关于推进商业保险为地方经济社会服务的考察调研报告.doc

关于推进商业保险为地方经济社会服务的考察调研报告王京苏为发展我市金融保险事业，为中小企业提供优质服务，促进地方经济社会又好又快发展，市政协组织“发展金融保险事业，促进地方经济发展”专题调研考察活动。10月17日- 日，由市政协副主席王东带队，市发改委、市经信委、市委农工办、市科技局、市社保局、市工商联、中小企业局等部门和各商业银行的分管领导组成考察团，围绕开展科技型中小企业履约保证保险贷款，赴上海张江高新区、浙江宁波市高新区、宁波银行，对开展小额贷款保证保险试点的经验和做法进行了考察学习；围绕推进商业保险参与城乡居民医保，赴广东湛江市劳动社会保障局、中国人民健康保险股份有限公司湛江中心支公司（下称“人保健康湛江中支”），重点对“城乡一体、市级统筹、保险公司参与”三位一体的湛江医保模式进行了细致深入的学习。本人作为泰州保险业唯一的政协委员应邀参加了调研考察活动，活动时间虽短，但收获很大。考察地区近年来推进金融保险业发展的新理念、新成就、新变化，改革创新的大思路、大手笔、大突破，使我大开眼界，深受启迪。一、 调研考察上海、宁波履约保险贷款的情况（一）、上海、宁波履约保险贷款运行基本情况1、近年来，上海中小科技企业发展迅速，但在实现高速增长的同时，资金投入不足成为制约创新的重要因素。在银行放贷较为谨慎、担保公司运营机制有待完善的情况下，为帮助企业突破融资瓶颈，2010年年底，由上海市科委牵头，在浦发银行、上海银行和中国银行上海市分行以及太平洋财产保险公司的积极参与下，共同推出了科技型中小企业短期贷款履约保证保险。该业务的核心是科技企业购买保险公司的履约保证保险，同时，政府拿出贷款风险补偿准备金，通过“政府+保险+银行”的风险共担模式，使无担保、无抵押的科技型中小企业获得银行贷款。据介绍，该项目首批确定试点区域对象为上海科技企业孵化器园区和上海张江高新区内的科技型中小企业。一年来，已有44家科技型中小企业通过这种方式获得了1.43亿元的小额贷款。今年8月，在试点近一年后，已开始了第二轮贷款履约保险，受惠企业将从试点期间内的张江高新区和科技企业孵化器内的企业扩展到上海市所有科技型中小企业，参与的金融企业包括2家保险公司和7家银行，信贷总额度由试点期间的1.5亿增加到5亿，其中履约保险额度为3亿元。2、宁波市共有中小企业13万家，由于担保、抵押及信用等级等原因，在银行有贷款记录的还不到3万家，资金瓶颈使众多中小企业步履维艰，有的还因此破产倒闭。为破解宁波市小企业和“三农”等经济主体“融资难”问题，2009年，宁波保险业与银行业通力协作，推出了全国首创的城乡小额贷款保证保险业务。服务对象主要是缺乏抵押担保的“三农”企业、中小企业和城乡创业者。该项业务借助保证保险的机制，通过银保结合为银行信贷分担风险，解决了融资难问题，而且对于扶助中小企业做大做强、促进农业发展和推动科技创新都有重要意义。该业务自运营以来，一直本着政府推动、商业运作的模式开展，取得了良好的社会效益和经济效益。在宁波市政府支持下，中国人保财险宁波分公司、太平洋财产保险宁波分公司组成共保体，成立了事业部制的“小额贷款保证保险营运中心”，专门负责此项工作。截至2011年7月31日，宁波市已实际发放小贷保证保险支持的信贷业务共1166笔，累计发放贷款总额11.81亿元，贷款保证保险保费收入达2779.93万元，已决赔款总计121万元。（二）、上海、宁波履约保险贷款运行经验和做法 1、加强政府引导，依靠政策推动地方政府的重视和积极推动是创新银保合作和金融服务模式的引动力。上海市借鉴世界上发达国家的成功经验，由市科委和金融办牵头，通过政府主导、封闭试点、责任分担的方式，首批在上海科技企业孵化器园区和上海张江高新区内的科技型中小企业开展贷款履约保证保险试点。试点期间，如果发生贷款损失，政府承担25%、保险公司承担45%、银行承担30%。同时，上海市科委对按时还本付息的企业，按其实际缴纳保费的50%给予补助。中国银行上海市分行、上海银行、浦发银行上海分行分别拿出5000万元贷款额度面向科技型中小企业，市科委为3家银行分别匹配100万元的风险补偿准备金，太平洋财产保险上海分公司为通过银行审批的科技型中小企业进行核保并发售履约保证保险。今年，在新一轮履约贷款方案中，政府支持力度更大，市科委按照总授信额度的5%为7家银行匹配2500万元的风险补偿准备金，鼓励银行向初创型科技企业发放贷款。宁波市政府通过出台一系列扶持政策和奖励办法，来鼓励当地金融机构支持中小企业发展，调动金融机构参与贷款保证保险的积极性。建立风险共担机制和政府超赔基金。银行与保险机构按3:7比例分摊贷款风险，同时政府将贷款保证保险纳入小企业贷款风险补偿资金的补贴范畴，对保险机构赔付率超过一定比例后的部分进行补偿。此外 ，市政府把各金融机构开展试点工作情况纳入金融服务业年度考评。2、强化风险管控意识，建立风险管理机制科学合理的制度安排和有效的风险防范机制是履约保证保险开展的基础。对于保险公司而言风险把控是重中之重，经过一年多的试点，上海保险业的同行探索出一个切实可行、风险可控的科技型企业贷款履约保证保险发展模式，有效地通过多方牵制来降低违约风险。太平洋产险上海分公司非车险部总经理李伟东介绍：一是要求获选企业的筛选必须经过上海市科委的推荐。科技型中小企业接受市科委领导，经过政府部门推荐的企业一般具有比较良好的信用和发展前景，恶意违约的可能性降低，减少发生风险的可能性。在投保前期，企业要配合保险公司进行风险查勘，方便保险公司从正面和侧面了解更详细的信息，并要求提供相关的书面材料。二是为了降低信用风险，单笔贷款额最高不超过500万元，期限不超过1年，并设定了较高的费率和较高的免赔额及免赔率。三是考虑到银行审贷的专业度和严格性，保险公司在开展对业务的核保过程中，以银行对企业放贷的判定为前提了解企业的资信状况。同时保险公司还会为中小企业进行信用评级，了解企业生产经营、资产、负债状况，对还贷能力进行审核。由于风控得当，首批签约的45家科技型中小企业尚无一例出险报案及理赔。为加强风险管控，宁波市政府出台的文件中增设了六道风险屏障：一是控制小额贷款额度；二是银行对贷款实施全过程风险管控；三是保险机构对贷款风险进行附加性承保；四是建立贷款风险叫停机制和责任追究制度；五是建立健全借款人失信惩戒机制；六是建立银保信息交换和工作配合机制。3、发挥各方积极作用，形成共同制约机制 有效发挥参与各方的积极作用、形成共同制约机制是贷款保证保险健康、持续发展的关键。为调动各方积极参与、达到共赢效果，两地区都结合自身实际，通过制度创新，逐步探索出一个行之有效的发展模式。宁波市的主要做法：一是科学合理地安排参与主体的责权利关系。兼顾效率与公平，银行主要负责防控信贷业务的道德风险，按照正常的标准和要求严把贷款质量关，保险机构主要分担借款人的非故意风险，借款人要履行诚信守约义务，政府为金融机构管控风险提供配合协助。二是建立试点工作协调机制。为确保试点工作顺利推进，规范操作，取得实效，在市政府统一领导下，建立由市金融办牵头，保监、银监、人行、财政、税务、工商、司法机关、宣传等部门以及试点金融机构各司其职、协同配合的联合工作机制，研究决定有关的重大事项，负责试点工作的组织实施。三是建立各种风险防范、信息交换和工作配合机制，使参与各方在风险管控、信息共享、追索欠款等方面要密切合作。上海市则通过加大政府扶持力度、改革金融制度、激发金融机构创新活力等措施，引导各方参与。同时坚持市场化运作规律，通过科学合理的工作制度和规范操作流程，形成既相互配合又共同制约的机制。二、调研考察湛江保险机制服务全民医保体系建设的情况（一）、湛江保险机制服务全民医保体系建设的基本情况湛江市在广东省属于欠发达地区，总人口760万，农村人口515万，2007年9月之前，运行着新农合和城镇居民医保两套体系。2009年，湛江市政府大胆创新，引入商业保险公司参与城乡居民医疗保险，独创“城乡一体、市级统筹、保险公司参与”三位一体、覆盖城乡600多万人口的湛江医保模式。“湛江模式”的具体做法是在政府主导下，委托中国人保参与医疗保障体系建设和管理服务，打破城乡居民身份界限，统一统筹层级，建立了不分城镇和农村户籍的城乡一体化医疗保障体系，从城乡居民医保个人缴费中（个人缴费分为20元和50元两个档次）划转15%购买商业保险，实行大额医疗补助制度，使湛江市参保城乡居民的医疗保险最高报销金额由原来的2万元分别提升至8万元和10万元。在政府不增加投入、老百姓不增加负担的前提下，借助金融保险工具乘数性放大了城乡居民医疗保障限额。在“湛江模式”的调研考察中我们看到，湛江市在完善医疗保障体系过程中，充分借助保险这一独特的社会资源，建立市场化的运行机制，在打破制度壁垒、消除城乡差异、提高运行效率和服务水平、促进城乡一体化的全民医保体系建设等方面都发生了具有体制层面的深刻变化。一是打破了城乡医保体系的二元分割，既解决了城乡医疗保障标准不统一的问题，又解决了新农合运行成本高的问题，使城乡居民享受到了同等的基本医疗公共服务。二是实现了“政府不多花一分钱、老百姓不多出一分钱，而居民保障金额大幅提高、覆盖面更广”的参保群众、政府、医院和保险公司有效互动新格局，最高保障限额比过去提高4-5倍。三是极大地方便了群众看病就医，通过构建一体化服务平台，改变了过去医疗保障体系运行不透明、不阳光以及层层审批，环节多、周期长的问题，老百姓认为这是一项惠民工程和改善民生的务实之举。四是提高了公共服务的效率和质量，据估算，如果由政府全部承担医疗保障管理工作，湛江市社保部门至少需配置700多人（按照10000：1的国家政策比例），仅人力成本每年就要增加1500多万元。根据湛江市社保部门比较分析，实行新的管理和运行机制后，在扩大医疗覆盖面、提高住院率等情况下，医疗保障资金每年减少不当支出约2亿元。五是有限的医疗资源得到充分的利用，通过对不同级别医院制定差别化的起付标准和报销比例等，引导参保群众根据需要就近合理就医，既缓解了重点医院压力，也解决了基层医疗机构资源闲置的问题。 “湛江模式”探索了欠发达地区医改建设的新路子，成为商业保险参与新医改建设的典型样本和保险业服务全民医保体系建设的有效模式，得到了国务院领导的高度肯定，受到了社会各界的广泛关注。（二）、湛江保险机制服务全民医保体系建设的经验和做法1、坚持政府主导，创造最优医改环境政府主导是“湛江模式”实践成功的根本。湛江整个医保系统和整个制度运行都是政府设计、政府协调、政府监督，从机构职能调整、改革医保制度、加大财政投入、创新公共服务提供方式等方面都进行了大胆的改革，使之有利于与专业的社会资源高效对接。具体做法：一是重组社保管理机构。将主管城镇居民和职工医保的社保经办机构，与原来主管“新农合”的卫生部门进行职能合并，即一体化后的城乡居民医保管理全部由社保部门主管，避免了一个政府管理下的两班人马、两种模式、两套网络造成的资源浪费。二是改革医保制度。在筹资标准、参保补助、待遇水平等方面，实现了城乡一致。按照“一个制度，两个层次，城乡统筹，自愿选择”的原则，缴费标准分别是每人每年20元和50元（2010年提高到30元和60元）两个缴费档次。参保人可根据自身收入状况以及对医疗服务的需求层次，以户为单位，自行选择缴费档次，按年缴费。三是加大财政投入。湛江市属于广东省欠发达地区，但湛江对社会基本医疗保障的财政投入保持着逐年上升，从2006年的1.1亿元上升到2010年的7亿元，为医保改革提供了重要的支撑。四是创新公共服务提供方式和合作监管体制。建立了基本医疗保险和补充医疗保险相统一的一站式管理服务平台，有利于保险机构充分发挥其专业的管理经验和技术网络优势，有效减少了政府的管理成本，提高了工作效率。2、发挥保险机构专业优势，服务医疗保障体系建设“湛江模式”是保险业服务国家医疗保障体系建设的典型样本。与地方政府合作创建这一模式的国内首家专业健康险公司中国人保健康，目前为湛江市4.5万公务员提供医疗补助保险、为26万企事业单位职工提供大病救助保险、为700万城乡居民提供基本医疗大额补助保险，覆盖面约占湛江全市人口的95%以上，2010年承担医疗保障责任总额超过3500亿元。人保健康是如何创造这一奇迹？据人保健康湛江支公司总经理叶立坚介绍，作为一个专业的健康险公司，充分发挥保险公司在精算、机构网络、风险控制、服务等方面的优势是取得成功的关键要素。为此，首先我们加大了在人力成本、管理网络系统、办公设备平台等方面的投入，目前投入已超过1000万元。尤其是投入了具有自主知识产权的社保通医保信息系统，这成为医疗保障和风险管理的基础。这些都为我们对数百万参保人和上百家定点医院进行有效管理奠定了坚实基础。其次，建立合作监管体制。人保健康组建了一支140人的管理服务团队，其中50人与社保基金管理局联合办公，其余人员在湛江市各大医院驻点或组成医院巡查小组，对参保人和定点医疗机构进行监督。与此同时，人保健康与社保基金管理局共同建立起一整套针对定点医院的医疗服务质量评价制度，通过医疗服务满意度调查等方式对定点医院进行评估，对不合格者给予警示并责令限期整改。通过将自己的专业管理渗透到社保管理系统的每一个环节，从前台服务窗口、定点医院服务点到后台业务处理，形成了与政府的合署办公形式。这就将专业的健康管理和政府的风险管控进行了全过程的、深入的合作。3、建立长期合作机制，推进可持续性发展“湛江模式”是否具有可持续性？在共赢的前提下，建立政府与保险机构的长期合作机制形成一个制度固化下来，这是“湛江模式”可持续性发展的关键。这方面湛江市进行了有效探索，推进了“湛江模式”健康、持续发展。合作过程中，一个科学合理的保费费率厘定机制是可持续性的核心机制性因素。由于过去城乡医疗处于分割状态，历史经验数据缺乏。双方合作时不得不“摸着石头过河”，达成了“保本微利”的原则协议。人保健康湛江中支测算的保费费率应为参保人缴纳额度的30%。但最终双方达成协议：湛江市政府在第一年先预付一半即15%，年底再核定最终保费。这也有在政策实施初期若设定太高可能引发争议和阻力的考虑。2009年，人保健康湛江中支实收保费1759万元，总赔付2925万元，保费缺口1166万元，后湛江市政府按合约补偿了1115万元。这相当于第一年保费费率为25%。基于第一年的经验，人保健康湛江中支与湛江市政府协定，2010年将15%的保费费率调整为30%，再经过一年的数据累积后，最后确定一个科学合理的保费分拆方案。人保健康湛江中支负责人表示：“即便微亏，我们也能接受，可通过其他业务发展来平衡。而我们的行业地位和市场影响力得到了提高。600多万客户可二次开发，这很重要。”湛江市政府方面表示，今后将进一步与商业保险机构积极合作，把更多的相关业务交给保险机构做，让保险公司发挥更大的作用。三、几点建议（一）、关于推进履约保险贷款工作的建议1、政府部门要加大支持协调力度。面对开展科技型中小企业贷款履约保证保险过程中出现的新要求、新问题、新挑战，政府部门要加强引导, 政府、银行、保险各方要集思广益、齐抓共管、协调有序、大力推动, 把握“总量控制、因时制宜、稳步推进、逐步完善、合作共赢”的总体原则，从政策、资金等方面，切实加大工作推进力度。2、要加强制度建设,严防风险。立足于制度先行,逐步建立科技型中小企业贷款履约保证保险防范风险机制,实施业务发展、风险防控相结合机制,通过银行和保险形成双层防险屏障。3、要构建政府支持、银保合作的良好运作机制。加强贷款银行和中小企业贷款履约保证保险共保体的合作交流,建立信息共享机制。银行在审核贷款资料、了解贷款人信息等方面要给予保险公司支持，帮助保险公司提前介入,形成同步推进、共同研究、缩短审批时间、提高审批效率的工作机制。4、要加强监管创新研究。保监局要从风险和风险比率方面对贷款履约保证保险研究监管办法,对贷款履约保证保险风险的成因以及银行拒贷、保险拒保的原