第四章购买性支出介绍

第四章购买性支出 学习目标 通过本章学习 掌握购买性支出的特点及其对经济增长的作用 把握行政管理支出 国防支出与各种事业支出的必要性 理解财政投资性支出的特点与意义 了解财政对农业投资的必要性 投资范围和重点 第一节购买性支出概述 一 购买性支出的特点 一 有偿性 二 等价性 三 资产性 四 消耗性 二 购买性支出的经济效应 一 购买性支出直接介入资源配置 影响资源配置效率 二 购买性支出直接引起市场供需对比状态的变化 影响生产和就业规模 三 购买性支出对生产和就业的刺激 扩展作用 间接影响收入分配 三 购买性支出的规模与结构 一 购买性支出的规模购买性支出规模可以用购买性支出的绝对数指标和相对数指标来衡量 二 购买性支出的结构购买性支出包括两个部分 一是购买各级政府进行日常行政事务活动所需的产品和劳务的支出 另一是各级政府用于公共投资的支出 购买性支出主要由社会消费性支出和投资性支出构成 消费性支出与投资性支出的区别在于支出项目发生后是否形成资产 表4 1不同国家购买性支出占财政支出比重 第二节社会消费性支出 社会消费支出是政府用于满足社会公共消费需要方面的支出 是国家履行政治职能和社会职能的保证 它与财政投资支出最大的区别在于形成的资产性质不同 前者形成非经营性国有资产 后者形成经营性国有资产 在财政支出项目中 属于社会消费性支出的有行政管理支出 国防支出 文教 科学 卫生事业费 工交商农等部门的事业费等 一 行政管理支出 一 行政管理支出的构成行政管理支出是国家财政用于国家各级权力机关 行政管理机关和外事机构行使其职能所需要的费用支出 包括立法支出 行政支出 公安支出 国家安全支出 司法检查支出和外交支出 二 行政管理支出的影响因素与变动规律1 政府职能范围及相应的机构设置2 经济增长水平3 物价的波动4 行政管理的现代化 一 行政管理支出 三 行政管理支出效率1 行政管理支出增加与政府行政机构的增加密切相关2 政府提供公共产品的质量取决于公务员的态度和技能3 行政支出的增加存在挤出效应 四 我国的行政管理支出分析新中国成立之初 一五 至 四五 期间 行政管理支出占财政支出比重呈持续下降的趋势 但自改革开放以来 该比重非但没有继续下降或维持原有的相对规模 而是出现相反的趋势 行政管理支出在各项财政支出中增长的速度最快 占财政支出的比重持续上升 表4 2行政管理支出增减变化及其占财政支出和GDP的比重 表4 3若干国家行政管理支出占财政总支出的比重 虽然从国内生产总值的排位看 我国属于低收入国家 但从表4 2和表4 3可以看出 2008年我国行政管理支出占财政总支出的比重15 65 与其他几个国家比属于最高水平 从变动趋势上看 我国行政管理支出占财政支出比重的高速攀升与其他国家的这一指标的平缓上升或平缓下降形成鲜明的对比 我国行政管理支出占财政总支出的比重1980年为6 13 与当时美国的这一比重较为接近 从1980年到2004年的25年间 我国这一指标上升了13 25个百分点 而同期这一指标美国仅上升了4 9个百分点 韩国1995年大幅度削减行政经费 使这一指标从1994年的10 61 下降到1997年的5 1 显然 我国行政管理支出占财政支出和GDP比重较高 案例4 1 行政事业单位每年公务用车消费支出超千亿元 目前 我国行政事业单位每年仅公务用车消费支出就达1500亿 2000亿元 中央要求各级党政机关和领导干部要牢固树立过紧日子的思想 缩减公务用车消费对于减少机关行政事业公用经费支出具有现实意义 据国家财政部 国家发改委和国家统计局调研数据显示 2005年以来 我国财政行政事业公用经费支出每年增加1000多亿元 2007年以来 该项经费支出已接近9000亿元 其中公务用车消费占比较高 目前 党政机关及行政事业单位公务用车总量为200多万辆 每年公务用车消费支出1500亿 2000亿元 不包括医院 学校 国企 军队以及超编配车 每年公务用车购置费支出增长率为20 以上 这种公务用车状况与党的十七大所提出的 倡导勤俭节约 勤俭办一切事业 反对奢侈浪费 的战略方针不协调 也与党中央近来提出的 牢固树立过紧日子的思想 自觉与广大人民群众同甘共苦 的精神不适应 因此 为切实贯彻落实中央精神 应强化对公务用车制度的管理 以缩减我国机关行政事业公用经费支出 中国经济网 2010 思考 如何规范行政事业费用支出 二 国防支出 一 国防支出的变动趋势及其影响因素国防支出是财政用于国防建设和军队 民兵建设方面的军事支出 国防是典型的公共产品 国防支出一般包括军事人员的经费与训练费 武器装备和军事活动器材的购置费 军事工程设施的建筑费 军事活动经费 军事科学研究与试验费 军事院校教育经费 战略与关键物资的储备支出 民兵建设费 防空费等 1 国家的地域范围2 国际政治形势3 国防政策4 军事现代化的要求5 国家的综合实力 二 国防支出 二 国防支出的合理限度国防支出的合理限度 主要是指国防支出究竟多少才是合适的 与行政管理支出的控制一样 不是三言两语可以说清楚的 第一 从财富生产的社会条件来看 国防支出为人们提供了和平 安全的生产和生活环境 为社会经济稳定发展提供保障 因而是必不可少的 且充足的经费支出 有助于提高国家的威慑力和防御能力 从这一点上说 国防支出是越多越好 第二 从社会财富的生产和消费的角度来看 国防活动是非生产性劳动 国防支出是纯粹的社会财富的耗费 支出应越少越好 第三 从社会经济的循环周转来看 生产是产品的创造 消费是产品价值的实现 国防支出的增加能扩大社会有效需求 刺激经济增长 提高就业水平 第四 从国防支出本身来看 有助于促进科学技术发展 因为任何一个国家 最先进的技术总是首先应用于军事领域 那些尖端技术本身多来自于军事领域 只是随着时间推移 慢慢用于非军事领域 而国防支出中用于科学研究的支出 一旦转化为民用技术 就可以极大地推动一国科技水平的提高 国防支出形成的一种特殊产品 军火及一些军事技术 通过转让 也可形成财政收入 二 国防支出 二 国防支出 近年来 理论界发展起一门叫做 国防经济学 的学科 对这个问题进行研究 这就是说 国防支出并非越多越好 需要合理安排 从经济学角度看 存在三种分析方法 1 国防支出合理规模的一般均衡分析经济资源的稀缺性引出了军需品与民用品之间存在的总量制约关系 对国防支出合理规模的一般均衡分析便主要是解决经济资源如何在军需品和民用品之间配置的问题 二 国防支出 2 计划 方案 预算制度为了探求国防支出本身的合理限度 20世纪60年代初期 美国国防部长罗伯特 麦克纳马拉提出了一种新的预算方法 称为 计划 方案 预算 制度 简称PPBS 该制度认为 国防的目的是保护国家不受侵犯 侵犯之敌或可能的侵犯之敌位于何方 可能动员的侵犯力量有多大 有效遏制这些侵犯所需的军事力量要有多大 都是可以估计出来 并量化为若干指标的 这就为国防支出奠定了基础 3 博弈论分析按照博弈论分析 国防支出规模并不是单方面决定的结果 还取决于敌对国国防支出的规模以及对本国国防支出规模所做出的反应 当甲国选择裁军 削减国防支出时 乙国却选择扩军 增加国防支出 或者反之 这时均衡并不存在 因为甲国或乙国会担心失去战略优势而重新选择扩军 结果真正的均衡将出现在两国都选择在扩军上 要使两国国防支出减少 只有在非敌对状态下 这时两国才都可能选择在裁军 削减国防支出上 二 国防支出 三 我国国防支出现状分析我国始终奉行积极防御性的国防政策 立足于打赢现代技术特别是高技术条件下的局部战争 注重遏制战争的爆发 坚持和发展人民战争思想 我国的国防目标和任务主要包括以下内容 巩固国防 防备和抵御侵略 制止分裂 实现祖国完全统一 制止武装颠覆 维护社会稳定 维护世界和平 反对侵略扩张 在这种思想指导下 我国政府依据 中华人民共和国国防法 保证国防建设的必要经费 将国防支出全部纳入国家预算安排 实行财政拨款制度 按 预算法 实施管理 国防支出预 决算由全国人民代表大会审批 由国家和军队的审计机构实施严格的审计和监督 我国国防支出总量逐年增加 但增长趋势是缓慢的 只是近几年略有加速 从国际比较来看 目前我国国防支出规模 无论是绝对规模还是相对规模都是偏低的 三 教育支出 一 教育的性质及类型1 具有纯公共产品性质的教育2 具有准公共产品性质的教育3 具有私人产品性质的教育 二 教育支出的经济效应1 教育支出具有正的外部效应2 教育支出是经济持续发展的重要支撑点3 发展教育是实现社会公平的重要途径4 教育资本市场不尽完善 三 教育支出 三 我国教育支出规模及其效益虽然我国的教育事业取得了辉煌的成就 但教育支出规模的现状无论从绝对规模 还是相对规模看 都与我国经济发展的要求不相符 与世界一些国家相比差距也比较大 受经济水平的约束 各国通常规定了义务教育的年限 而难以提供无限的义务教育服务 在义务教育阶段 学习经费主要由政府提供 对于通常作为非义务教育的高等教育 各国的做法差异较大 中国目前主要还是由政府举办高等教育事业 虽然近年来民办高校增加了许多 但高水平的大学基本上还都是公立学校 公共部门对教育消费的补助有三种形式 学费补助 收入补助和定额补助 表4 4我国教育支出的绝对与相对规模 表4 52000年不同类型国家教育支出占GDP比重 可以看出 我国教育支出占GDP比重明显偏低 不仅低于世界平均水平 而且低于低收入国家水平 据有关国际组织的调查研究说明 初等教育的投资比中等教育投资更有效率 更加公平 中等教育的效率和公平则优于高等教育 因此 对那些初等教育入学率低于75 的国家 初等教育应是公共教育投资的优先项目 而我国教育支出在初等教育 中等教育和高等教育之间分布的级次结构也不尽合理 在重视高等教育快速发展的前提下 忽视初等教育 特别是农村的普及教育长期处于落后的困境 四 科技支出 一 科技支出的特征1 科技产品的公共性与外部性2 科技投入的高风险性及收益的不确定性 二 我国科学研究支出状况分析我国财政用于科学研究的支出及其占GDP比重基本上是逐年有所提高 同时还通过科技三项费用 税收优惠和财政补贴等多种渠道 鼓励和带动民间的科技投入 但科技支出占财政支出的比重却呈逐年下降趋势 1993年为4 86 到2000年下降到3 62 2001 2006年逐步回升到4 18 随后又有所下降 而且财政科技支出年度之间增长不均衡 大多数年份低于财政支出增长幅度 四 科技支出 科学研究包括基础研究和应用研究 基础研究成果具有正外部性 甚至可以看作是公共产品 显然 公共部门应该支持基础研究工作 应用研究包括 成果可以直接运用 产生经济回报的研究 成果不能直接运用 在一定范围内具有公共产品和正外部性的研究 对于前者 通常是由市场提供科研支出 而后者可能需要公共部门的支持 直接支出或者给予特许权和专利权 中国科研支出有许多是与国防支出和教育支出混杂在一起的 表4 6我国科技支出规模 五 公共卫生保健支出 一 政府提供公共卫生保健支出的理论依据人民健康水平是经济发展 社会进步的重要保证 当今社会 工作与社会节奏高度紧张 这就要求劳动者具有强健的体魄 充沛的精力以及良好的心理素质 而这一切都需要有相应的医疗卫生设施与服务 包括医疗 卫生防疫 医学研究 突发事故救护等 所以 政府对公共卫生保健的参与在世界各国相当普遍 1 公共卫生保健的外部性2 卫生保健信息的不对称3 卫生保健需求的不确定性4 公平分配的需要 五 公共卫生保健支出 二 我国卫生保健支出状况分析我国卫生保健支出总的情况是 卫生保健支出总规模以及政府投入规模都是偏低的 在一定程度上扼制了需求 1 国家财政卫生保健支出总量不足 我国卫生保健支出虽逐年有所增长 但与公共保健需求相比差距较大 1990年 市场经济国家人均卫生支出为1860美元 发展中国家人均卫生支出为41美元 而我国2008年仅为30美元出头 这就是说 我国卫生保健支出不仅低于发达国家 也低于发展中国家 2 卫生保健支出占GDP和财政支出比重明显偏低且呈下降趋势 我国卫生保健支出规模逐年增长 卫生事业费占财政支出比重 1995年为2 39 到2001年降至1 66 2002 2003年这一比重才有所提高 2004年财政卫生保健支出占财政支出的比重提高至4 53 2009年又降至4 40 3 资金使用不尽合理 我国对医疗机构给予大量补贴 而防疫经费却十分短缺 在政府预算中 用于紧急救治的资金十分有限 许多地方政府还没有认识到这是公共医疗卫生的一项职能 2003年春季爆发的SARS 造成的恐慌就是最好的例证 4 城乡 区域和不同阶层之间卫生医疗服务水平差距大 图4 42003 2008年我国财政医疗卫生支出情况 表4 72000年各国卫生支出结构比较 案例4 2 坚持不懈从容应对 我国迎击甲型H1N1流感见成效 面对突如其来的全球甲型H1N1流感疫情 各地 各部门在党中央 国务院的领导和部署下 共同努力 科学防控 有效减轻了疫情对人民群众健康的危害 也降低了疫情对社会经济及生产生活秩序的影响 在全球甲流感染人数近20万 死亡人数近2000人时 我国仅有 例重症病例 甲流已在全球造成1 2万人死亡 作为人口多 密度大的发展中国家 我国报告了600余例死亡病例 截至2010年1月10日 全国累计完成甲流疫苗接种5567万人 严重异常反应报告发生率约为0 1 10万 卫生部统计数字显示 甲流病例占流感病例的比例连续 周下降 卫生部部长陈竺说 甲流疫情防控取得阶段性成果 为准备应对可能更加严峻的疫情争取了时间 最大限度减轻了疫情对经济社会发展和人民群众生产生活的影响 以上的数字正是我国防控甲流成效的见证 截至2010年1月10日 国家食品药品监督管理局累计完成甲流疫苗批签发498批次9187 7万人份 累计完成甲流疫苗接种5567万人 疫苗接种异常反应监测显示 截至2009年年底 我国疑似预防接种异常反应报告发生率约为12 4 10万 严重异常反应报告发生率约为0 1 10万 我国疫苗接种不良反应发生率与世界卫生组织通报的各国数据基本一致 应对甲流的战役仍未结束 2010年的日历已经翻开 寒冷的天气 即将到来的春节以及大规模的人口流动高峰 加大了甲型H1N1流感传播的风险 使得疫情防控工作仍然严峻 但付出的努力已为我们累积起战胜疫情的经验与信心 黄小希 2010 思考 财政公共卫生支出的作用 第三节财政投资性支出 一 政府投资的特点 范围和意义 一 政府投资的特点1 投资目的的非营利性2 投资领域的社会性3 资金来源的公共性 二 政府投资的产业选择 三 政府投资的意义1 调节社会总供给和总需求的平衡2 调节经济结构 促进社会资源优化配置3 改善投资环境 引导资金流向 案例4 3 财政部披露 4万亿 进展1 18万亿新增中央投资安排过半 在应对经济危机的背景下 财政部一改往年财政预算下达上半年慢 下半年快的惯例 在2009全年时间尚未过半的情况下 已安排和下达的预算内公共投资已经超过了全年预算的 其中2009年新增中央投资更是全部安排完毕 2008年四季度至2010年新增4万亿扩大内需投资中 新增中央政府公共投资1 18万亿元 其中 2008年四季度安排新增投资1040亿元 2009年安排新增投资4875亿元 2010年预计安排新增投资5885亿元 从分项目来看 已安排5915亿元的新增中央政府公共投资中农村基础设施和民生工程 医疗教育文化卫生 自主创新和灾后重建的进度较快 分别占已经安排新增中央政府投资的21 2 11 9 9 9 和33 8 在4万亿元中 上述四项占4万亿总投资的比重分别为9 25 3 25 9 25 和25 在全部4万亿元投资中 投向铁路公路和机场等重大基础设施的资金为15000亿元 占总投资的比例为37 5 但是发改委和财政部并未公布1 18万亿元新增中央政府投资的结构以及有多少用于铁路公路和机场等重大基础设施 专家认为 这可能是由于1 18万亿元新增中央政府投资主要用于非 铁公鸡 铁公鸡 指铁路 公路 机场 的保障性住房 民生工程 自主创新和灾后重建等方面 而 铁公鸡 的15000亿元投资大部分资金来自于地方和社会配套 熊剑锋 2009 思考 我国财政投资是如何运用的 二 基础产业投资 一 基础产业的特征基础产业包括基础设施和基础工业 基础设施主要包括三部分 1 公共设施 电力 电信 自来水 卫生设备和排污 固体废弃物的收集和处理 管道煤气 2 公共工程 公路 大坝和排灌渠道等水利设施 3 其他交通部门 铁路 市内交通 港口和航道 机场 基础工业 能源工业和基础原材料工业 提供 共同生产条件 处于 上游 位置 有显著的规模经济和垄断性 资本密集型 二 提供方式 政府筹资 政府 企业 BOT 三 农业投资 农业是国民经济的基础 农业发展对国民经济的重要意义主要表现在三个方面 农业生产为人们提供了基本的生存条件 为其他生产活动提供了物质基础 农业劳动生产率的提高是工业化的起点和基础 世界各国的历史发展昭示我们 为了实现工业化 在大规模进行工业革命之前 必须有一个大规模的农业革命过程 这意味着 对农业发展的重视不是其权宜之计 而是一项长期国策 稳定农业是国民经济持续稳定发展的重要因素 四 高风险 高技术产业投资 高新技术产业是指围绕高新技术而生成的新兴的企业群体 是技术含量高的现代高新技术制造业 高新技术是一个不断发展的概念 过去是高新技术 今天可能就不是高新技术 今天的高新技术 将来可能又落后了 因此 高新技术应是始终处于经济发展领先地位的产业部门 高新技术产业的特点是高投入 高风险 高收益 其发展的基础是强大的技术储备 发展的核心是高技术人才的进入 五 财政投融资 一 财政投融资的特征财政投融资是以政府信用为基础 通过多种方式筹集资金 根据国民经济和社会发展规划 有偿投资于具有一定公共性领域的一种新型资金融通活动 财政投融资具有以下特征 1 财政投融资是一种政府投入资金的政策性融资活动2 财政投融资的目的性很强 范围有严格的限制3 计划性和市场机制相结合4 具有稳定低成本的资金来源5 财政投融资由国家设立政策性金融机构负责统筹管理和经营 五 财政投融资 二 政策性金融机构政策性金融机构既不是一般意义上的金融企业 也不是制定政策的机关 而是执行有关长期性投融资政策的机构 它实际是政府投资的代理人 与一般商业性银行的货币经营相比 具有鲜明的特点 以国家信用为背景 政策性银行具有主权或准主权级信用等级 而享有