关于太原城中村改造的实践与思考

关于太原城中村改造的实践与思考 姓 名：张楠班 级：2010秋行政管理专 业：行政管理目 录提纲 .1摘要（关键词） 2正文 .3参考文献.10论 文 提 纲一、城中村的概念及特征（一）城中村的概念（二）城中村的特征二、城中村改造的意义（一）有利于提高城市的品味（二）有利于提高村民的生活质量（三）有利于提高村民的整体素质（四）有利于土地的集约利用三、城中村改造的方向及遇到的问题（一）“城中村”改造的主要模式（二）太原改造过程中遇到的问题四、城中村改造的对策措施(一) 提高思想意识（二）优化规划设计（三）妥善安置村民（四）完善征地拆迁保障机制内容摘要城中村现象是随着社会经济发展到一定阶段，城市快速扩张而出现的一个棘手的城市问题。它不仅阻碍了我国城市化的进程，也在一定程度上影响了城市居民的生活水平，且已成为影响和制约社会加快发展、统筹发展、和谐发展的重要因素。随着城市进一步发展的需要，城中村问题已经成为各级政府在城市化进程方面关注的大事之一，省城太原的城中村改造，涉及了全市154个村的7万余户，近36万居民。笔者就如何根据各村的特点，把混乱的城中村改造成为经济繁荣、环境优美、城乡协调、管理科学的新型城市社区，进行了调查。通过调研，笔者认为要推进城中村的改造，加快城中村的开发，必须提升城中村村民的观念，妥善解决村民的回迁安置、生存、养老等密切相关的问题，走出城中村改造“拆不起”、“盖不起”的困局，顺利实现城乡一体化。关键词：城中村 城中村改造 必要性 问题 对策关于太原城中村改造的实践与思考引 言 在快速推进城市化的过程中，城中村问题也日益凸显。在繁华的都市里，在鳞次栉比的高楼大厦边，不时地兀立着一个个布局凌乱、拥挤不堪的建筑群落，极大地影响了城市的外观，也影响了城市管理。城中村里环境脏乱、市政设施不配套、治安混乱，造成了诸多的社会隐患和城市问题，构成了城市现代化发展的严重障碍。有人说它是“毒瘤”，有人形容它是定时炸弹，也有人认为它是城市化进程中农民最后的港湾和堡垒。因此，城中村问题已经成为困扰城市建设的一大难题。 一、城中村的概念及特征 （一）“城中村”的概念 目前，对城中村的概念，还存在种种不一致的认识。有的认为城中村是城市化过程中原农村区域形成的杂乱无序的建筑群落；有的认为城中村是指在城市总体规划区仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体质的农村社区；有的认为城中村是指在城市化快速推进过程中，被纳入城市建设用地的村庄，等等。这些概念都只是从一个角度揭示城中村作为一种居住形态和社会形态的本质特征。所谓“城中村”。是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转发为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化过程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。城中村是以本地居民出租房屋获得经济来源、外地户籍居民承租房屋获得临时住所、兼有内部服务型经济为主的城乡过渡型社区。（二）城中村的特征城中村与周边城市地区相比，其特征主要有：1、土地特征。城中村土地属于集体所有制土地，基本以农村居民宅基地为主、其他建设用地为辅，农用土地不断减少以至消失，成熟的城中村已经没有农用土地。2、建筑特征。建筑物以村民家庭住宅楼为主，缺乏统一规划，建筑密度和建筑容积率很高（部分位于闹市IX的城中村极高），违章建筑和私搭乱建多，城市基础配套设施缺乏，缺少必要的城市公共绿地、文化、体育、休闲设施等。3、人口特征。本地居民职业结构与生存方式亦城亦乡，人口职业构成复杂，外来人口居多，本地居民和外来人口文化素质普遍不高，社会治安难度大，本地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会，相互之间为房东和房客关系。二、城中村改造的意义城中村是我国城市化进程中的特有现象，其成因是城市与农村“二元管理体制”并行存在、共同发挥作用造成的，一部分传统农村地区由于接近于城镇地区而又滞后于城市化发展，被城市建成区包围、半包围而成为“孤岛”，未完成城市化转型的特殊地区。当城市发展到一定阶段，将面临城中村改造的突出问题。城中村的改造，成为我国城市化进程中不可回避的特殊阶段。（一）有利于提高城市的品味城中村的改造，一是可以不断拓展城市空间，日趋完善城市功能，有效提升城市品味，共建共享城市现代文明成果；二是可以加强城市管理，改变城郊结合部脏、乱、差的现状，促进城市形象的改善；三是可以进一步发挥城市的辐射带动作用，促进城乡共同繁荣发展，推动经济社会又好又快发展。（二）有利于提高村民的生活质量由于原村庄缺乏统一规划，每家农户都注重自家房屋的建设，忽视公共设施的建设，缺少必要的商业服务设施，生活很不方便，加上村内外来人口多、治安不稳定、卫生条件差，村民虽富但居住环境差。通过改造，使城中村与城市实行无缝对接，建设纳入城市的统一管理，采取有力措施综合整治，提高社区居民的生活质量。（三）有利于提高村民的整体素质通过城中村改造，村内原有的格局及模式已发生改变，通过加强对改造后城中村农民转变为社区新市民的培训力度，以提高村民的公民道德、法律法规、城市管理、健康生活等方面知识的普及性教育，提升城中村新市民的思想道德水平，提高村民的整体素质、（四）有利于土地的集约利用由于城中村处在城市周边的黄金地段，地理位置优越，地价高昂。通过城中村改造，可以对原有零杂条块、分散、土地资源利用效率低下的村庄进行集中改造，通过合理规划，建设多层或高层建筑，不但能安置原有住户，还可以腾出大量的土地用于城市发展和建设社区基础配套设施。经整理开发实现土地及各种公共资源最大限度的整合提升和集约利用，通过集中收储，统一规划，经招、拍、挂后产生收益以弥补村民拆迁安置的费用。因此说，城中村改造对整合土地资源、提高土地集约利用具有重大意义。三、城中村改造的方向及遇到的问题（一）“城中村“改造的主要模式1、西安：市场运作解决资金难题西安市有“城中村”326个，人口约46万。在“城中村”改造中，西安提出“村民得利、开发商微利、政府不争利” 的原则，做到了补偿标准到位，程序合法到位、完善服务到位、使拆迁工作为广大群众所理解支持，变阻力为动力，实现了“迅速拆除一处、按时回迁一处、尽快富裕一处”的目标。在规划选址上，充分考虑群众“故土难离”的感情需要，大多采用就地安置办法，让拆迁群众优先选择安置楼位。拆迁过程公开透明，采取逐户发放拆迁政策手册，入户宣讲，现场答疑等形式，在拆迁现场设立咨询接待室，由人大、政协、工商、税务、司法、水电、信访等部门现场办公，做到了拆迁程序公开、政策公开。坚持“安置先行”原则，首先建设安置楼，统一了安置房与开发商品房建设质量标准，落实了安置回迁责任制。对拆迁过程中出现的“钉子户”等纠纷问题，本着“行政裁决为主，司法解决为辅”的原则，尝试采取多种办法解决。比如，召开由司法、公证等部门参加的听证会，争取双方达成协议。该市创造性的提出“政府主导，市场运作”的工作思路，并在明确政府各级机构权利职责，定原则，给政策，创环境，统一编制规划、改造方案、策划招商、实施拆迁安置和实行无形改造工程的前提下，坚持市场运作，通过项目设计、策划包装、主动招商和以商引商等多种方式，积极吸纳社会资本参与西安城改。2、石家庄：鼓励和引进大企业参与改造2008年，石家庄开始了大规模的“城中村”拆迁改造。至2010年底，已有53个城中村启动拆迁改造，202栋回迁楼竣工入住，429栋回迁楼全部开工建设。 该市要求优先建设回迁楼，回迁楼不封顶，商品楼不批建，确保村民按时回迁入住。并且，严格限定开发企业准入条件，鼓励和引进大集团、大企业参与“城中村”的开发改造。该市对参与“城中村”改造的开发企业设置了科学、合理的准入条件。公开招标，可优先确定国内外房地产知名企业以及对石家庄市区建设和公益事业有突出贡献的开发企业为“城中村”改造候选开发企业。参与改造的企业，要求具有与项目相匹配的自有资金及投融资能力，能够全额支付土地出让成交价款。企业对拟开发的“城中村”改造项目，要有完整科学的改造方案、资金筹措方案和保证措施等等。3、郑州：土地挂牌出让公益项目优先郑州市把“城中村”的安置开发比（安置房与配套商品房的建筑面积比）制定为1：2，并且对于安置开发比以内的配套商品房用地，政府采取“招、拍、挂”方式出让，而对于安置开发比以外的土地，则纳入政府统一收购储备，收益由市、区两级政府分成，分成比例另行确定。改造中腾出的土地，优先用于建设中小学校、幼儿园、社区医院、文化体育设施及公共游园等公共设施，这也是该市“城中村”改造的一大亮点。去年，该市已完成土地出让的31个城中村改造项目中，医院、学校、幼儿园等非营利性用房新开工面积占总开工面积的81.2%；竣工面积占总竣工面积的94.5%。环境的改善，基础设施的配套，也解决了村民们的后顾之忧。（注释：参考太原晚报2011年6月 作者 闫伟 李涛）据报道，我市将在借鉴“西安模式”的基础上，结合石家庄、郑州等地的先进经验，根据各村特点，将城中村改造分为四类：一是城市中心区和新区范围内“城中村”的整体改造，今后这里重点发展商务办公、金融贸易、商业服务等产业；二是高新区、经济区、不锈钢园区等重要产业片区内“城中村”的异地重建，以此满足当地产业发展和结构升级的需求；三是晋祠、晋阳湖、双塔、崛围山等重要文化旅游景区周边“城中村”的分类改造，将其建成具有浓郁地方特色的城市社区；四是配合公共设施建设，需要整体改造的“城中村”。（二）太原改造过程中遇到的问题1、征地拆迁困难。城市化进程加快，外地打工人员有增无减，巨大的租房需求，给村集体和农民带来了不小的经济收益，也导致违章建筑屡禁不止。有些村民把“既得利益”当做“合法利益”、“应得利益”，无形中提高了被拆迁户的心理预期和补偿要求。由于拆迁各区块补偿标准执行不一、有时差异较大，甚至各村、各项目、各实施主体补偿都不一致，导致被征迁村民心态失衡，期望值提高，拆迁成本骤增，普遍存在“拆不动”和“拆不起”的情况。征地拆迁成为改造中的头等难事。2、土地转性难。经测算，太原市共需城中村改造安置用地3911公顷。但目前，城中村改造土地审批程序繁琐、周期长，且省里每年下达给太原市的农用地转用指标基本上是省市重点工程项目用地，用于城中村改造的指标有限，不能满足城中村改造的需要。3、改造资金筹集渠道不畅。城中村改造需要大量的资金投入，目前主要的筹资渠道是做土地文章，而土地置换的困难制约着改造资金的筹集。4、审批效率低，影响改造进度。个别区对城中村改造的重要性认识不足，经费不到位，改造开展缓慢；个别市直部门出于部门利益考虑，对城中村改造支持不够；改造项目审批没有真正形成一站式服务，手续办理慢、效率低。5、违法建设未得到根本遏制。近年来，部分城中村村干部联合开发商，私下圈地卖地，违法占用集体土地甚至农用地进行开发建设，违规面向社会销售。尽管市政府三令五申，并多次开展了集中整治，但违法建设控制情况仍不容乐观。四、城中村改造的对策措施“城中村”问题是一个复杂的社会问题，不是单纯地把“城中村”村民的户籍从农业户口转为城市居民户口，而是事关城市化进程、“城中村”农民切身利益和社会稳定大局。按照城市功能统一规划，对“城中村”进行彻底改造，使之尽快融入城市成为许多地方城市建设的重要工作。笔者认为，“城中村”改造应做好以下几方面的工作：（一）提高思想意识城中村改造是一项“必须做”的工作，而且迟做不如早做。城中村改造还是一项需要“合力做”的工作，城中村改造工作量大，面广周期长，必须由各有关部门密切配合、共同推进。为此，要树立四种意识：1、城市意识。引导干部群众要摒弃封闭、排斥和落后的小农意识，树立城市意识，要把自己作为城市的主人，融入到现代城市文明当中。2、民生意识。城中村改造从根本上将是解决民生问题，通过旧城改造，既改善群众生活居住环境，又创造更多的发展条件和就业机会，特别是通过改造，能极大推动城市第三产业发展，使老百姓获得更多的实惠。3、机遇意识。随着城市化进程的推进，加快城中村改造时不我待，由于各地各级领导高度重视、并有很多经验可供借鉴、群众愿望日益迫切，机遇面前要有早改早主动、迟改就被动的意识。4、责任意识。要把城中村改造作为各部门份内的工作，增强责任感、使命感，齐心协力形成合力。（二）优化规划设计以规划为龙头，加强土地规划、利用管理。规划是改造建设的龙头，要以城市总体规划，总体设计为基础，科学地编制城中村改造总体规划，把“城中村”纳入城市规划管理之中，优化规划选地，既尊重街村意见，又要加强“一村一方案”的操作性，可以打破村界，鼓励街道连片安置，落实供区街统筹用以经营的土地，节约集约用地。加大城市规划宣传力度，利用电视、广播等媒体，张贴城中村改造的方案、政策、规划等内容，强化村民自觉改造意识，为城中村改造营造良好的舆论氛围，使居民支持城市规划和城市建设。（三）妥善安置村民1、“城中村”居民住房改造的统一化和产权的明确化。“城中村”的住房必须按城市规划统一改造，但“城中村”村民的安置不能等同于一般城市建设中的拆迁户，随意安置到城郊交通不变的边远地区，新区设施不配套，容易引起各种各样的矛盾，造成村民与政府的对立。2、妥善解决“城中村”居民的就业和出路。“城中村”居民的就业，必须突破货币安置和招工安置的旧框框，实施开发性安置。开发性安置，是通过开放性项目的建设，来解决“城中村”村民的生产和生活出路。这种安置方式，将农民置换“城中村”土地使用权获得的安置房，通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本，使“城中村”村民通过与生产性物资资本结合实现再就业，它兼顾了村民就业和长远的生活保障，能够弥补货币安置的某些缺陷，可以打消“城中村”村民转籍即失业的忧虑，使其避开只身进入劳动力市场竞争就业时在文化素质和技能方面的劣势。3、妥善解决“城中村”村民的养老保障问题。可以参照国外和国内发达地区的经验，建立面向“城中村”转籍农民的养老保障体系，彻底解决他们的后顾之忧。其具体做法是，通过村级集体经济提取部分土地补偿金和村办企业收入，用作养老保险基金，将该养老保险基金交给实力和信誉俱佳的商业保险公司托管。商业保险公司为每个村民建立个人账户，该账户所有权归村民个人所有。村民达到规定年龄后，由保险公司负责养老金的给付，提倡以年金方式领取。（四）完善征地拆迁保障机制征地拆迁是一项政策性、群众性和时限性很强的工作，是涉及多方利益的大事，是城中村改造工作解决“地从哪里来”问题，始终是改造的重点和难点。拆迁主体必须高度重视这项工作：1、明确任务，落实责任