对象千差万别，权衡审计对象经济性、效率性和效果性的规范难以统一，以至是同一项目，会有多种不同的权衡规范，采用不同的权衡规范，得出的结论会有大相径庭。3.经济义务审计在拜托、程序、报告、评价等方面还缺乏统一的规范。1999年中办、国办发布经济义务审计两个暂行规则以来，我们中央审计机关停止了大量的探究，固然两个暂行规则在审计对象、审计内容和审计程序上作了一些规则，但与实践操作的需求相比还有一定的差距。突出表如今，经济义务的划分和评价没有出台规范、经济义务审计的程序没有详细规则、经济义务审计的报告缺乏统一规范等等，由于经济义务审计没有统一的业务操作标准，我们在审计理论中只能凭仗以往的经历和做法，审计人员难以操作、难以把握，只能依据审计机关审计事项评价规范，仅凭本人的了解，作出很难统一的标准的评价。这些都给展开经济义务审计带来了不良影响。(五)审计处分的根据曾经不能顺应审计执法的需求1.现行的处分根据不能顺应经济开展的需求。我国审计机关曾经树立20年了，在制定审计处分根据方面，审计暑仅在1987与财政部以87财法52号文颁发了财政部审计署关于发布违背财政法规处分的暂行规则施行细则的通知，各级审计机关在执罚的时分大都根据这个细则停止处分。随着经济形势的开展，这个处分根据无论从内容上还是从规范上都不能顺应新形势下呈现的问题。2.现行审计处分根据多元化的问题给审计执法带来不良影响。依据审计法施行条例第4条，审计机关以法律、法规和国度其他有关财政收支、财务收支的规则为审计评价和处置、处分根据。从审计理论上看，审计人员在审计处分时除了根据违背财政法规处分的暂行规则施行细则外，还要根据其他部门制定的法律、行政法规、中央性法规、部门规章和中央政府规章，这就在客观上形成审计处分根据多元化问题。一是在法律效能级次方面，当中央法规、规章与法律规则不分歧，且前者对本人处置有利时，援用中央法规、规章停止处置处分，而躲避法律对同一问题的另外规则。二是在法律效能方面，由于各部门在出台政策时，政出多门，加之一些法律、法规被修正或废弃，这些杂乱的处分根据对审计执法形成影响，同时也给审计带来风险。三是作为审计处分根据的法律法规不谐和也给审计执法带来影响，仅从对小金库的处分根据上看，从法律到法规，曾经出台多个规范。(六)计算机审计缺乏相关的规范随着会计核算的电算化和网络化，计算机审计已是审计信息化的开展方向。应用计算机对财务数据或相关的管理数据停止检查、应用计算机检查测试被审计单位用于管理财务数据的计算机系统、应用计算机在网络环境下展开审计，这些已在兴旺国度胜利运转。据审计署计算机中心的调查引见，应用计算机展开审计即便在印度也不存在障碍，在印度的主计审计长法中，规则了印度审计长公署能在任何时分在任何中央采集任何信息，所以并没有特别提及计算机环境下获取记载的情形。而在中国，审计人员获得电子材料比获得纸质材料艰难得多，被审计单位回绝或拖延提供的理由主要是：法律规则不详细、财务数据与运营管理数据密不可分、计算机系统不具备导出其他系统可以辨认的数据的功用。(七)审计公告制度的效果尚未发挥到位审计法第36条以及审计机关发布审计结果原则为审计机关发布审计结果提供了法律的支持。从近两年的理论看，实行审计结果公告制度有利于审计监视与社会监视相衔接、有利于充沛发挥审计的威慑作用、有利于进步审计工作的质量，树立审计机关公正执法形象。在国外，实行审计公告曾经成为通行的做法，澳大利亚联邦审计署的审计结果绝大局部都能够以包括上网在内的各种方式向新闻界和社会各界披露，承受言论和社会的监视。在我国，由于受多种要素的影响，审计机关普通只向本级政府和被审计单位报告审计结果，鲜有向社会发布。此外，由于现行的审计机关发布审计结果原则过于笼统和准绳，使审计人员在运用时难以把握，从而使审计结果难以发布。影响了国度审计关的影响力。(八)中央审计机关法律专业人员缺乏在西方兴旺国度，国度审计机关中法律专业的比例超越30%，而在我国审计机关中法律专业的人员只是审计人员的3%左右，大局部中央审计机关基本就没有法律专业毕业的人员。三、处理的方法与想象依法审计是审计机关应遵照的最高原则，而现行的审计法、审计原则、执法环境等方面还存在许多问题和需求完善的中央，我们以为做好以下几个方面的工作是完成中央审计机关依法审计的有效途径。(一)增强对审计人员的法律培训，完成审计人员从法律认识加强向法律素质进步的转变以审计人员，特别是审计机关指导干部为对象，以宪法、审计法律和规章、行政法律法规、与审计工作亲密相关的财经法律、整理和标准市场经济次序，参加世贸组织的法律法规为重点内容，以鼎力推进审计法规和审计原则的贯彻落实为重点。办法上坚持普法宣传教育与审计系统依法管理相分离，树立健全审计执法义务制，审计执法过错追查制和审计执法公示制。经过宣传，使社会各界对审计法有了更多的理解，为以后审计人员执法奠定社会根底。在对审计人员培训上，要树立审计干部终身教育机制，经过培训根本完成审计人员从法律认识加强向法律素质进步的转变。保证审计机关在审计执法中树立了维护经济开展的卫士，保卫国度利益的勇士和为指导决策当好谋士的良好形象。(二)适时修正审计法，进步审计的独立性最高审计机关国际组织依据各国状况和审计监视的请求，在1997年利马宣言中，将最高审计机关的独立性表述为以下三个方面：最高审计组织的独立性、最高审计组织成员和官员的独立性和最高审计组织财政上的独立性。为保证独立审计准绳的落实，国外审计法普通也对审计机关组织的独立、审计长和其他审计人员的独立、审计机关经费的独立作出明白规则。坚持审计机关组织的独立性。一些国度审计机关直接从属议会，享有很大的独立性，如英国、美国等。一些国度审计机关享有司法权，具有司法独立位置，如法国、意大利等。一些国度审计机关独立于行政、立法和司法机关之外，只服从法律，如德国、日本等。受政府总理(首相)指导的审计机关，普通也请求独立行使审计监视权，对政府总理(首相)或议会报告工作，如瑞典、沙特阿拉伯等。坚持审计长和其他审计人员的独立性。许多国度的审计法对审计长的任期、任免、做了明白规则。如加拿大审计长法规则，审计长由国会特地委员会提名，经总督同意后，由总督颁发盖有国玺的委任书予以任命，任期为10年，不得恣意免职。保证审计机关经费的独立性。国外审计法对审计机关的经费普通都作了特地规则。如英国国度审计法规则，主计审计长应在每个财政年度准备一份有关国度审计署费用的估量报告。议会公共帐目委员会指派一名特地担任财务的官员，担任国度审计署的拨款事项。加拿大审计长法规则，财政管理法关于拨款分配的规则不适用于审计长公署的拨款，审计长对下一财政年度内议会为支付审计长公署的薪俸、津贴和开支所需的款项提出估量数字。假如审计长以为审计长公署提交议会的估量数额缺乏以实行审计长公署的义务，可提出特别报告。依据以上国度的经历，我们以为，以下几个方面的变革十分重要。1.实行审计机关垂直管理体制。全国审计机关有8万多人，仅中央审计机关也将近8万人。这支队伍若按现行的双重管理体制管理，只能是各自为战，一些审计法规和原则很难保证全国审计一盘棋。假如有的中央审计机关在审计执法中呈现问题，必然会对整个审计形象带来影响。从这个意义上讲，我们以为在审计的管理体制上，实行审计垂直指导体制契合我国的实践状况，有利于从组织、人员、经费上保证审计人员的独立性。在垂直管理上，能够将财政情况好、审计人员素质高的方案单列市的审计机关归入到审计署特派办垂直管理，进步其独立性。2.在现行的审计体制下，在审计法修正时应明白：对中央审计机关担任人任免必需征得上级审计机关的同意。否则应视为无效。对特殊规则的，审计法应从法律的角度明白法律救济的措施。从而保证中央审计关担任人的稳定性。3.审计机关必需的法定经费采取法定的预算手腕给与保证，有关规则不只列入审计法，还应经过立法程序归入预算法。(三)对审计范围作出科学的补充。应在现行规则的根底上，增加以下方面的内容。1.由国度控股的单位，应当停止审计。有国度投资但不控股的应当停止审计调查。2.运用国有银行资金的单位，应当停止审计。3.承受国度财政拨款或赞助的单位，应当停止审计和调查。4.国度给予担保的企业，应按担保的范围停止审计或调查。5.属于国有企业或国有资产的企业停止再投资的单位，应当停止审计。(四)应完善审计强迫措施，保证审计执法1.应赋予国度审计机关查封被审计对象违法财富的强迫措施。我国现行的审计法律法规中只规则了国度审计机关对被审计单位违背国度规则的财政收支或财务收支行为能够采取封存账册材料的措施。固然这一措施保证了国度审计机关在施行审计过程中的监视权，但从审计监视全过程看，仅仅查封账册材料并不能有效控制被审计单位非法获得的资产，而审计法施行条例中规则的注销封存措施与查封措施的法律含义和法律适用条件不完整相同，严厉意义上讲不可以互相替代。因而，立法部门应赋予审计机关对被审计单位非法获得财富的强迫查封的权利及相关详细措施。2.应制定对被审计单位违纪违规银行存款冻结的有效强迫措施。审计理论标明，审计中如何对一些被审计单位以正常业务活动为由，坦白违纪违规事实，转移违纪资金行为或以银行存款方式存在的违法违规资产停止有效控制依然是审计机关需求处理的关键问题之一。由于，固然审计法规则了审计机关对被审计单位正在停止的违背财政收支、财务收支的行为在遏止无效时，能够通知财政部门和有关主管部门暂停拨付和暂停运用直接有关款项，但是暂停拨付并不能对曾经拨付款项构成实践控制。3.应赋予审计机关追查有关被延伸审计单位不配合义务的权利。审计法对审计机关对被审计单位能够采取何种强迫措施作了较为明白的规则，而对被延伸单位只是规则：审计机关停止审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人停止调查，并获得