我国残疾人社会保障和公共服务状况与发展对策.doc

法律:残疾人权益的底线保障 前言目前，我国有各类残疾人8296万，他们构成了一个特殊的群体。我国对于残疾人事业的重视起步较晚，在八十年代末，随着一股世界潮流我国社会各界对残疾人的关注热情空前高涨，在残疾人权益保障方面取得了令人振奋的硕果。残疾人联合会等社团，三月风等残疾人自己的杂志，对残疾人的研究论文专著，残疾人有关的立法等在这个时候如雨后春笋般展现在世人面前。1991年我国出台了残疾人权益保障法，1994年颁布了残疾人教育条例，今年二月温家宝总理签署的于5月1日施行的残疾人就业条例，等一系列法律法规，这些法律为残疾人的权益提供了最坚实可靠的保障，是国家对残疾人重视的体现。在此期间，我国残疾人的康复，教育，就业，社会生活，福利等方面都取得了前所未有的进步，受到了全国乃至世界的赞扬，使世人，尤其是残疾人体会到了社会的温暖，也为世界的残疾人事业作出了贡献。然而，不得不承认，尽管残疾人的权益和地位较之以前有了很大的提高，但在我们现实社会中残疾人被歧视，被冷漠的现象依然存在，残疾人在教育，就业，生活的各个方面仍然存在着很多的困难和障碍，使他们总是感到被社会孤立，隔离，忽视，我们的整个社会还仍然欠缺对残疾人了解，理解，同情，关心以及处处和他们换位思考。西方社会经过几百年的现代文明发展，其残疾人事业发展和国民素质普遍高于我们这些社会主义国家，而我们大部分社会主义国家这方面相对要差一些，残疾人事业发展较滞后，国民素质不是很高。我们中间还有很多人在教育，就业，生活上瞧不起歧视残疾人，处处为他们设障，使他们本来的不幸更是雪上加霜，丧失了对社会的信心。比如有些小品相声演员故意模仿残疾人，竟逗地全国观众欢呼雀跃，这本身就反映了我们整个社会还没有真切的对残疾人理解，你有没有想过患有那种残疾的人看到那个节目之后会怎样想！因此，现阶段如果想靠人们和全社会的理解，或者是几个热心的人来切实保障残疾人的合法权益还是有困难的，因此，必须建立一种更加完善的制度，用法律保障残疾人的权益才是最行之有效的方法，也是耗费最低的方法。当然，用法律作为最主要的保障残疾人的手段只是现阶段的必要之举，在根本上还是要加强全体人民对残疾人这个特殊群体的理解，如果人人都把残疾人当成健全人来看待，给他们以平等的机会，公平的对待，那么将来即使没有法律他们也将象健全人一样体会到我们社会大家庭的温暖。故此，我们必须采取各种措施来使我们社会大众的道德更加高尚，加深他们对残疾人的理解，以此来达到我们社会一家的理想。为了使更多的人了解残疾人，知道关于他们的基本常识，以促使人们对他们的理解，下面我就介绍一下我国残疾人的基本的现状和问题：一，什么是残疾人以及我国残疾人的现状和问题：（一）什么是残疾人？我们都知道残疾人，但是我们大多数人对残疾人的定义，以及残疾人的具体范围是什么却说不清楚。对残疾人的定义有多种，主要有:1，关于残疾人的世界行动纲领中将残疾人定义为：“残疾人并不是一个单一性质的群体，包括精神病者、智力迟钝者、视觉、听觉和言语受损者、行动能力受限者等”1; 2，美国残障人权利宣言（1975）对于残障人的定义是：“由于身体或智力的缺陷而全部或部分的丧失对于正常人来说能够满足必需的社会生活的能力”（“any person unable to ensure by himself or herself, wholly or partly, the necessities of a normal individual and/or social life, as a result of deficiency, either congenital or not, in his or her physical or mental capabilities.”2）；3，中国残疾人保障法第二条规定：“残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人”具体包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾人。而且每种残疾均按一定标准分为不同的等级。目前我国对于残疾人的范围规定上过窄，本来很多应划入残疾人的人没有被划入，那么他们的权益也就不能得到特殊的保障，比如失去一只眼睛的人没有被划入残疾人，长期重病患者等。在美国，糖尿病人，严重酗酒者，严重吸毒者等由于他们与残疾人有同样的处境，因此被认为是残疾人。值得我国借鉴，我们应扩大残疾人的范围，这样更有助于他们权益的保障。2007年我国第二次残疾人抽样调查显示我国共有各类残疾人8296万人，占全国总人口的6.34，但如果扩大残疾人的范围，这个数字将远不只这些，可见我国残疾人工作事业之严峻。（二）残疾人的受教育状况全国残疾人口中，具有大学程度（指大专及以上）的残疾人为94万人，高中程度（含中专）的残疾人为406万人，初中程度的残疾人为1248万人，小学程度的残疾人为2642万人（以上各种受教育程度的人包括各类学校的毕业生、肄业生和在校生）。15岁及以上残疾人文盲人口（不识字或识字很少的人）为3591万人，文盲率为43.29。6-14岁学龄残疾儿童为246万人，占全部残疾人口的2.96。其中视力残疾儿童13万人，听力残疾儿童11万人，言语残疾儿童17万人，肢体残疾儿童48万人，智力残疾儿童76万人，精神残疾儿童6万人，多重残疾儿童75万人。学龄残疾儿童中，63.19正在普通教育或特殊教育学校接受义务教育，各类别残疾儿童的相应比例为：视力残疾儿童79.07，听力残疾儿童85.05，言语残疾儿童76.92，肢体残疾儿童80.36，智力残疾儿童64.86，精神残疾儿童69.42，多重残疾儿童40.99。从以上数据我们可以看出残疾人的文化水平一般比较低，受教育状况远不如健全人，大部分是小学及以下文化水平。残疾学龄儿童的接受教育比例者虽然比以前大幅提高，但仍然比正常儿童低出不少。我们应关注残疾人的教育，这对他们至关重要，因为他们本身就残疾如果他们的教育文化程度再比健全人差，那么他们就更不能参与市场的竞争了，而只能是被救济的对象了。因此，我国于1994年颁布了残疾人教育条例来保障他们的教育，提供各种优惠的政策，通过在普通学校设立特教班，特殊学校，以及各种职业学校来保障残疾人接受充分的教育。（三）残疾人的就业情况全国城镇残疾人口中，在业的残疾人为297万人，不在业的残疾人为470万人。城镇残疾人口中, 有275万人享受到当地居民最低生活保障，占城镇残疾人口总数的13.28。9.75的城镇残疾人领取过定期或不定期的救济。农村残疾人口中，有319万人享受到当地居民最低生活保障，占农村残疾人口总数的5.12。11.68的农村残疾人领取过定期或不定期的救济。可以看出大部分城镇的残疾人根本没有工作，靠家人或社会救济，这有以下几个方面的原因：1，残疾人本身身体的残疾，这是他们根本的制约因素；2，身体残疾又导致他们一般受教育不高，竞争力小；3，社会的偏见，不得不承认这是现实存在的很重要的一个制约因素；4，经济与科技的发展要求更多的是只有健全人才能完成的工作。今年上半年我国残疾人教育条例的出台，为残疾人的就业提供了更多的实在优惠条件与好处，国家安排残疾人以集中就业为主和分散就业为辅的就业方式，及其他一系列措施，这将能使更多在家闲置的残疾人找到工作，减轻社会的负担，缓解残疾人的就业压力。（四）残疾人的社会生活状况全国有残疾人的家庭户2005年人均全部收入，城镇为4864元，农村为2260元，而当年全国人均收入水平城镇为11321元，农村为4631元， 残疾人家庭人均收入不足全国人均水平的一半。12.95的农村残疾人家庭户年人均全部收入低于683元，7.96的农村残疾人家庭户年人均全部收入在684元至944元之间。城镇残疾人口占残疾人总数的24.96， 农村残疾人口占75.04， 而全国人口中城镇人口占42.99%，农村人口占57.01%。这表明大多数残疾人生活在农村，经济欠发达地区残疾比例高，残疾人口多。残疾人曾接受的扶助、服务的前四项及比例分别为：曾接受过医疗服务与救助的有35.61；曾接受过救助或扶持的有12.53；曾接受过康复训练与服务的有8.45；曾接受过辅助器具的配备与服务的有7.31。残疾人的收入水平明显低于健全人，而且城乡残疾人收入也有很大差距，造成这种差距的主要原因是残疾人的工作状况明显劣于健全人，就业的不平等直接导致收入水平的不平等，另外还有社会偏见等原因。二，我国残疾人权益保护的现状以及残疾人在社会生活中所遇到的困难与问题（一）自从我国1991年颁布了残疾人权益保障法，1994年颁布了残疾人教育条例后，然后一直到今年才出台了残疾人就业条例，在此的十三年间残疾人的立法没有太大进展，尽管在其他一些法律法规中对残疾人权益保护有所体现，但是远比不上专门立法对残疾人权益的保护。这说明我们国家对残疾人权益保护重视还不够，还没有形成一种良好的观念意识；（二）在教育方面，残疾人受教育还有很多困难，普通学校的特教班、特殊学校还没有普及，相当一部分的县级地区仍然没有特教学校，使那些应该在这种学校上学的残疾儿童无学可上。虽然有教育条例，但是它并没有惩罚措施，因而，现实中被违反的现象很是严重，条例并没有得到很好的施行。（三）在就业方面，从上文的统计数字也可以看出，城市中残疾人大部分根本没有工作，只能靠亲友和社会保障救济度日。农村中残疾人由于残疾特点不同，有的能够参加农业劳动，但他们的生活水平还是明显低于健全人的。在现实中，残疾人找工作经常由于身体的原因被拒之门外，即使有些工作他们完全可以胜任，但由于对他们的不正确看待而拒绝录用。国家虽然制定了就业条例，对残疾人施行按比例就业和集中就业，规定企业必须安置一定比例残疾人就业，否则就要交一定数额的就业保障金，录用残疾人多的企业还可以享受税收优惠。在现实中，由于缺少严厉的惩罚性措施，有的企业并没有按规定录用残疾人，有的宁可缴纳就业保障金也不录用残疾人，有的企业甚至向残疾人借用残疾人证来逃避税收，它们的这些行为真的应被法律惩罚。（四）“在社会生活中，由于残疾人的情感比一般人更敏感、更丰富，自尊心也更强一些，好、恶、喜、怒、哀、乐的感情表现的非常强烈”3，以及社会的偏见和歧视，残疾人一般不爱走出家门不想参加社会活动，这样也更加使他们觉得孤独。另一个重要因素是，我国的无障碍设施还不完善，残疾人的出行还有困难，比如：1，街道上的盲道不少路段还没有，很多路段的被种种方式侵占，红绿灯还没有装音效装置，造成了盲人出行困难；2，各种建筑物等公共场所的入口处并没有设置适合轮椅通过的坡道，一些商场超市内没有给残疾人提供轮椅等便利；3，公交车的台阶与马路的上车站台相差很大，轮椅更不可能上去，不利于残疾人乘车出行；等等。这些都给残疾人的生活带来了不便。（五）我国的8296万残疾人中，男性为4277万人，占51.55；女性为4019万人，占48.45。性别比（以女性为100，男性对女性的比例）为106.42。由于残疾人特殊的身体状况，男性又比女性多出很多，因此残疾人的婚姻也是一个值得重视的问题，15岁以上残疾人中，有982万人，占12.42未婚，因此残疾人的婚姻也是一个值得重视的问题。（六）残疾人生活的软环境在残疾人占总人口6.34的中国，残疾人构成了一个极其庞大的群体，这个群体生活状况的好坏，社会地位的高低，权益维护的程度，以及人权保护的状况将直接反映社会文明程度的高低和人们生活状况的优劣。然而在我们生活中经常看到残疾人被歧视的现象:在儿童中间经常看到几个健全的儿童嘲笑欺负一个残疾儿童，而别人看了则哈哈大笑;儿童中间是这样，我们成人就很尊重残疾人嘛？记得有几年春晚某些演员模仿残疾人在舞台上哗众取宠，而下面的观众和全国的观众却也捧腹大笑，我们有没有想到当那些残疾人看到这节目时会哭还是会笑，我们大部分人还没有尊重残疾人的意识，没有真正的理解残疾人，关心残疾人。我们从小就听过“盲人摸象”的故事，意指盲人目光片面，虽然现在大多不指本意，但最起码说明自古我们就对残疾人有误解，至今我们中间有不少人将残疾人称为“残废人”，这是对残疾人的严重不尊重，是社会的不和谐的体现，以后应该杜绝这样的词汇出现；而公交车上为残疾人准备的座位大多被身强力壮的人霸占着，他们上车了这些人还不情愿的让开，有的甚至不让；我们中间又有多少人做过义工，为残疾人献过自己的爱心，我想很少有人会有肯定地回答，因为我们中间很少会有人有闲心去做这种事，即使想做也不一定有机会付诸实施；我们周围有多少人知道全国助残日是哪一天？（每年五月第三个星期日作者）（七）残疾人的福利与救助我曾经接触过一些残疾人，在城市中的残疾人大部分都领取社会最低保障和接受过救助，而农村中的残疾人情况更差，生活困难需要帮助是残疾人中普遍存在的现象，虽然有一些靠自己的劳动和智慧生活的比较富裕，但那些只是少数。我们身边的残疾人是不是真的能从社会得到帮助呢，在他们遇到困难是不是真的能有人帮他们解决？在我们周围到处都是开锁、家政、办证等合法或非法的电话号码，我们在那里能看到残联、慈善会的救助电话，真的是太少。一些为残疾人开设的网站却满充斥着商业广告与娱乐、新闻，而和他们的联系方式、求助电话以及地址却怎么都找不到，难道他们只是以残疾人的名义来赚钱嘛？如果不是，为什么不让那些能上网的残疾人在网上求助，不能上网的残疾人能打电话向你们求助，电话都打不了的残疾人能找你们求助。这只是城市里的残疾人，那么农村里的残疾人呢？他们没有最低生活保障，没有社会保险，大部分生活很困难，有的只能靠社会的救济和亲友的接济度日，我们是不是该从实际上和制度上给予他们以保障呢？答案是很明确的!三，我国学者的研究和国外的状况（一）我国总体情况我国在残疾人权益保障方面研究的人甚少，专著、论文也少的可怜，在为数不多的专著中大部分是在八十年代末九十年代初的作品，现在作品和研究成果很少。目前比较著名的只有刘翠霄教授一直在关注残疾人权益保障的研究，且作出了突出的贡献。（二）有关学者研究每位学者对残疾人权益保障都提出了一些想法和建议，但大体上都差不多类似。有的学者指出，应在残疾人的就业保障、教育保障、生活保障和社会保障上下功夫：1，在就业保障上，应坚持分散按比例就业为主，集中就业为辅的就业体制，（1）福利企业存在有其必要性，侧重于由民政部门、残疾人组织、企事业单位、街道、乡镇、村举办福利企业、公疗机构、盲人按摩院等安排残疾人就业；（2）在分散就业上，企业应录取一定比例的残疾人就业，否则企业就应缴纳一定比例残疾人就业保障金，且不能无故使残疾人待岗;吸收残疾人多的企业若达到一定比例还可以享受税收优惠等；2，在教育保障上，应在残疾儿童的少年教育、残疾人的职业技术教育、残疾人的普通高等教育、残疾人的特殊高等教育、残疾人的成人高等教育等方面，坚持在普通学校设立特教班，特殊学校相结合，保障残疾人接受教育；3，在生活方面，努力消除贫困，通过保障残疾人的就业来间接保障它们的生活，提高残疾人社会福利与救助。4，在社会保障方面，“通过经济手段，即财政、税收、货币等来保障残疾人的权益，同时残疾人应加强自我保障、家庭保障、舆论保障和法律保障。”（三）刘翠霄教授观点刘翠霄教授却有自己的观点，“把救济看成是对穷人的恩赐变成公民应该享有的社会权利，是一个国家经济高度发达、法制健全完善的标志”。她强调，“从社会赈济到社会权利是残疾人权益保障的必经之路。”5把对残疾人的一项项需要变成他们一个个具体的权利，那么就更充分地保护了残疾人的权益，具体来说她列举了残疾人的六项权利，它们是：1，康复权；2，受教育权；3，劳动就业权；4，婚姻家庭权；5，文化生活权；6，福利和环境权。这是残疾人权益保障的一大进步，通过具体权利的形式来保障残疾人的权益将使残疾人权益更加有法可依，保护将更彻底。（四）美国状况我们再来看一下国外对残疾人权益的保护情况：美国残障人法一开始便首先规定，“美国残障人法禁止在工作场所、各级政府、公共场所、商业设施、交通运输和电讯(领域) 基于对残障的歧视。” 然后第一条规定，在就业上保障残疾人的权益，以及合法权益受到侵犯时的救济措施；第二条，规定州和地方政府的行为，因为公权力是对私权的最大威胁，以及公权侵犯私权时的救济措施；第三条，公共交通应保障残疾人权益及被侵犯时的救济措施；第四条，规定公共设施、机构不能保障私权时的救济措施；第五条，电讯应保障残疾人权益，及被侵犯时的救济措施；第六条，应保障残疾人的住房，及相关救济措施。第七条等等。外国人对残疾人权益保障的立法一般比较详细，每条规定的具体内容很明确，而且较切实可行，每条法规后面都附有救济渠道，当权益被侵犯时可以较为方便的去寻求保护，这是值得我们借鉴的，我国残疾人权益保障法只是个纲领性文件，没有作具体的规定，也没有什么可行的奖惩措施，教育条例、就业条例等也没有具体可行的在残疾人权益被侵害时的救济途径，这是值得我们去努力的。四，自己的一些感慨和想法（一）那么残疾人为什么在社会制度中处于不利地位以及被社会大众普遍歧视呢？对于这个问题我们试图从两方面来分析。在主观方面，我们社会大众还没有形成对残疾人的普遍理解和尊重。历史上我们的老祖宗就开了歧视残疾人的先河，将残疾人与流氓、犯罪、卑贱划入一个等级，许多以前流传下来的歌谣就能说明这一点。古代人治社会，君王和富人对穷苦和残疾人的施舍被看作是一种上天的赠予并为他们歌功颂德，他们根本没有任何权利可言，只有被施舍赈济的份儿。这几千年的思想传递和社会现实的熏陶，残疾人仍然被认为是社会上的底层的阶级，不能享有权利而只能被社会怜悯，这种极不正确地观念仍然环绕着我们大多数的人，包括我们的立法者、执法者和司法者。这些糟粕思想来源于当时的历史现实，残疾人社会地位低下，没有任何权益保障的制度体制等。这也是我认为我们残疾人现实状况为什么如此差的最主要的原因。在客观方面，由于我们几千年的思想积淀的影响我们大多数人还没有从内心里保障残疾人权益的意识，而只是顺应世界潮流才制定了几部保护残疾人的法律，在八十年代末九十年代初的高潮过去之后一直到今年才又有一部法律出台，说明我们还没有对残疾人权益保护的整体意识与健全制度体系，只凭别人的一股热风与几个人的突发奇想是不能使我们的残疾人权益保护事业真正有所提升的。在现有的残疾人权益保护法、残疾人教育条例、残疾人就业条例这三部法律以及其他部门法律中有关残疾人权益保护的条款所构成的残疾人权益保护法律制度体系，由于没有法律精神的提升，几个制度本身在协调性上存在矛盾，在加上由素质没有足够高的人来实施，那么也很容易使残疾人陷于不利的境遇。这两方面的原因是残疾人在社会中处于不利地位和被歧视的主要原因。我本人认为，第一种主观上的原因是最主要的根本上的原因，但是我们也不能忽视客观的现有法律制度的制约因素，如果我们将主客观的制约因素结合起来考虑，那么不管是有关残疾人权益保障的法律的制定还是法律的实施都能从根本上保障残疾人的合法权益。（二）传统利益向应有权利的转变不是飞跃如果说刘翠霄教授所讲的“从社会赈济到社会权利是残疾人权益保障的必经之路”是残疾人的传统利益向应有权利的转变是量的变化，那么从应有权利向现实权利的转变便是质的飞跃。从传统利益到应有权利的转变只能说是残疾人权益保障的一方面的进步，而现实存在的其他客观制度体系，包括教育、就业、其他公法、私法体系很可能阻碍其从应有权利向现实权利的转变。因此，从应有权利向现实权利的转变才是残疾人权益得以保障的最终之路。（三）应有权利向现实权利的转变有关残疾人的应有权利向实有权利的转变，并不是制定某部法律或者是在法律中加入某些法条就能实现得了的，它需要的是整个法律精神的提升，整个法律制度的完善、整个法律体系的协调以及国民素质的高度提高。就像许多行政法学家所主张的在政府与市场中的私人之间设立第三方主体一样，我们也应试图在残疾人与残疾人有关的私人和国家机关之间设立独立的第三方主体，以专门监督残疾人立法的实施与残疾人权益保障的状况以及向立法者报告立法的不足等情况。1，提升我们的法律精神：我们现在并没有形成一种对残疾人理解与关心的普遍意识，大众还欠缺对残疾人的深入了解，甚至他们之间还有误解，社会上歧视残疾人的现象在全国各地、各行各业、生活的方方面面还普遍存在。现在简单想靠人们的自觉、个别人的临时热情以及几个没有惩罚性和威慑性的条例就想全面的保护残疾人的权益是根本不可能的，因此，必须制定行之有效的、能操作的、奖惩分明的法律才能从制度上真正的保护残疾人的权益，使其权益权利化，使其权利合法化，提升法律的精神，进而用法律给残疾人权益以最充分的保障。因为法律不会考虑公民的个性，而只通过对所有人的共性规定来保证在法律面前人人平等，个别人的例外不会导致整体的失效，只会从反面来印证整体法律正义性和公正性，而这里所称的平等是符合道德正义的平等，而不是乌托邦式的平等。2，完善我们的法律制度我国法制建设起步较晚，但是发展较快，最近我们刚通过的反垄断法便证明了我国的法律制度在进一步完善。从另一个侧面来看，我们的法律制度还是很不健全，比如在经济法领域中的竞争法的调整范围过窄，不能满足市场经济的需要；在环境法律制度还很不完善，在环境保护方面捉襟见肘；在残疾人权益保护方面更是漏洞百出，使残疾人生活状况得不到改善，因此。我国残疾人权益保护方面的法律亟待完善；3，法律体系的协调正因为我们的法律制度发展的不够完善，各个制度之间存在着不协调之处，比如我们的物权法与债权法之间就有很多冲突的地方。因此我们以后在制定法律时一定要确保法律制度之间的协调，在法律实施前就将它们之间的不协调消除； 4，提高人们的法律素质另一方面，由于立法者都是人，人都不会是完美的，因此其制定出来的法律不会是完美无缺的，会有很多的不足与缺漏，如果法律的实施者没有很高的道德素质，他们便很有可能因为人性的弱点而利用法律的漏洞来损害残疾人的权益，那么在这时，法律便也无能为力了，因此，在加强法制的同时必须设法提高人们的道德素质和公共意识。以法为主，以德为辅，这才是保障残疾人权益的根本。（五）设立监督残疾人权益保护和残疾人有关法律法规实施的独立机构行政法学家们考虑到政府与市场中的私人难以直接对话，便建议在他们之间设立独立的第三方，来协调他们之间的矛盾。我们也可以仿效此做法在残疾人与残疾人有关的私人与国家机关间设立独立的第三方来监督