我国“三社联动”的模式选择与策略研究.doc

我国“三社联动”的模式选择与策略研究当前, 社区、社区社会组织和社工队伍已经成为发挥社会矛盾调处功能、服务社会功能, 促和维稳功能的重要载体和动力之源。一个和谐的社会, 必定是社区、社工、社区社会组织这些社会管理中最基础的元素作用发挥最为突出的社会。如何区分社区、社会组织和社工队伍各自的角色定位, 探索建立三者之间的高效联动机制, 并通过 三社联动方式, 建立健全 党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局, 形成相互配合、互为支持, 共同推进和开展社会管理改革工作的良好局面。对于大力推进和加快和谐社会建设的进程, 具有重大的理论探索和现实意义。一、三社联动的发展背景与概念提出( 一) 三社联动发展背景1. 社会管理改革趋向社会化。改革开放以来, 原来由单位提供个人衣食住行等所有资源, 包办个人的生老病死的福利模式不复存在。单位转移出来的各种服务, 如教育、医疗、后勤保障等, 转移到社区层面, 迫切要求由社区中的各种组织来承接, 城市管理中的社区功能不断扩大。政府通过权力下移, 把大量的管理职能从市、区级政府下放给社区, 这样, 原属于社会的权力最终归位于社会, 回落到了社区。政府、社区、社会组织之间的合作和社工作用的发挥, 成为公共服务社会化的重要内容和形式。同时, 社区的发展及社会组织的发育, 也为专业社工服务机构承接政府职能的剥离做好了准备。社区、社会组织、社工的互动基础由此形成。2. 群众利益需求趋向多元化。我国处在剧烈转型时期, 社会的利益结构亟需调整, 利益需求分化和多元化。以往政府传统的公共服务过于重视维护国家安全, 维持社会秩序, 推动和组织经济生产, 而忽略了民众的需求。社会的转型要求公共服务更加关注民生, 最大限度地实现社会利益。同时, 大量外来人口涌入社区, 其中既有 两新组织的白领, 也有餐饮行业的服务员, 还有参加各类工地建设的工人, 他们给社区的服务和管理工作带来了压力, 许多社会组织及群文团队活跃在社区, 社会组织内的从业人员思想活跃、流动频繁、需求多样。这为 三社联动发展提供了一个服务空间和目标市场。3. 社工专业服务趋向职业化。随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高, 居民对社会公共服务的需求日益多元化、个性化, 传统的公共服务方式和内容已难以满足居民特别是特殊群体的需求, 迫切需要建设一支专业的社工队伍,用社会化、专业化的方式提供服务, 以弥补政府社会管理和公共服务的不足。应该说, 我国社会建设工作已取得初步成效, 但社工职业化仍需进一步发展。应该进一部强化项目开发、岗位落实、薪酬设计、财力和政策支持, 进一步提高社工的专业水平, 营造社会工作职业化发展的良好氛围。4. 社会组织发展趋向内源化。近年来, 各级社会组织主动服务行业发展, 承接政府转移职能,参与社会管理和公共服务, 其作用和影响正在不断扩大。但社团组织要真正发挥其 驱动力 作用, 还需要建立一个稳固、强劲的动力系统, 这包括建立健全民间组织发展体系, 形成政府与民间组织互动、互补的体制和机制; 建立科学的运作体系, 制定社区民间组织发展规划, 积极探索 政府购买服务、项目专业化运作 等多种形式; 建立严密的监督体系, 确保民间组织良性发展; 建立全面的评估体系, 由社区民间组织理事会专门运作, 探索建立一套行之有效的激励机制。5. 社区建设目标趋向人本化。在社会转型期单位制解体后,单位办社会所负担的多元化职能必然要回归社区, 体制外的民工、流动人口等社会空间急剧膨胀, 加上市民物质生活水平的提高,这些都对社区安全、服务、环境等提出更高的要求。更加值得关注的是, 社区矛盾呈现出主体多样化、表现形式多样化、利益问题成为矛盾新焦点等新特点。应对这些新特点, 在实践中. 社区建设必须创新 三社联动方式, 确立政府服务于社区的观念, 通过有效政策引导和财政投入, 更加突出以人为本的目标导向, 强化社区精神培育, 回归社区发展本质。( 二) 三社联动概念提出我国的和谐社区建设正以居民需求为导向,以社区公共利益为纽带, 以各种社会组织为载体,以资源整合为保障, 逐步构建起政府组织与社会组织及公民个体通体合作的社区公共管理和公共服务体系, 初步形成了和谐文明的发展氛围。但与此同时, 我国社区建设的发展还不平衡、社区工作行政化倾向仍较严重、社区居民和社区单位的参与程度不高、社会组织尚处于发展的初级阶段、社工人才队伍建设尚未真正融入人才工作格局中以及社区工作者的梯队建设不合理, 等等。这些都制约着和谐社区建设向着整体联动、内延扩展、系统优化的维度发展。当此背景, 一般认为三社联动是指通过社区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制建立的三社联动, 形成 三社 资源共享、优势互补、相互促进的良好局面, 加快形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局, 分层次、分步骤逐步推进 三社联动发展, 从根本上使各种社会矛盾和冲突在基层得到有效地预防和解决, 实现社会的和谐发展。二、我国 三社联动模式选择透过梳理, 我们发现 三社联动离不开五大元素的互动, 分别是: 当地政府的规范引导、社区居民的动员参与、社会组织的服务管理、专业社工的指导带动以及社区体制的创新变革, 它们互为倚生、互为促进, 使得 三社联动沿着既定轨迹和技术路径不断衍生发展。社区、社会组织、社工联动因地区发展水平不同和文化差异而呈现多样化的特点。具体是因为: 一是社区社会组织形式、类别多种多样, 而且我国社区社会组织处于初步发展阶段, 良莠不齐; 二是社工介入的方式形式多样, 介入领域众多; 三是从我国和谐社区建设的总体水平来看, 与经济发展水平紧密相关, 呈现地域发展的不均衡。这些从根本上制约了社会组织的培育和社工队伍的建设。因此, 本文将 三社联动类型主要归纳为五种模式: 内需驱动型、政府主导型、项目引领型、理念践行型和体制创新型。1. 内需驱动型。这一联动类型基于社区的内在需要, 而呈现联动一体、协调共进的局面。具体体现在: 一是社会组织自身发展建立在社区发展的基础上, 将组织的发展目标自觉不自觉的纳入到社区建设和地区发展中; 二是社工通过主动以社区为发展壮大的舞台, 从和谐社区建设的角度开展组织活动, 比如自觉宣传国家的大政方针、传授科学知识、丰富居民的业余生活, 通过专业服务积极引导和扶持一些社区社会组织, 通过这些组织吸引居民参与和谐社区建设。三是社区社会组织和社工的专业服务是基于居民的需求而诞生,多渠道、多层次地反映社会诉求, 尤其是关注容易被忽视的弱势群体的诉求, 从而促进社区和谐发展。随着社区建设的深入发展, 社区居民生活水平的提高, 内需驱动型 三社联动将成为社区社会组织、社工参与和谐社区建设的最主要类型。2. 政府主导型。政府主导型的 三社联动基本围绕政府中心工作开展活动, 开展的活动很多都是配合上级政府的任务要求或配合社会性的大型活动展开, 以社区需求为出发点的、日常性活动的相对较少, 导致这类型的组织又几乎成了政府的 腿。由于我国现阶段鼓励社会组织发展和社工队伍建设的相关法律法规尚不健全, 社区中的社团组织尚未发育成熟、各项规章制度并不完善,由政府直接主导, 确保了和谐社区建设的顺利进行和有序发展。! 政府还是和谐社区建设中最有能力和实力的组织, 社区发展离不开政府的参与,社会组织发展离不开政府的适当放权, 社工队伍的建设离不开政府的资助, 政府主导是社区建设顺利发展的根本保障。因此, 这一联动类型在很长一段时间内仍将存在。3. 项目引领型。项目引领型参与将成为社区外来力量参与社区建设的主要方向, 为专业社区社会组织自我发展与和谐社区建设开辟广阔的空间。政府向民间的社工机构购买服务, 而不是向社工个人购买, 使政府在购买服务的过程中, 保持高度的中立性、自主性、灵活性, 形成 政府购买服务项目专业运作的联动机制。这迫使社区社会组织增强服务的专业性, 以获得项目的运作权, 在项目承接后, 经历评估、执行、反馈的过程中, 专业社工的有效介入, 将是项目平稳运转的必要条件。但我们必须清醒地认识到, 项目型三社联动在服务的内容、时间和范围上有局限, 影响范围也有限。现在这类项目比较多地集中在医疗保健、生态环境保护、教育科学、文化、卫生、体育等社会事业方面。这类社区社会组织和专业社工服务组织参与和谐社区建设的途径与方式完全由项目的内容、类型、特点和要求所决定。4. 理念践行型。这一联动类型是社区在理念融合层面上, 最大限度整合社区社会组织、社工专业服务力量、群众参与力量、政府资源支持而建立的, 有助于在社区推广实践某种先进理念而参与社区建设、促进社区和谐。这种联动着眼共同的目标和愿景、凭借社区共同的运作平台和资源、通过共同的行动与实践, 增强居民的认同感和归属感, 也由于社区居民认同提倡的理念和价值观更容易调动各方参与组织开展的活动。理念践行型联动的理念一般源自于专业社会组织的倡导, 甚至是国际组织对社区的援助和试点工作。 理念践行型联动中的社区社会组织和专业社工服务往往凝聚着许多高层次优秀的社会志愿服务人员,通过组织开展各种社会志愿服务和专业服务活动, 对增强社区内居民和各种社会组织的社会责任感有引导和榜样作用。5. 体制创新型。当前日趋“行政化”和“单向指挥”的城市社区管理体制与运行机制, 无疑难以适应中央关于构建和谐社会的工作要求, 社区管理体制改革的根本目的, 不仅仅是实现城市的行政管理功能, 而应成为调节国家与社会关系, 充分调动社区资源参与和谐社区建设的一条途径。因此, 城市社区管理新体制的基本原则应该是: 实行政企分开, 政事公开, 政社分开, 建管分开, 行业管理与市场运作分离。在社区管理体制创新的带动下, 三社联动容易使得社区发展目标导向、社会组织运行机制、政府社会管理机制、居民参与机制、社工介入机制形成合力。这样一种类型比较适合公民意识发展较为成熟、社区基础建设较为完善、社区服务开展较为活跃、社工素质相对较高的社区。三、我国构建 三社联动的策略分析( 一) 我国构建 三社联动的总体思路# # # 联动内源上, 按照 边推进、边研究、边调整改善的方针, 发挥政府强有力的引导、激励和推动保障作用, 通过政府的有力推动, 广泛吸纳社会力量参与 三社联动, 彰显 三社联动的高要求、强基础、全覆盖及开放性;# # # 联动导向上, 加快建设 三社联动发展的基础行动能力。着力加强 三社联动 发展平台、机制及环境建设, 引导和支持各级各类社会组织、社工专业人才参与社区建设, 积极探索有效的合作发展途径, 形成由下而上、内外互动的联动形势。通过社区建设、社会组织、社工人才的联动发展, 为提升社区综合服务水平注入活力, 从而进一步提升社区居民生活水平; 联动路径上, 大力倡导 政府主导、行业管理、民间运作、社工服务、义工参与 的工作思路, 围绕社区需求, 积极培育民间组织参与社区建设, 拓展社工服务的介入渠道, 充分发挥民间组织种类多样、分布广泛、门类齐全的资源优势, 充分发挥专业社工提供多元化、多层次、高质量的服务优势, 实现社区建设、社会组织、社会工作人才共发展的互动模式。( 二) 我国构建 三社联动的理论支撑如何推动我国 三社联动发展, 产生持续、稳定、长期的联动效应, 取得较大效益, 需要吸收各种理论观点和思想的精华, 从认识层面思考、借鉴、奠定我国 三社联动的认识基础和理性架构。1. 公共治理理论启示: 广泛动员参与和有效制度供给, 提升 三社联动的运行效能公共治理理论认为, 在政府管理和公共部门中引入市场和社会力量, 弥补政府管理成本高、效率低的不足; 实现政府服务以社会民众为导向, 增强对社会民众需要的响应能力; 根据服务内容、性质、社会需求不同, 采取相应供给方式, 提高政府公共服务质量; 将治理理念引入社区管理体制和机制的创新实践中, 形成社区治理, 是一种政府、社会组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同, 协调合作, 有效供给社区公共物品, 满足社区需求, 优化社区秩序的过程与机制。%社区、社区社会组织、社工是参与基层社会建设、促进社会良性运转的重要力量。在社区治理理论视角下, 政府应鼓励社会组织、企业、居民积极参与社区管理, 并提供参与渠道, 充分发挥其作用。2. 社会资本理论启示: 充分整合和利用现有社区资产, 培育 三社联动的社会资本社会资本理论认为, 国家与社会的协作是互补与嵌入的结合, 互补创造了国家与社会进行富有成效的互动基础, 而嵌入则使两者通过合作实现双赢的潜能得以实现。& 主要观点可以概括为:个人之间通过合作、互惠、参与集体社会行动, 产生社会信任, 形成社会资本, 促进有效的公共管理以及较高的制度绩效的产生。当前, 影响 三社联动的因素: 一是社会资本的缺失, 二是对社区的社区社会组织、专业社工等现有资产整合不足。之所以造成以上两个问题主要由于宏观层次的社会环境变迁, 中观层次的社区治理体制缺乏创新及社区内微观基础活力不足等因素所造成。 三社联动应在充分整合和利用现有社区资产基础上培育社区社会资本, 尤其是要根据社会公众需求, 不断衡量和调整政策目标, 循序渐进的改善政策和纠正制度, 控制和减少社区运行成本支出, 改善社区服务和管理水平。3. 社会系统理论启示: 形成共同参与、主动关联的新型服务网络, 激活 三社联动的系统势能社会系统理论认为, 应将社区作为社会大系统中的子系统, 注重城市社区发展与社区系统的整体优化、社区发展与社区结构功能的耦合、社区发展与社区内部调节机制的关系。此理论向实践者强调平衡正式的组织需要和组织成员的需求如同重要, 而且指出人员及组织需求间互动和关系的复杂性。因此, 我们可以充分整合党委政府组织、居民自治组织、企业与非政府组织以及居民群众个体的资源, 形成共同参与、主动关联的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型服务管理主体, 为推进社区社会组织发展、社工人才建设以及和谐社区建设提供坚强的保障, 从而通过社区体制改革为推进 三社联动提供理论指导。( 三) 我国构建 三社联动的战略抉择根据当前我国经济社会快速发展呈现社会阶层多样化、生活方式多样化、工作形式多样化、人员组成多样化、利益主体多样化、分配方式多样化等六个多样化的趋向以及转型期各种利益诉求相互交织、博弈导致社会矛盾增多的特点, 三社联动应该坚持 组织化拉动、社会化运营、多元化发展、项目化支撑、专业化导向的五大战略。1. 多维协同的组织化拉动战略三社联动涉及多方协调, 仅仅依赖政府或者社区、社会组织和社工一方的力量单打独斗, 尚不足以产生持续、稳定的联动效益。从可持续发展角度, 需要坚持政府主导, 广泛吸收社会资源参与联动, 采取市场化运作和激励方式, 以充分调动社会各界力量为出发点, 实现三社联动的可持续发展。基于我省社会管理的实际情况, 政府在多维协同中应当承担主导推动的作用, 要联合各方创造三社联动的资源和信息可以畅通流动的技术基础、制度平台和运营环境, 共同探索和制定 三社联动的新机制和新模式, 实现社区发展、社会组织、社工队伍的一体化联动发展。2. 借势扩张的社会化运营战略 三社联动的社会化运营是新时期城市社区建设工作的一个新发展, 也是社会主义市场机制的必然要求。三社联动要运用市场方式引入社会性资源, 广泛吸收行业企业、社会组织和社会力量的参与, 促使社会各方利益攸关者、社会第三方组织、公众等参与需求确定、资源投入和政府管理评价等诸多联动环节, 实现增加社区资源供给、改善社区管理效能、节约有限社区财政资源的效果。通过建立健全社工队伍专业服务市场化运营机制、社会组织发展市场化培育机制、社区建设投入资本化运作机制, 实现基于社会参与的社会化运营, 形成社会服务的 政府# # # 市场# # # 社会三元模式, 并成为党和政府解决社会问题、舒缓社会矛盾、增进社会团结、维护社会稳定的有效力量。3. 聚类突破的多元化发展战略 三社联动的多元化发展是社区事务纷繁复杂、社区问题各式各样、社会需求千差万别、利益关系错综复杂等特点所决定的。在载体建设上,随着产业结构、职业结构、消费结构和生活方式的不断调整和更新, 我国城市化进程的速度明显加快, 涌现了不少各具特色的新型社区, 呈现多元化发展的特点; 在社工队伍建设上, 社工的发展不一定只是依靠社会工作者或者是学习社工的学生本身, 它需要的是全社会共同的努力, 而这种意识的调动需要的却是社会工作者本身, 社工的发展需要多元化的道路, 除了专业化道路以外, 更需要的是要走本土化、市民化道路; 在社会组织建设上,由于人群在年龄结构、经济收入、职业地位、人口来源、文化程度等背景的不同, 对社区服务有着不同的需求, 社会组织服务供给应该适应这一多元化后现代社会人的需求, 积极引入专业社工服务,同时拓宽社会组织服务社区发展的途径。4. 重点倾斜的项目化支撑战略通过重点对一些民众需求旺盛、专业性要求高的服务进行项目化运作, 可以趁此培育和扶持一批社会组织, 引导和规范社会组织的朝着有利于提升社区建设和社区服务水平提高的方向发