高2013级2班 第三组政治研究性学习.ppt.ppt

研究性学习 政治 学习方案 中国信访制度 信访 信访基本概念 信访 是指公民 法人或者其它组织采用书信 电子邮件 传真 电话 走访等形式 向各级人民政府 县级以上人民政府工作部门反映情况 提出建议 意见或者投诉请求 依法由有关行政机关处理的活动 中国信访特色 除法律以外的又一种解决问题法 是一种比较直接的利益表达形式 但是 由于信访的有关信息一般要经过信访办公室工作人员的筛选 然后递交给有关领导 有关机关 所以从这个意义上来讲 也是一种间接的利益表达方式 1 2 中国信访制度的另一大特色 容许逐级上访 直至上访到中央政府 但反对越级上访 比如 广东省1996年曾制定了 广东省实行群众逐级上访和分级受理制度的暂行办法 江苏省 内蒙古自治区也分别制定了 江苏省实行逐级上访和分级受理制度暂行规定 和 内蒙古自治区群众逐级上访和分级受理办法 暂行 等 然而 上访者在明白这个道理之后 却有更大的动力进行越级上访 上访者倾向于相信 他所反映有问题的政府 跟其上一级政府免不了要 官官相护 因为如果他反映的问题确实存在 按照这个制度逻辑 上一级政府也是有领导责任的 只有再上一级政府 或者更高级的政府 才没有官官相护的嫌疑 比如 如果上访者要反映乡镇政府的问题 那么在其眼里 县政府是不可相信的 只有地市级和更高级别的政府 由于对乡镇政府没有直接约束责任 才可能对乡镇政府做出公正的处理 但下管一级和向上负责的制度逻辑 又使得哪怕是越级上访在层层批转之后 最终还是由县政府来处理乡镇政府 上访者也明白这一点 但他认为 如果有更高级政府的 尚方宝剑 在手 县政府在 官官相护 的时候便会有所忌惮 信访的原则 1 分级负责 2 属地管理 3 归口办理 信访 产生依据 法律方面 中国 宪法 第二十七条规定 一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持 经常保持同人民的密切联系 倾听人民的意见和建议 接受人民的监督 努力为人民服务 第四十一条规定 中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员 有提出批评和建议的权利 对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为 有向有关国家机关提出申诉 控告或者检举的权利 但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害 这些规定 可以看做是信访的宪法依据 但宪法依据并不等于制度逻辑 国务院1996年 信访条例 把 宪法 第四十一条所说的 向有关国家机关提出申诉 控告或者检举 具体化为 信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出 第十条 是行政机关 而不是任何机关 是有权机关和其上一级机关 而不是任何一级政府 2005年新 信访条例 也基本上维持了这一规定 信访人采用走访形式提出信访事项 应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出 第十六条 政府方面 中国政府过程的突出特点 是在大部分民众头上 从中央到乡镇共有五级党政政府 在农村地区有时还包括一级不是政府的政府 那就是村委会 村党支部 城市比农村少一级乡镇政府 直辖市再少一级 地市级 但又多一级 单位 上下级党政政府之间等级森严 各级政府都是下管一级 形成一个层层向下约束 层层向上负责的嵌套机制 这意味着 中央政府其实并不能形成中央集权 除了少数例外 它只能直接管到省 部级 即使是对比如某省某县的拆迁政策进行纠正 也要通过该省 而该省也须通过该县的上一级政府 即地市级党政政府来具体处理 比如将该县的党委书记和县长撤职 这个制度逻辑 决定了上一级政府总会鼓励民众提起针对其下级政府的上访 但却不希望民众越过自己到自己的上级政府上访 针对下级政府的上访使得本级政府可以行使约束下级政府的权力 所以上访有时候会对上级政府 赋权 赋予它管理下级政府的权力 如果民众越过本级政府上访 却将使本级成为上级政府约束的对象 哪怕民众反映的是自己的下级政府 但在上级政府看来 该为此负责的却是本级政府 信访高发地 在上访者看来 最没有 官官相护 嫌疑的是中央政府 所以 上访的最终目的往往是 千方百计进京城 据国家信访局统计 2003年国家信访局受理群众信访量上升14 省级只上升0 1 地级上升0 3 而县级反而下降了2 4 另外 中央和国家机关受理群众信访量上升46 省 地 县直属部门增幅较少 有的还是负增长1 这也造成了一个以北京为圆心的上访高发地域 北京周围的几个省份无一例外成为上访大省 山东某地的法官说 他们当地有几个村庄由于离铁路比较近 民众去北京很方便 被称为 国务院直属村 一有什么事 村民便乘坐火车到北京上访 让当地政府头疼不已 河北某县由于与北京相邻 到天安门的距离比到省城的距离还近 预防上访 维护稳定便成为当地政府的头等大事 信访 信访效率 然而 向上负责 下管一级的政府体制 也决定了中央政府实际上并没有处理地方事务的足够信息和组织资源 中央政府只能管到省部级 面对潮水一样涌来的上访者 中央政府实际上难以判断哪些上访者的控诉更真实 而信访者也难以证明自己的问题比别人的问题更重要 需要优先解决 中央政府有时需要派工作组到当地调查 也就是直接获得信息 但实际上中央政府不可能事事都派工作组 这导致了上访能够解决的问题其实非常有限 据学者于建嵘的调查 上访实际解决的问题只有千分之二 不过 对于上级政府来说 上访者所提供的个案材料虽然无法作为直接处理个案的依据 但汇总起来 信访材料还是可以作为发现总体情况的依据 比如 北京市1995年 信访条例 就规定 综合研究信访情况 及时向本机关负责人和有关部门提供信访信息 是信访工作机构的职责之一 如果中央政府发现 最近一段时间反映强制拆迁的信访材料急剧增加 大致可以判断 强制拆迁已经在地方上成为一个突出问题 倘若上访者理解了信访制度的这一逻辑 那么 他就会有意识地把自己的个案问题普遍化 以期引起上级领导的重视 近年来 上访组织者经常采取的一个措施就是组织大规模的集体上访 以此显示问题的严重程度 于建嵘 于建嵘 男 1962年9月生于湖南衡阳 本科和研究生毕业于湖南师范大学 在湖南师范大学任教至2003年底 2001年7月毕业于华中师范大学中国农村问题研究中心 获法学博士学位 现任中国社会科学院农村发展研究所教授 社会问题研究中心主任 曾在香港中文大学 香港浸会大学 美国哈佛大学进行过学术交流 已发表和出版过 中国工人阶级状况 安源实录 抗争性政治 中国政治社会学基本问题 等大量著述 中国信访制度陷入困境取消 强化 变革 中国社会处在经济迅速发展和社会体制转轨过程中 各类社会矛盾的产生和冲突成为必然 并且体现为日趋增多的各类信访活动 自上世纪90年代中期以来不断增多的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访 引发了持续上升的 信访洪峰 成了影响社会稳定的重要因素 也使我国的信访工作和信访制度成了各方关注的焦点 上海市人大常委会的周梅燕同志根据自己多年从事信访工作的切身体会 并进行专题调研后提出 对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来 采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革 而扩大公民有序的政治参与 理顺各类信访的处理渠道 树立司法的最终裁判权威 应当是中国信访走出制度困境的根本出路 希望这篇专文能引起广大读者对创新信访制度的理性思考和建设性的探讨 求决类量最大 诉讼类最奇特 信访制度是关于信访活动行为规则的总称 中国目前的信访活动大致可以分为三种类型 参与类信访 求决类信访 诉讼类信访 参与类信访主要是指对各级人大常委会 政府及司法机关工作提出建议 意见及批评的信访事项 这类信访的出现 是改革开放以来中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和城市建设发展的结果 也与中国公民有了更多的权利意识与言论民主分不开 求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大 大到动拆迁 征地补偿 失业保障 小到社区水电煤的维修 邻里纠纷甚至家庭矛盾 都会找政府信访部门 以求解决 求决类信访确实是一定时期政府工作的 晴雨表 如当城市建设中动拆迁矛盾激烈时 动拆迁方面的求决类信访就会大幅度上升 国有企业转制过程类中 大量的社保 下岗及失业方面的信访也在提醒政府应注意到社会成员对于改革所能承受的限度 以及建立与完善社会保障机制之迫切 诉讼类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型 没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉 颇有中国特色的是 一些案件刚起诉到法院 一方或双方诉讼当事人就开始信访 要求人大或者党政机关监督法院公正司法 这种状况一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机 另一方面信访人的各种心态也十分耐人寻味 他们往往寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的砝码 信访制度当前陷入四重困境 困境一 信访内容的广泛性及复杂性 使得社会矛盾集中体现在信访活动中 信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任 信访机构错位 越位的现象屡见不鲜 困境二 从法律地位看 信访工作机构并不具有行政的职能和权力 也不是单独序列的国家机构 其处理信访事项的权能有限 不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务 困境三 从信访人的心态来看 几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结 即便是面对法院已经判决生效的裁判文书 信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状 困境四 党政及人大信访部门在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时 将各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位 也存在严重的社会负面效应 从上述四个方面的分析来看 曾在中国历史发展中起到重要作用的信访制度不仅陷入了 信访洪峰 的困境 而且正在经受中国改革开放以来不断推进的法治化的挑战 当前的信访现状严重影响着社会稳定 而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向 这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突 当稳定压倒一切时 所有的信访机构都成为社会稳定工作的指挥部 花钱买太平 摆平就是水平 等成为信访工作的实际考核目标 信访制度原有的联系群众 反映社情民意等作用基本上趋于弱化 信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段 组织化 政治化 涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁 如何解决信访难题成为执政党必须面对的现实 对各级国家机关信访部门而言 将维护社会稳定的重任让这一非国家序列的机构来承担 是一件 不可能的任务 也不符合现代法治的基本原则 由于信访机构及信访工作人员面对的是无法实现的社会稳定预期目标和不断涌现的信访浪潮 信访制度运行过程中又直接或间接形成一股对法治建设的抵消力 这样的制度安排和社会现实之间的巨大反差 使得政府和民众两方面都陷入了困境 虽然政府为解决信访难题已经付出了高昂成本 却仍然没有化解一浪高过一浪的 信访洪峰 也未能满足民众对信访制度的过高期许 这其中是否值得我们追问和反思呢 对上述的感悟 四大对策完善信访机构功能 1 改变目前大部分地方党政信访机构两块牌子一套班子的设置 将党政信访机构分离开来 党内信访机构应设在各级党委秘书部门 不直接处理涉及政府 人大和司法机关的信访事项 政府信访机构主要督促办理转到各政府部门的重要信访事项并向行政首长负责 其机构向下设至区县一级政府的办公 厅 室 适当的时候 参照国外通行的申诉专员制度 考虑将现有的政府信访机构与监察机构合并 成立独立的监察信访局 专门受理涉及政府公共行政管理领域及国家公共事业运营机构的各类投诉和求决 向各级人大负责并报告工作 同时 通过立法赋予监察信访局一定的职权 提高处理监察信访的效能 2 全国人大和地方各级人大信访工作受理的范围主要是人民群众的申诉控告案件 其主要职责是为人大及其常委会履行立法 监督 任免和决定职权服务 因此 应当改变人大信访机构直接处理各类信访事项的行政化处理模式 在扩大人民群众参政议政渠道的同时 完善和发挥人大代表参与信访处理的制度 逐步形成以代表为信访处理主体的新机制 人大信访机构应当定位为代表及委员的信访助理 为代表及委员处理信访事项提供法律 政策等专业知识辅助工作 三 司法机关信访制度的改革应纳入整个司法体制改革的大框架之中 确立司法权威是社会稳定的法治内容 在全社会形成尊重司法判决 树立司法最终裁判权威的氛围 改变现有的诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式 将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制 同时 让权力机关的监督 社会监督 媒体 社会成员 与法律监督结合起来 促进司法公正 维护司法权威 四 探索已有萌芽的社会组织参与信访代理的制度 明确信访代理的机构为非政府组织或群众自治组织 鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域 让它们承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域中的社会责任 如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导 法律援助 政策咨询和社会关怀等 以期形成现代法治社会所需要的公民社会基础 信访制度 变革之道 创新之门 面对中国目前的信访制度困境 社会各界中主张取消 人治的信访 呼声较为强烈 也有人主张赋予信访职权并强化信访作用 还有学者提出在目前中国法治还不完善的情况下 信访救济是一种替代性的纠纷解决方式 应当予以保留 许多学者都提出将信访纳入法治的轨道 但如何实现信访制度的转变却有不同的看法 有的学者提出 信访的法治化应该包括合理的信访问题的司法化处理 即将属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域 基于信访人的自愿 也应该包括信访权利的司法化保障 即官员在信访工作中失职 渎职或不作为时 信访权利主体有对其提起行政诉讼的权利等 笔者在充分调研中认识到 对公民信访权利的再认识和对信访制度的反思同样重要 信访活动在任何社会都会存在 社会成员的正当参与和权利保障并不只有信访活动一条独木桥可走 更不能因为信访一时的无往不胜而迷信现行的信访制度 信访权利是公民的一项基本民主权利 但就信访行为的一般特征而言 该行为所指向的必定是信访人的其他实质性权利即民事权利或经济权利 政治权利等 因此不能离开信访人所主张的实质权利谈论信访权利 其次 信访权利的民主性质并不意味着这是一项不受约束 任意扩张的权利 否则社会将会陷入混乱和无序之中 信访权利的保障也无从谈起 第三 对公民权利的保障是法治社会的基本原则 但公民权利的保障更多的是通过国家法律的渠道来实现 比如说 诉讼终结的案件应当通过法律规定的程序进行 而不应以保障信访权利为由另开方便之门 我国信访制度功能与作用的发挥 大多与党政领导的个人作用分不开 这只能在某一时期或某一地区或某些信访事项中产生效果 但与法治无关 夸大和强调信访的种种优点 作用 只会导致社会成员对信访制度的更多误解 认为只有信访这种直截了当的简便方式能够以最小的投入获得最大的收益 事实上 信访往往并不比诉讼投入时间 精力和金钱等方面的成本低 况且具有极大偶然性 不断强化信访制度功能的后果 就是不断撕裂正在建设中的国家法治 让法治这座大厦另开一扇信访之门 成为法庭之外另一个裁判机构 走出信访困境 必须实现以法治为内容的信访制度改革 如果我们仅仅只是着眼于从信访量上如何化解或扼制这股来势汹涌的洪峰 只是自上而下地再三指令或大声呼吁重视和解决信访中的各类矛盾 甚至欲通过立法来强化信访制度的功能 进一步扩大信访处理的范围 那么这套已经运