垃圾焚烧发电项目PPP实施方案.doc

垃圾焚烧发电项目PPP实施方案垃圾焚烧发电项目PPP实施方案 目录 一、 项目概况 . 3 （一） 项目基本情况 . 3 （二） 项目背景和意义 . 3 （三） 主要经济技术指标 . 8 （四） 政府对项目支持 . 11 二、 协调机制与项目实施机构 . 12 （一） 建立协调机制 . 12 （二） 项目实施机构 . 14 三、 项目运作模式和交易结构(不需要 . 15 （一） 运作方式 . 15 （二） 交易结构 . 15 （三） 项目公司股权结构 . 16 （四） 融资安排 . 17 （五） 回报机制和分配机制 . 18 （六） 投资人资金退出 . 19 四、 项目效益分析 . 20 （一） 参数设臵 . 20 （二） 财务测算过程 . 21 （三） 项目财务结果 . 27 五、 风险分配基本框架 . 29 （一） 项目风险因素识别与分析 . 29 （二） 风险分配基本框架 . 35 六、 合同体系 . 37 （一） 法律主体 . 37 （二） PPP项目合同体系 . 37 （三） PPP合同框架 . 40 七、 监管架构 . 44 （一） 项目监管总体框架 . 44 （二） 项目监管主体和监管对象 . 45 （三） 项目全生命周期政府监管内容 . 47 八、 采购方式选择与实施计划 . 50 （一） 项目采购方式及其适用性 . 50 （二） 本项目特点及采购方式 . 51 （三） 社会资本资格条件 . 52 （四） 项目实施计划 . 53 附表1：项目财务指标测算表 . 54 附表2：某市生活垃圾焚烧发电PPP项目采购阶段计划 . 57 一、项目概况 （一）项目基本情况 1项目概况 项目位于在某市商宁公路吴楼村南，即在某市卫生填埋场规划范围内，总占地面积140亩。项目总规模2400t/d，一次规划，分步实施，一期工程建设规模1200t/d，2600t/d生活垃圾焚烧线，二期工程规划建设规模1200t/d。项目服务区域为某中心城区梁园区、睢阳区和开发区。 2前期工作进展 项目前期合规性手续办理情况：本项目已于2014年3月份获得项目批复（商发改城镇2014110号），工程可行性研究报告已经编制完成，有关规划、土地、环评、稳评等相关手续正在办理中。 项目规划用地之内（垃圾发电厂附件）已由某市政府投资建成垃圾渗滤液处理站，属于垃圾焚烧发电厂配套工程。垃圾储坑中的渗滤液、卸料大厅冲洗水以及生活、生产废水经收集后送入渗滤液处理站集中处理。垃圾渗滤液处理站总投资2600万元。 （二）项目背景和意义 1项目建设背景及意义 （1）项目建设背景 目前，某市城市生活垃圾主要采用收集转运卫生填埋的处理方式，即在垃圾无害化处理场进行卫生填埋。该垃圾填埋场位于商宁公路吴楼村南，距市区5公里，总占地面积365亩，原设计处理量为21.9万吨/年，使用年限为18年，总库容为274万m3。但由于建设时，征地面积少了30多亩，实际建设库容约为200万m3多一点，该卫生填埋场于2005年开始投入使用，现在剩余库容约为100万m3。 由于城市化进程的推进和经济的快速发展，城市人口规模的扩大、城区人口快速增长和人民生活水平不断提高，垃圾产生量呈不断增长之势，且某市属于平原地区，土地大多数为基本农田，因此征地建设新的垃圾卫生填埋场的难度太大，填埋工艺势必带来土地资源的耗用，地表水、地下水和大气环境的污染，无法实现垃圾处理的减量化和资源化，与城市经济发展极不协调。改变生活垃圾处理工艺，建设生活垃圾焚烧项目势在必行，刻不容缓。某市政府规划新建一座现代化的生活垃圾焚烧发电厂，实现生活垃圾处理的“无害化、减量化、资源化”已十分必要和迫切，具有极大的社会效益和环境效益。 （2）项目建设意义 本项目以处理城市生活垃圾为主，兼顾发电为辅。按照“减量化、资源化、无害化”的原则，在实现清洁生产的前提下对城市生活垃圾进行焚烧处理。虽然焚烧技术的投资成本和运行成本相对较高，但焚烧技术已成为垃圾无害化、减量化和资源化的最有效的技术手段。无害化彻底。高温焚烧可使垃圾中有害成份得到完全分解；减容效果好。焚烧处理可使城市垃圾的体积减少80%90%；有利于资源再利用。 垃圾焚烧产生的余热可用来发电或供热；综合效率高。焚烧厂占地面积小，可靠近市区，既可以节约土地，又可减少运输成本。 国务院以国发?2011?9号文批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知中指出“提高生活垃圾中有机成份和热能的利用水平，全面提升生活垃圾资源化利用工作”，明确规定“加快生物质能源回收利用工作，提高生活垃圾焚烧发电和填埋气体发电的能源利用效率，土地资源紧缺、人口密度高的城市要优先采用焚烧处理技术”。本工程采用焚烧法处理垃圾后，垃圾减量达到80%左右，且余下残渣性质稳定密实，可用于道路建设或制砖等；将缓解生活垃圾填埋方式占地面积较大与城市化建设加快而用地紧张的矛盾；将杜绝原简易填埋场地产生的污水、废气等二次污染，改善人居环境质量，有利于居民身体健康状态的改善；同时该工程的建设将提高某市，特别是项目服务区域的垃圾收集处理率，减轻城市垃圾对土壤、大气和城市水体的污染，改善该片区的生态环境和保护黄河起到关键性的作用。 综上所述，本项目的建设对某市生活垃圾处理布局新的平衡，对实现可持续发展的城建环保工程，意义深远，十分必要。 2采用PPP模式必要性和可行性 （1）采用PPP模式的必要性 本项目采用PPP模式，一方面缓解政府财政资金压力，解决项目前期投资资金问题；另一方面通过引入社会资本发挥市场机制功能，提高项目运作和管理效率。 国家政策大力支持采用PPP模式实施公共服务类项目。国务院、发改委、财政部等相关职能部委关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知等文件，指明了推广运用政府和社会资本合作模式的必要性，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求；是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革；也是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。 缓解政府财政压力。本项目工程建设总投资55000万元，还要配套修建上网接入系统、进场道路等设施，因此仅靠传统的政府举债投资建设的模式，会增加财政支出负担，难以融得需要的资金。因此，引入社会资本可以有效缓解政府财政压力。 发挥社会资本优势。社会资本具有专业处理技术、运营管理经验和投资融资能力，通过PPP合作方式，社会资本能够为项目带来先进的处理技术，提高垃圾处理的飞灰、烟气、炉渣、渗滤液等各项排放指标；社会资本能够提高本项目的运营效率并降低运营成本，从而降低地方政府的财政负担；社会资本具有丰富的融资渠道，能够为本项目的建设提供更多的资金来源。 基于以上分析，本项目采用PPP模式是必要的。 （2）采用PPP模式的可行性 财经76号文关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知明确适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。 项目价格调整机制灵活。垃圾处理厂项目价格调整机制一般采用价格调整系数进行调整，以反映成本变动等因素对基准垃圾处理价格的影响。价格调整需要考虑通货膨胀、原材料成本变动，工资变动等因素，价格调整机制比较灵活。 项目市场化程度较高。我国垃圾处理项目自本世纪初推行BOT模式以来，经过十余年的市场化运作，引入了先进的垃圾焚烧处理技术，积累了丰富的项目运作经验及一系列关于项目运作的市场规则，培育了一批具有市场竞争力且遵守市场规则的社会投资人。 投资规模相对较大。垃圾焚烧项目属于资金和技术密集型项目，日处理垃圾量1000吨的规模，总投资在4.5-5亿元之间。本项目一期工程日处理生活垃圾规模1200吨，二期工程日处理垃圾规模1200吨，项目前期投资规模较大，具有自然垄断性质。 项目具有稳定的现金流。垃圾处理厂项目建成后，项目收益主要来自垃圾处理服务费收入和上网电费收入，项目收入主要取决于垃圾处理量、垃圾燃烧热值。某市目前垃圾填埋场日处理生活垃圾830吨，预计7年后达到设计值。项目运营风险较小，有长期稳定的现金流收入。 本项目属于调价机制灵活、投资规模较大、需求长期稳定、市场化程度较高的市政基础设施工程，适宜采用政府和社会资本合作模式（PPP）实施本项目。 （三）主要经济技术指标 1项目建设内容 （1）项目平面布臵方案 根据道路布臵、工艺流程，整个厂区划分为生产区、办公生活区、和处理区三部分，以中间的设计道路及绿化带进行分隔。 生产区：生产区主要由主厂房（汽机房、变压器室、10Kv配电室、中控楼电气室、设备库房、垃圾接收大厅、垃圾坑、焚烧炉车间、布袋除尘器等）及其周边的辅助设施等构成。厂区布臵以主厂房为核心，辅助设施结合工艺要求，围绕主厂房布臵。一、二期工程分别建设独立的生产区。 办公生活区：办公生活区主要由综合楼、绿化区、停车场、篮球场、食堂和宿舍等构成。一、二期工程共用一个办公生活区。 处理区：处理区主要由一、二期工程所需的联合泵房、循环水池、工业清水池等组成。一、二期工程分别建设独立的处理区。 （2）项目工程技术方案 项目工程技术内容包括焚烧处理线、烟气处理装臵、飞回处理系统、余热回收系统、汽轮发电机组、压缩空气系统、垃圾接收及供料系统、渗滤液收集设施、除盐水制备装臵等。 垃圾焚烧系统：建设部、国家环境保护总局、科技部联合发文“建城2000120号”城市生活垃圾处理及污染防治技术政策规定：“垃圾焚烧目前宜采用以炉排炉为基础的成熟技术，审慎采用其它炉型的焚烧炉；禁止使用不能达到控制标准的焚烧炉。”本项目选用 SITY2000逆推式机械炉排炉与蒸汽参数为4MPa，400的余热锅炉结合在一起组成垃圾焚烧炉。基于本项目一期工程日处理垃圾量1200t，配臵2 条单线处理能力为600t/d 焚烧炉更加稳定、合理。 烟气净化系统：烟气净化系统包括喷雾反应系统、布袋除尘器系统、石灰浆制备系统、活性炭喷射系统、烟气排放系统、烟气在线监测系统和飞灰输送系统。烟气处理工艺采用成熟可靠、效率高、经济性好的“喷雾塔+石灰浆液活性炭喷射布袋除尘器”处理方法。 汽轮发电系统：为了使垃圾焚烧发电厂在获得良好社会效益的同时取得一定的经济效益，本工程利用垃圾焚烧锅炉产生的过热蒸汽供汽轮发电机组发电。本工程的余热发电选用2台12MW凝汽式汽轮发电机组，额定进汽量约为48.5t/h，按焚烧余热锅炉和汽轮发电机组年工作8000h计，工程年发电量约为年发电量13350万千瓦时，自用电率约为18%，年上网电量10950万千瓦时。 2项目建设规模 项目位于在某市商宁公路吴楼村南，即在某市卫生填埋场规划范围内，总占地面积140亩，总投资55000万元。一期配臵2条4600t/d的焚烧线，配臵4.0MPa/400蒸汽参数的余热锅炉，装机容量两台12MW发电机组。项目其他主要经济技术指标如下表： 表1-1 项目建设规模和废弃物处置规模 3项目产出与绩效考核标准 项目日处理生活垃圾1200 吨/日，年处理43.8 万吨。一期拟配臵2条600 吨/日的垃圾焚烧线和2 台12MW汽轮发电机组，年发电量13350万度，年售电量10950万度电。 项目输出物料包括垃圾焚烧处理后的炉渣，烟气净化处理产生的飞灰，垃圾渗滤液及生产、生活污水。焚烧炉产生的炉渣可进行综合利用，不能利用的送入垃圾填埋场进行填埋；烟气净化处理产生的飞灰在厂区内固化检验合格后与不能综合利用的炉渣送入垃圾填埋场进行分区填埋；垃圾渗滤液及卸料大厅冲洗水以及生活、生产废水经收集后送入厂区旁渗滤液处理站集中处理。由于项目输出物料对环境影响较大，环保部门和项目实施机构需要严格要求项目输出物料的排放标准： （1） 排放炉渣按固体废弃物处理。指标达到生活垃圾焚烧污染控制标准(GB18485-2014)后送入垃圾填埋场填埋。 （2）烟气净化。确保烟气污染物（二噁英）达到欧盟2000标准排放要求。炉膛设计上，确保温度大于850高温焚烧，并确保至少 有2s停留时间。燃烧控制上严格执行3T原则（8501000高温焚烧，二燃室停留时间超过2.0s，以及较大的湍流程度）。 （3）渗沥液。确保处理出水水质达到污水排入城镇下水道水质标准（CJ343-2010）的要求，实现污水达标排放。 （4）飞灰处理采用“垃圾焚烧飞灰水泥固化技术卫生填埋技术”，产生的飞灰经处理后达到生活垃圾填埋场污染控制标准（GB16889-2008），浸出毒性达标后运入填埋场填埋处理。 （5）臭气排放达到恶臭污染物排放标准(GB14554-1993)中的一级标准。 （6）噪声达到工业企业厂界环境噪声排放标准(GB12348-2008)中的II类标准要求所规定的限值。 （7）制定并完善的环境管理及控制方案，主要环保指标如CO、含氧量、SO2、烟尘、NOx、HCL实行在线监测并与环保局联网以及大屏幕公示，主动接受公众监督。 （四）政府对项目支持 1保证项目用地和项目配套投入 政府方保证项目土地平整，项目施工道路通畅，保证用水、用电接至厂区红线。并网发电工程在垃圾发电厂区红线范围内的相关费用由项目公司承担，在红线范围外费用由政府方承担。其次，市政府投资2600万建设垃圾渗滤液处理站（工程已经竣工），作为本项目的配套工程。 2负责服务区内垃圾收集和运输 政府方负责服务区内垃圾收集和运输，垃圾运输采用公路汽车运输，直接送至项目场地的地磅站，垃圾收集和运输的费用由政府方负 3保障垃圾最低入厂量 决定项目收益的重要因素之一即为日处理垃圾量，过低的垃圾处理量会影响焚烧炉的正常运行，难以保障项目公司投资回本和要求的报酬。为了保障项目公司能够有较稳定的现金流收入，政府方保障项目在运营前几年的最低垃圾入厂量，在实际入厂垃圾量低于最低垃圾处理量时，由政府方兜底。 4统一收购上网电量 政府方按照国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知（发改价格2012801号）的规定，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元（含税）；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。 二、协调机制与项目实施机构 （一）建立协调机制 为加快推进某市生活垃圾焚烧发电项目政府和社会资本合作，建议成立领导小组，以保障项目的各项协调和推进工作顺利实施。领导小组主要负责政策制定、规划指导，统一部署全市政府和社会资本合作模式推广工作。 领导小组由某市常务副市长王市长任组长，市城管局、市财政 局、市环保局、市物价局、市发展改革改委员会、市国土局、市规划局、市水利局以及某市市相关职能部门等负责人组成。领导小组负责整个PPP项目的统筹和决策，配合咨询机构尽职调研和资料搜集，建立协调推进机制保障项目积极稳妥推进。 表2-1某市生活垃圾焚烧发电项目协调小组