基层疾病预防控制中心建设与管理初探.doc

基层疾病预防控制中心建设与管理初探前言 县级疾病预防控制中心是按照全国疾病预防体制改革意见在原县卫生防疫站基础上组建的县属卫生事业单位，主要职能是疾病预防控制、突发公共卫生事件应急处置、疫情报告、健康危害因素监测与分析评价、健康教育与促进、流行病学调查、从业人员健康体检、健康信息管理等，其使命是通过对疾病、残疾和伤害的预防控制，创造健康环境，维护社会稳定，保障国家安全，促进人民健康；其宗旨是以科研为依托、以人才为根本、以疾控为中心。基层疾病预防控制中心的建设与管理，是整个疾控建设与管理系统中的基础也是卫生事业的建设与管理的重要组成部分，具有较强的社会性、实践性和区域性。通过疾控体制和卫生监督体制改革，疾控中心与原来卫生防疫站相比，无论在职能上还是在运行模式上都有很大变化。特别是随着社会经济的进步，人民群众对预防保健的需求越来越高，党和政府对疾控工作的要求也越来越高，建设社会主义和谐社会对疾控工作的要求也越来越重，疾病谱的变化，新传染病的不断产生，困难也越来越多，在这个特定的历史背景下，如何加强疾控中心建设与管理显得非常紧迫和突出。第一章 基层疾控中心建设与管理面临的机遇与挑战 结合多年从事疾病预防控制工作的经验和国家政策的了解以及对当前疾病预防与控制事业发展局势的分析与判断，我们不断思考基层疾病预防与控制中心如何抓住机遇战胜困难，突破困境，破解瓶颈，加快发展，科学发展，走出一条适合中国实际情况的发展路子。当前，基层疾病预防与控制事业任重道远，既有机遇也有挑战，突破困难走出困境，基层疾病预防与控制事业前途光明，总之基层疾病预防与控制事业发展，机遇与挑战共存。目前，基层疾病预防与控制中心建设与发展所面临的困难时：第一、人财物投资严重不足，人员不足，人员结构不合理，工人编制多（15/38，占40%），影响了技术的提升与创新。女性多男性少（22/38，占58%），影响了应急处置能力与绩效。财政拨款不足，财政只负责在编人员的人头工资和离退休人员的退休工资和统一福利，三年总计130万元，只占到3年总支出（270万元）的50%，仪器设备车辆的紧张，完全无法实现真正意义上的全额拨款，导致目前的疾病预防与控制中心的领导和工作人员相当一部分精力用于创收一赔补业务经费的严重不足，同时，一些涉及到收费的抽检项目的检测费用要花相当大的精力才能追回；一些涉及到费用的项目，如第二类疫苗的管理、从业人员的预防性健康体检等工作，与其他单位及基层的关系也难以理清。第二、体制机制的问题。目前基层疾病预防与控制中心采取块块管理的办法，特别是城区市两级疾病预防与控制中心人力资源浪费、设备重复建设严重，二设备投入占中心事业发展的投入近67成，尤其是部分使用的率低的应急所需的仪器及物资，浪费了疾病预防与控制中心大量的资金和不必要的投资。第三、监督检测分离后关系不顺。表现在个别的执法人员随心所欲的指定体检单位导致基层疾病预防与控制中心的体检量大量下降；同时监督若未能为疾病预防与控制机构提供执法支持，则疾病预防与控制机构的抽检任务将完不成，或抽检量将上不去，导致覆盖率低。 当前疾病预防与控制中心除了在体制上、机制上等方面的问题要靠国家的政策（如机构重新区域规划、改成条条管理等）来宏观控制外，则只能立足各自的区位实际搞好各自的建设。在疾病预防与控制中心的新一轮的创业中，要大胆创新管理办法，创新工作思路，创新工作理念，围绕“科学、高效、人本、创新”的理念，大力开拓走出一条新路子。在县委、县政府、卫生局的领导下，在构建和谐社会的进程中加快县疾病预防与控制中心的建设步伐，抓紧公共卫生人力资源建设和技术后勤保障体系建设。依托“四项载体”（对五类人的预防性健康体检、各种生产活动环境监测、健康教育与健康促进、各类消毒效果监测）抓好业务建设，通过“资质认定”（省技术质量监督局产品质量检验机构资质认证及国家实验室认可“二合一认证”、省卫生厅职业健康体检机构资质认定）抓好内涵建设，达到“两种能力”的提高（突发公共卫生事件应对处置能力提高和疾病预防控制及检验检测能力的提高），构筑全县人民群众身体健康的“防疫大堤”。第二章 基层疾控中心建设与管理的对策2.1 加强人力资源建设 人力资源、实验室检测能力、流行病学调查能力和应对突发公共卫生事件能力如何是衡量疾控机构水平的重要内容。而当前特别是基层疾病预防控制队伍的现状一方面表现出人才匮乏，另一方面又显得人浮于事。关键问题是人员素质和综合能力跟不上。再就是管理人员素质不高，即懂疾控业务又善管理的综合性复合性管理人才奇缺。制定人才建设规划，加快人才培养的步伐，结合疾病预防控制/卫生应急项目的实施，组织开展相关专业技术培训工作，不断提高专业技术水平。深化管理体制和内部运行机制的改革，不断创新工作机制，不断提高管理水平和工作效率，提高服务能力。建立疾控工作绩效考核评价体系，开展疾控工作绩效考核评价。作为疾控机构的管理者要对照疾病预防控制体系建设若干规定和工作规范，把握内涵建设的主要内容，才能促进疾控事业的全面发展和取得更大的管理成效。2.2 针对人才相对匮乏的现状加强人才培养 基层疾病预防控制机构人才匮乏表现在两个方面： 一方面人浮于事和人员数量不足现象并存。由于历史的原因导致一部分年龄偏大曾经在其他单位或乡下担任过领导干部的同志照顾性质的调入，受人员编制的限制，一些严重紧缺年轻的专业人员调不进来，导致专业结构不合理，年龄结构偏大。另一方面就是懂疾控业务的管理人员数量和质量的不足，相当一部分管理者缺乏科学管理的基本管理，管理工作缺乏理论思考和理论指导，凭经验办事，惯性运行管理，或者就是知识老化、缺少现代管理的新知识、新信息、新思维，必然对管理工作造成低目标、低效率、低效益，由于没有真正建立一套客观的科学的绩效考核评估机制，导致人浮于事的现象存在。再就是管理队伍结构不合理，突出表现在知识结构单一化。缺少多科学、多技能的复合性管理人才。因此，作为疾控机构管理者必须对人才建设特别是管理人才的建设引起高度重视。详细拟定本单位人才培训计划，培植业务发展后劲，由于历史原因造成的问题只能通过继续教育弥补，以达到人员结构趋于基本合理。2.3 疾病预防控制工作目标管理随着疾控体系的建立和不断完善，针对疾病预防控制工作的特点，实行目标管理已成为当前基层疾病预防控制机构管理的主要手段。但是真正的目标管理体系却不是很完善，存在的主要问题归纳起来为：一是制定目标单一、低水平、几年不变、管理的促进作用和效益不利发挥；二是目标大多由管理者和执行者缺乏沟通，实施过程中往往达不到预期效果。三是目标多以科室为单位，责任没有具体到人。容易出现互相推透，或主要由科室负责人完成，结果职工的积极性没能调动起来，工作质量也不高。四是以经济收入代替职能任务的考核，造成重视经济收入忽视职能任务的内容，出现管理中的误导。这将给疾控事业的全面发展带来负面影响。五是制定了目标没有严格考核，或者考核了没有严格奖惩兑现和责任追究，目标成了一纸空文。要达到目标管理的目的就必须制定出一套切合本地区、本单位实际的中长期、分年度确定的目标和绩效评估体系，全方位、多层次、突出重点、兼顾各方面，在制定目标的时候要组织中层干部和具体目标执行者一起制定共同的目标；同每一个人的成果相联系，规定他的主要职责范围；以这些规定为指导，评价一个科室或每一成员的贡献情况。把工作和人的需要统一起来。使职工发现工作的兴趣和价值，在工作中实行自我控制，通过努力工作和满足其自我实现的需要，共同目标也因此实现。在制定目标时既要考虑经济收入也要考虑职能任务，而且还要偏重于职能任务的考核。制定考核标准的同时要制定出考核的办法和标准以及奖惩条件。分季度、半年、全年严格考核、奖惩兑现。2.4 专业科室的设置和人员配备疾控机构内部科室的设置既要体现管理职能，又要体现专业特点；在怎么有利于科学管理，怎么有利于职能任务的完成和发挥职工积极性的前提下，科学、精简、高效、合理的设置业务科室。基层疾控机构不可能像省、地（市）级在科室设置上那么全，一般情况下将具有共同的或类似（相近）的工作设在一起，而且要考虑相关学科的内在要求。既要考虑到每项工作有人分管，又要能够保证一旦出现突发公共卫生事件整体出动。因此在人员配备的时候既要有利于专业人员专业特长发挥，又要保证各科室人员机构的平衡。科室设置不能小而全，也不能设置过大，小而全不利于处理大的突发事件，科室设置过大容易造成人浮于事不便管理。2.5 加强实验室建设，提高疾病预防控制中心检测能力2.5.1 中心实验室现状 某些基层疾病预防与控制中心建立了质量管理体系，取得了计量认证资质，中心依据实验室资质认定评审准则修改了质量管理体系，通过了计量认证扩项评审，并取得了职业健康检查资质和职业技术服务资质，但是由于人员匮乏及设备不足，只能做一些常规检测，疾病预防与控制检测能力仍然较低，一些基层疾控中心由于确认少设备，根本无能力进行资质认定。基层疾病预防与控制中心虽然成立了实验室生物安全管理委员会，制定了相关制度，但生物安全设施还不健全、不够完善，检验人员未经过严格培训，意识欠缺。信息化管理 实验室仍采用传统的人工操作模式，在数据导出、计算、传递及报告生成时效率较低，耗费了大量的人力、物力，且易造成人为差错。疾控中心作为政府技术部门，承担了大量公共卫生工作，而实验室的建设、升级换代是一个动态循环过程，需要政府建立对疾控中心投入的长效机制，确保实验室检测技术水平能满足疾病预防控制工作的需要，在关键时刻有能力应对各种突发公共卫生事件。2.5.2 问题与思考实验室的硬件设备是实验室建设与管理的基础条件【2】。中心实验用房虽然基本能满足工作的需要，但实验室和业务、行政办公用房混在一起，布局不合理，存在交叉污染，不能满足分区域检验的要求。政府应将疾控中心基本设施建设列入政府总体规划，切实解决疾控机构发展的瓶颈问题。检测能力的提高是实验室管理工作的保证【3】。中心设备及检验项目远达不到国家标准，在食品卫生、环境卫生、学校卫生等市场服务方面检测能力较强，但在传染病、职业卫生等方面的检测能力较弱，尤其是突发公共卫生事件应急快速检测能力非常欠缺。政府应加大财政投入，购置仪器设备，提高检验检测能力，同时要做好实验室总体规划，分清主次，使实验室在满足基本要求的前提下，又能使本疾控中心的一些实验室相对于同级别疾控中心有出类拔萃的特色。根据疾控中心职责及现状，应首先购置现场快速检测箱、大型自动化检测设备、 PCR、全自动细菌鉴定仪等自动化和快速检测设备，提高实验室检测能力和效率，为疾病预防控制和处置各类突发公共卫生事件提供及时、有力的技术支撑，切实有效履行政府职能。其次应做好市场调查，拓展市场服务能力，重点加强职业技术服务能力，逐步开展职业技术服务和职业健康检查工作。第三要实施区域规划，对于不常见的，检测频率低的实验室能力应充分利用上级和兄弟单位实验室，实现区域实验室能力共享，既提高设备的使用率，节约资源，又能拓展检测能力。实验室人员结构是实验室建设与管理的基础，拥有高素质的人员、良好的技术水平，是实验室能力建设的核心所在【4】。中心检验人员虽然数量和文化程度能基本满足工作的需要，但高学历、高职称人员过少，学术带头人、业务技术骨干匮乏，缺乏人才循环和流通机制，中心近两年虽然引进了大量专业技术人员，但工作经验相对不足。中心今后在人才管理方面，一是要建立良好的人才引进和流通渠道，建立完善竞争机制和激励机制，为引进和留住高素质人才创造条件。二是要重点加强现有人员培训和管理，注意培训检验人员的团队精神和合作精神，充分调动检验人员的积极性；加强检验基本理论和知识以及相关法律、法规、政策、标准、规范及质量管理体系的培训，强化基本功；加强检验新知识、新方法、新技术学习，紧跟检验检测的发展。三是要重点培养学科带头人，提高科研水平。 加强疾控中心实验室生物安全管理具有重要意义，是实验室管理的前提【3】。实验室需要进一步建立健全生物安全管理体系，认真落实相关工作制度；完善生物安全设施和个人防护设备；加强检验人员生物安全知识培训，严格执行标准化操作程序及规程；加强实验室菌毒种管理、消毒和医疗废弃物处理；通过日常监督、内部审核、外部审核、管理评审等保证生物安全体系的有效运行。科学的管理可以促进实验室的能力建设，而各种质控考核和资质的取得，则是实验室能力的最直观的反映【5】。目前疾控中心已经取得了计量认证资质、职业技术服务资质和职业健康检查资质，但疾控中心承担着食品风险监测和食源疾病诊断工作，需尽快取得食品检验机构资质。通过计量认证后，检验报告书一经签发即具有法律效力，可见，实验室检验结果的准确性、可靠性直接关系到疾病预防控制工作的成效。这就需要我们在日常工作中加强对检验人员、环境条件、仪器设备、检测样品、检测方法、实验操作、检验报告及记录、管理制度等的规范管理，以提高检测工作质量；要制定工作计划，采取多种方法开展内部质量控制；积极参与实验室间比对，以提高实验室间测定数据的可靠性。信息自动化管理是实验室发展的趋势。随着疾控中心大型自动化分析仪器的广泛应用和业务工作的不断扩展，每天产生大量的，形式多样的实验室信息，传统的人工和纸质管理模式工作效率极低，且易出现人为差错，已经不能满足当前工作的需要。实验室应逐步探索建立符合单位工作特点的实验室信息管理系统（LIMS），实现样品自动流转，工作站仪器数据自动采集处理，电子原始记录及报告自动形成，客户可通过网络委托检验，质量控制、管理评审、内审、日常监督、客户满意度调查等在系统内进行，做到信息网络共享，实现无纸化办公，减少人为错误因素，提高实验室的工作效率和工作质量【6】。 2.6 建立一套完整的公共卫生应急体系针对疾控中心而言，建立一套完整的疾控监测体系，能及时的预测和预警报告。这必须建立在能及时广泛的获得准确的各种基础信息资料、高效完备的数据收集处理分析系统的专业团队基础上。实验室应能迅速提供疾病诊断、治疗的技术支持。同时进一步完善常见微生物及污染物检测。目前各级疾控机构每年都要处置数十起突发公共卫生事件，作为承担突发公共卫生事件应急处置的疾控中心其应急能力是相当的薄弱，如何改变这种被动局面，变事后处置为事前防范。建立一套完善的应急预案，建立一套完整的公共卫生应急体系是卫生行政部门思考的问题，但当好参谋，提供并建立一套完善的应急预案，经不同级别审批后公布实施是疾控中心义不容辞的责任。一旦发生突发公共卫生事件，按照预案各司其职，各负其责，妥善处置。通过预案的建立、演练、实施才能真正体现疾控中心这个技术服务部门的技术能力，价值才能体现。2.7 正确处理好几个关系疾控机构是社会系统的组成部分，在卫生系统中处于子系统中的组成部分。因此要正确处理好与各系统和系统中各层次的关系，这样才有有利于创造良好的生存与发展空间。例举出以下八个关系，使管理者主次分明，上下协调，左右兼顾，正确处理。一是于上级党委、政府的被领导与领导的关系，疾控工作关系到人民群众身体健康和生命安全，是构建和谐社会和维护社会稳定的重要工作，争取党委、政府对疾控工作的重视和支持尤为重要。二是卫生行政部门的被领导和领导关系，这是主要关系，疾病预防控制社会性强，涉及的面广，很多工作和关系需要卫生行政部门协调。三是与上级业务部门的被指导与指导关系，虽然我们都是贯彻疾病预防控制工作规范，但在实施过程中肯定还有一定的差距，这就需要上级业务部门的指导。四是与乡镇卫生院和村卫生室的业务指导与被指导关系，疾控工作主要是通过乡村两级贯彻的，因此对他们的培训和业务指导实际就是我们自己的工作。五是与卫生监督部门的关系，原来都是一个单位，疾控体制和卫生监督体制改革后职能的转变，工作上既是同盟军又是监督与被监督的关系。在事权划分清楚后各自履行职责又相互配合。六是与同级医疗卫生单位的协同、协作关系和监测与被监测关系。传染病的预测、预报、预警，重大疫情和突发公共卫生事件的医疗救治都离不开医疗单位的协作。七是与技术监督、环