河南信访制度完善和改革的基本思路及建议.doc

河南信访制度完善和改革的基本思路及建议 河南信访制度完善和改革的基本思路及建议河南信访制度完善和改革问题研究近年来，河南各地、各部门积极进行信访制度化创新，相继实施了领导责任制、责任追究制、绩效考核制、联席会议制、三级例会制、信访听证制等一系列行之有效的制度。 但是，随着河南经济社会的快速发展，现有的信访制度还需进一步进行系统分析和有效整合。 因此，要立足省情，加大信访制度化创新力度，建立起具有我省特色的信访制度，对完善河南信访制度完善与改革的基本路径进行探析，为加快中原崛起步伐、促进我省经济社会的又好又快发展提供良好环境和氛围。 一、围绕河南发展大局，建立健全信访制度 1、积极完善信访体制河南省委、省政府要着眼于政治体制改革的需要，加大信访体制改革的力度。 一是对现有信访组织及其功能进行整合，科学划分地方各级信访机构之间的权力和责任界限，理清地方各级信访组织之间的职责和权力关系，增强各种信访组织之间的协调和沟通能力。 二是为信访体制发挥作用搭建工作平台，高标准建设信访接待场所，使人民来访接待中心功能齐全、环境优良、设施完善，使信访群众进入大厅即可按流程有序信访，享受人性化的优质服务。 三是高要求规范信访工作流程，规范信访事项接待、登记、受理、交办、会办等信访工作办理程序，引导群众有序上访。 这样，才能真正发挥统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的信访体制作用。 12、科学界定信访功能河南信访机构的职能要及紧紧围绕发展大局，进行科学配置。 一是增强化解功能。 河南信访部门要发挥疏导化解功能，通过与民众面对面的交流，使不满情绪得以排遣，各类隐性或显性的矛盾得以化解，从而减轻政治系统核心所面临的压力，稳定民心和社会正常秩序。 第二是优化服务功能。 要重新整合信息表达制度，拓展公民社会与政府两大领域之间信息沟通和反馈的职能空间，拓宽社会利益表达渠道，增强社会自治力，提高政府的回应性和责任意识。 要加强信访信息的收集、分析、筛选的职能，做好预测排查工作，能够发现信访案件的苗头，防患于未然，降低社会控制的成本。 信访部门要对所获取的信访信息进行、分析研究和全面剖析，为领导机关提供大量的、重要的、苗头性的信息，成为领导决策的可靠依据。 三是发挥参与功能。 信访制度为社会各阶层尤其是社会弱势群体提供了一条比较公平的政治参与和利益表达渠道，为实现以稳定促进发展，以发展巩固稳定，避免无序的参与，提供了一种有效的运行机制。 四是强化督办功能。 要强化信访机构的案件交办权、通报权、查处权、协调权、指导权、管理权、追究权和责任提名权，并通过法规使这些职权明确化、制度化和规范化，树立信访部门的权威。 五是剥离救济功能。 从国家权力分工、配合与制约的体系来讲，信访制度不应成为解决各种纠纷、矛盾的最终寻求途径。 任何国家机关、组织和个人都必须尊重并维护司法权威。 司法权威的一个重要体现就是司法救济的终极性。 司法终极性的第一个含义体现在法院或其他具有司法性质的机构应是大多数社会纠纷的最终裁决者。 要将属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域，形成信访与行政和司法救济有机对接，使其逐步纳入到法治体系中，确定司2法救济的权威性，使老百姓信“访”，也要信“法”。 信访部门应该“有所为”而又“有所不为”。 3、加大信访制度供给要实行信访稳定评估制度。 在制定决策或推进项目时，先进行信访风险评估，凡涉及群众利益的项目，事前要深入调查，广泛征求意见;要建立矛盾纠纷排查制度。 定期召开信访分析例会，对排查出的信访问题，进行登记造册，疏理分类，重要信访事项及时上报;要建立信访问题化解制度，建立“村干部代理，县乡干部包案，综合事项会办”的信访问题化解机制，对涉及多条线、多部门的重要信访事项，及时召开有关部门会办会进行会办;要实行信访责任双向追究制度。 信访责任追究制度的初衷是激励各级政府妥善解决群众反映的问题，把矛盾化解在基层，但是制度如果设计不完善，可能就造成了可怕的反激励。 国家建立了信访制度，赋予了老百姓信访的权利，但是哪个地方信访的多了，上级部门就要追究当地主管官员的责任，乃至撤职查办。 这种现象让信访人和各级政府浪费了大量人力、物力和财力，造成政府公信力的丧失。 实质上，要实行信访责任双向追究制度。 对因思想不重视、相互推诿扯皮、工作不力或不负责任造成群众合理诉求得不到及时解决，引发群众越访、集访，造成严重后果的各级政府和干部，要严格按照信访责任追究制度进行追究。 同时，要建立信访违法行为打击制度，对无理闹访、缠访等违法行为及时取证、依法打击，提高信访工作法制化、规范化水平;要建立健全信访人(证人)的保护制度，保障信访人的合法权利为核心价值取向，建立健全信访的登记、答复制度、限期处理制度、越级上访制度、行政求偿制度等，坚决查处打击迫害上访者现象，以制度化方式保护人民群众的上访权利;要健全责任网络，3把重点信访件、重点信访人落实到具体责任人，形成责任明确的信访工作网络，信访工作责任与干部工作实绩、综合考评、工资待遇挂钩，逐步形成发展经济是政绩、维护信访稳定也是政绩的观念。 4、完善信访考评制度要将考评的内容要兼顾信访“数量”与“质量”，立足于解决问题，不能单纯地把上访人上访重大事件多少作为考评官员的依据，而应对各地的上访情况进行有掌握，督促各地积极解决上访所反映的问题，以问题最终解决的数量和给领导提供了多少有价值的信息和政策建议为依据去考评官员;要树立正确的信访考评导向，立足于调动信访工作人员的积极性，科学区分引发信访的责任和信访工作本身的责任，调动信访工作人员的积极性，从而激励广大党员干部想干事、会干事、干成事、不出事，营造聚精会神搞建设、一心一意谋发展的良好氛围;要对在信访工作中成绩突出、赢得群众好评的各级干部和工作人员，给予一定的政治待遇和物质奖励，以更好地调动他们信访工作的积极性和主动性。 二、强化信访法治，推进信访工作法治化 1、完善信访法出台前的有关信访制度要尽快出台信访法。 信访法的出台，可以改变信访制度单纯依靠规定、条例和政策来调节的现状，使信访工作者依照法律处理信访问题和治理信访行为，实现信访系统内部的程序化、规范化以及信访与其系统外部的协调化、法治化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道，从根本上改变目前信访工作的尴尬局面，进一步维护信访者的合法权益。 信访法应主要包括:进一步明确和强化国家机关领导人的信访工作责任。 国务院信访条4例第二条将信访的接受主体定位在国家机关上。 实际上，许多人民群众的信访是直接向特定的对象国家机关领导人提出的。 并且，从国家机关领导人的人民公仆地位来看，接受信访不仅是一种法律义务，更是一种政治责任。 因此，未来的信访法要将国家机关领导人作为接受信访的主体加以明确规定，并进一步强化国家机关领导人的信访工作责任;在国务院信访条例第三十七条基础上，进一步明确规定各级国家机关应当建立信访奖励制度，对人民群众提出的有重要政治、社会、经济价值的意见、建议、批评等，进行表彰和奖励;要明确和强化国家机关的信访工作责任，对人民群众信访民主权利的保障，最终要靠国家机关认真办理信访事项来实现;要河南地方信访立法可从程序和实体两个方面对信访工作责任加以具体规范，明确规定国家机关受理信访的时限要求和告知义务，办理信访事项的时限要求和书面答复义务以及书面答复应当必备的实体内容等，以有效解决对信访不负责任，敷衍了事的现象;进一步规范信访秩序。 权利与义务是相对应的。 公民在行使民主权利的同时，也要遵守相应的法律规定，履行相应的义务。 针对当前逐步增多的非正常信访现象，要在立法上旗帜鲜明地加以规范和制止，引导人民群众依照法律规定的途径和形式依法信访，发挥立法对现实生活的引导和规范作用;明确规定省政府可根据需要制定相关配套制度，对信访工作办理情况进行的查询和对重大、复杂、疑难的信访事项要进行听证。 河南信访局在省委、省政府的领导下，高度重视信访条例的配套制度建设，先后制定了一些配套的规范性文件。 要将对加强信访工作有重要影响的规范性文件和在实践中有效的制度上升为省政府规章或者省政府规范性文件，如，河南信访办理情况查询办法、河南信访听证办法、河南信访奖励办法、河南信5访信息网络管理办法等，以提高信访制度的法治化程度。 2、理性对待信访复议信访条例第32条规定，“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别做出以下处理，并书面答复信访人: (1)请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持; (2)请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作; (3)请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。 这就在信访实践中出现了可能会引起行政复议的问题:一是信访人对行政机关按照第32条做出的书面答复不服，是否可以向上级行政机关申请复议，二是信访人对行政机关复核意见不服的，是否可申请复议。 对于在信访实践中可能会出现的信访复议，应当谨慎对待处理。 对于行政机关的上级部门对信访人提出的复议申请可以不予受理。 信访人对行政机关做出的答复不服的，应当按照信访条例向作出答复的上一级行政机关请求复查;对复查意见不服的还可以再向上一级行政机关请求复核;行政机关也不应受理信访人的复议申请。 不论是行政机关对信访人初次处理答复，还是复查、复核意见答复，都不是具体行政行为，而只是对信访人的诉求做出的回复，没有改变信访人诉求事项的现状，没有侵犯其合法权益，不属于行政复议法的受理范围。 、加大信访执法力度3要进一步明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任和义务，以及违反法律所应承担的法律责任，提高信访行政监督能力，加大信访执法的力度;要落实信访主体违反法律的具体责任，对超出天理、人情、国法限度，影响社会政治稳定，且有蔓延趋势的缠6访、闹访现象，应当适时采取法律措施。 公安机关对于信访人扰乱信访秩序的行为，经规劝、批评和教育无效的，要积极配合信访机构给予警告、训诫或者制止;对违反治安处罚法的，要依法给予行政处罚或者必要的强制措施;构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。 以逐步走出“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的信访怪圈;要将信访与法律服务和法律援助结合起来，动员律师为政府信访机构积极提供法律意见，义务为信访群众解决涉法问题，对信访群众反映的程序性法律问题引导其向有关部门投诉，对符合法律援助条件的信访群众提供法律援助;要引入信访社会仲裁机制，建立由具有专业知识、有社会责任感、法律意识强的社会各界人士组成的社会仲裁组织，对重大疑难群体性信访事项可以进行社会仲裁。 4、完善信访与复议、诉讼的衔接作为一项具有中国特色的制度，信访产生于权利救济与纠纷解决机制缺乏的时代背景之下，在反映群众呼声、解决群众困难、调处矛盾和纠纷方面发挥了重要作用。 但就我国整个救济、监督和解决争议机制而言，其问题在于:一是缺乏整体设计，各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够。 如，信访与复议、信访与诉讼如何协调和衔接，有时是复议、诉讼完了又信访，信访完了又复议、诉讼，有时是复议、诉讼不受理而去信访，信访不受理又去复议、诉讼。 二是复议、诉讼门槛过高，限制过严，许多案件如通过复议、诉讼法律程序，问题本可获得解决，但当事人一旦被迫踏上信访之途，往往是不仅问题解决不了，人在信访路上还下不来。 以致使信访队伍越来越大，上访者越来越多。 信访与行政复议、诉讼的衔接问题是指经过行政复议、诉讼以后，相关权利人可不可以就有关事项申请信访的问题。 7要认真研究信访事项所反映的法律关系，抓住问题的主要矛盾和矛盾的主要方面才能正确选择解决信访事项的渠道。 对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，引导信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。 依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，引导信访人依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。 即使是信访机关应该受理的事项，在具体解决的过程中也要根据信访事项所反映的法律关系，确定办理部门及其管辖层级;要发挥信访和行政复议在保障公众合法权益方面的不同功能。 从总体上看，信访的功能主要表现在保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益等方面，复议的功能主要表现为防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权等方面;要遵循公正、兼顾效率的原则，积极稳妥地解决社会公众所关心的问题。 无论是信访还是行政复议，凡解决社会公众关心的问题，都要力求公正。 对信访与复议的衔接及复议与信访的衔接问题要准确把握，避免信访事项在二者之间循环往复。 同时，无论是信访处理机关还是行政复议机关，都要讲究行政效率，对社会公众所反映的问题不推诿、不敷衍、不拖延，从而实现行政资源效益的最大化。 三、转变司法理念，强化司法救济终极性 1、转变司法观念要在公民中树立司法终局的观念，强化司法权威，最大限度地实现司法公正和提高司法效率，从源头上减少公民信访的绝对数量。 8要转变司法观念，树立“程序公正是绝对的，而实体公正只能是相对的”理念，加强普法宜传，教育群众正确地理解司法公正，正确利用和行使申诉权，在全社会形成尊重司法判决，树立司法最终裁判权威的氛围，以转变信访不信法的局面。 2、重视司法技术司法技术包括司法科学技术和司法人文技术两类。 司法科学技术主要是指重视吸收自然科学领域的新成果，以推动司法制度的科学化;司法人文技术主要指司法制度与特定时空、特定历史、人文等条件的契合性。 在和谐中原的目标下，以科学发展观为指导解决具体个案，更要求注重司法人文技术，提高司法权威，以达到法治实施的社会效益、司法效益和经济效益的和谐统一。 3、改革司法体制改革司法体制，降低诉讼成本，是引导信访群众通过司法渠道实现权利救济的重要前提。 只有信访改革和司法改革相互协调配合，让大部分案件回归司法救济，让信访回归本来面目，法治的距离才会离我们越来越近。 同时，要正确处理党对司法工作的领导与维护司法权威的关系，正确认识党的领导与司法机关依法办案的一致性，在既保证党的领导，又保证司法权相对独立的前提下，把党委领导纳入法制化、制度化、规范化的轨道。 要认识到，党对司法机关的领导只能是政治上、思想上、组织上的领导，地方党委要转变对司法机关的领导方式，不能直接行使司法机关的司法权，影响司法机关的公正性。 4、完善审判程序我国目前实行的二审终审、同时以审判监督制度为补充。 应改革现行审判体制，实行有条件的三审终审制，三审终审制给予某些9争议大的案件三次司法救济的机会，有利于确立司法的权威，同时也有利于平息当事人的诉讼意愿，有利于纠纷在法院内获得解决。 同时，要规范审判监督程序。 审判监督程序的提起要考虑司法判决权威和有严格的限制，必须有严重的事实错误或法律错误，而且此错误己严重影响了判决，对当事人的权利构成严重侵犯的时候才能提起。 要在完善信访制度的同时，对行政复议和行政诉讼等相关制度也进行合理化的改革。 应该减少司法过程中的政治权力干涉，遵循公正、客观的司法程序，从制度上保证公民的合法权利。 5、提高司法救济能力强化司法机关处理接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。 可实行的主要措施有: (1)由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构，也可以考虑建立全国性的巡回法庭。 (2)扩大诉讼受理范围，对关系到民众生活的案件可以考虑缓收、减收或免收诉讼费; (3)加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督，克服司法腐败; (4)司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复; (5)由司法部门依法查处信访人迫害案件; (6)组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助; (7)增加司法机构的资源投入，并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。 通过树立国家司法机构的权威，可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。 在推进司法制度改革的同时，对现有的社会调解制度也要有所加强。 可以考虑以现有的基层信访工作人员为主加强社会调解机构，以作为司法制度的必要补充。 10 四、畅通信访渠道，培养参与型公民文化 1、引导群众依法上访要引导群众在宪法和法律范围内活动和通过法定程序表达利益，在不损害公共秩序、公共利益和他人正当利益的情况下依法进行利益表达。 对群众以合法形式提出的合理的、符合实际的利益要求，要给予政策、法律、资金、人力等方面的支持，如可以设立司法援助基金，成立政策法律服务机构等。 要通过举办法治专题讲座、法治宣传海报、社区法治讲堂等形式，加大对治安管理处罚法、信访条例等法律法规的宣传力度，引导群众增强信访法制观念，明确法律界限，规范行为导向，依法有序上访。 要提高法治政策的覆盖面和透明度，提高法治正面宣传解释的效果，不断解决群众的思想认识问题，提高群众利益表达的合理性、合法性和以合法形式反映问题的自觉性。 2、拓宽利益表达渠道要健全人民信访渠道。 建立规范信访督查制度，真正发挥信访的“前哨、第一道防线”的关键作用，努力把群众的利益表达解决在萌芽、处理在基层，防患于未然。 对所有来信来访做到件件有接待、事事有解决，将群众反映的利益表达及时反映到相关部门，并对问题的解决进行跟踪督查，限期解决，对于群众不合理的要求或虽然有理但一时无法解决的，要耐心细致地做到思想工作，杜绝久拖不决;要充分发挥人大代表的作用。 淡化党政部门在代表的提名上的主导色彩，加大基层普通群众的代表名额，规范人大代表的监督职能，建立人大代表对选民负责制，明确规定人大代表享有的权力和应尽的义务;要发挥社会组织和团体的作用。 社会组织是政府与公众之间的缓冲器，社会组织扮演着群众代言人的重要角色，直11接代表各社会阶层，向政府表达意愿，参与公共政策制定，协调公共政策和社会群体间的利益冲突，对于平衡各方利益、加强公民与政府的有效沟通等具有不可替代的作用。 3、整合信息网络资源要加强与民间调查机构的联系与合作，重视民间调查机构的调研信息，注重互联网等新型传媒的信息搜集和分析。 信访信息系统要充分利用现有政务信息网络资源，实现各级信访信息互联互通和信息公开化，将信访事项的受理、信访事项的处理与协调、信访事项处理过程与结果、信访事项处理结果的报告、信访人的回访、信访信息的查询和信访信息的统计分析等过程都实现信息化、公开化。 4、建设和谐文化要注重社会主义核心价值体系建设，因势利导，善于寻找载体，通过和谐机关、和谐学校、和谐企业、和谐社区、和谐家庭等多种创建活动，利用一切可以利用的因素开展信访工作，促进了社会和谐文化水平的提高。 如，义马市群工部结合宗教工作建设和谐文化，多次聘请专家学者为信访干部讲授党的各项宗教政策，普及宗教知识，为信访稳定工作营造了深厚的文化道德基础。 (五)注重信访队伍，建设高素质专业化信访队伍 1、提高综合素质高素质的专业化信访干部队伍是信访工作有效开展的组织保障。 要牢固树立信访工作为深化改革、经济发展、社会稳定的服务意识，亲民、爱民、为民，加强政策、法律、信访业务知识的学习，进一步提高信访干部的业务素质和实际工作能力，以适应新形势发展的需要。 对每位来访者所诉及的问题是否合理合法、给予解决不12予解决都要有充分的法律依据，不能随心所欲，信口开河。 凡按政策、法规应该解决的，要千方百计帮助来访者解决信访问题，提高信访干部的亲和力和影响力。 2、提高依法行政能力依法行政是依法信访的关键环节，也是防止和减少信访问题的基础和前提。 信访工作人员要认真贯彻执行党的路线、方针、政策，正确实施法律、法规，不断提高依法行政水平，切实做到依法办事，坚决防止和纠正重权轻法、以言代法、以权压法、作风粗暴的现象，避免或减少信访问题的发生。 坚决防止因政策不落实或在执行中有偏差而引发群众上访特别是集体上访。 3、提高危机管理意识和危机管理能力危机管理应是一种可持续管理，信访工作作为整个社会和谐发展、和谐管理的一环，其管理者应保持可持续的危机管理理念，把危机管理作为一种可持续管理来抓。 此外，可吸引有社会责任感和正义感的律师参与信访接待工作，为信访机构的信访人提供法律援助服务。 这不仅可以提高信访工作队伍的素质，还可增强信访工作的法律含量，提高信访工作的实效性。 (六)创新信访机制，以群众工作统揽信访工作 1、健全群众工作网络体系信访工作是一项复杂的系统工程，要突破“就信访抓信访、就稳定抓稳定”的惯性思维，把其置于群众工作下来统揽，进一步创新用群众工作统揽信访工作的思路，把等访变为下访，增强工作主动性;把抓表象变为抓源头，防止和减少信访问题;把抓过程变为抓结果，强力推动问题的解决。 要在市、县建立健全群众工作部，13乡镇办事处设立群众工作站，行政村、社区和各级直属部门、企事业单位设立群众工作室，村(居)民小组配备信息员，从而形成以群众工作部为龙头、以群众工作站为纽带、以群众工作室为基础的三级群众工作网络。 群工部可下设社情民意收集处理、矛盾纠纷排查化解、社会建设协调指导等中心，开设法律服务、交流谈心、社情民意、帮扶济困、宣传教育、效能监察、办信办案等多个服务窗口。 可整合民政、人劳社保、司法、国土资源、城建等部门的部分职能和骨干人员到群工部集中办