义务教育的价值补偿研究（硕士论文）.doc

义务教育补偿的价值基础研究目 录摘 要 - 1前 言 义务教育补偿义务教育均衡发展的战略举措 - 2一、义务教育补偿的概念 - 3(一)补偿教育、教育补偿 - 3(二)义务教育补偿 - 4二、义务教育补偿是保障所有公民教育权利的重要形式 - 6(一)义务教育是现代社会公民的基本人权 - 6(二)教育权必须通过积极促进来落实 - 7(三)积极促进义务教育权利落实的现实需要 - 9(四)补偿是积极促进的基本形式 - 10三、义务教育补偿是整体收益最大化的合理选择 - 12(一)全面提高国民素质是全面建设小康社会的关键 - 12(二)关注处境不利群体的综合社会效益 - 13(三)反思义务教育资源分配的效益观 - 14(四)补偿增进整体收益的最大化 - 16四、义务教育补偿是教育正义的现实要求 - 18(一)教育正义是教育进步和社会文明的重要标志 - 18(二)教育正义中的平等原则与差别原则 - 20(三)义务教育补偿是平等原则的特殊要求，又是差异原则的具体运用 - 23结 论 树立新的义务教育补偿观，推进义务教育补偿事业 - 27附 表 - 28参考文献 - 32后 记 - 44摘 要：本文立足于全面建设小康社会和21世纪初期中国推进义务教育均衡发展的新形势。小康社会的建设离不开对处境不利群体利益的关注，同时处境不利儿童的义务教育发展状况也将直接关系到全面建设小康社会的实现程度。 义务教育补偿是全面建设小康社会，积极推进义务教育均衡发展的战略举措。所谓义务教育补偿是指国家或社会为保障处境不利儿童接受教育，采取的各种补偿措施或行动的总称。然而目前人们对于它的价值基础的认识比较模糊不清。这就是从权利与义务的视角考察，义务教育是不是国家的强制义务?从社会利益视角考察，义务教育补偿是否值得?有什么样的社会效益?从伦理与社会进步视角考察，义务教育补偿是不是教育进步和社会文明的表现? 本文阐述了，在目前形势下全面实现义务教育补偿的价值基础及其合理性，倡导了一种积极的义务教育均衡发展的策略义务教育补偿。首先，从权利与义务的视角考察，论述了义务教育补偿是个人的权利和国家的强制义务相结合。其次，从社会利益视角出发，讨论了义务教育补偿是一种新的发展观和效益观，是社会整体利益最大化的合理选择。最后，从道德进步出发，论述了义务教育补偿是教育公正的现实要求，也是社会文明和教育进步的体现。总之，义务教育补偿提倡和追求的是教育权利的积极促进、以人为宗旨的整体发展和整体效益以及公平原则下的特殊优待等基本价值理念。虽然义务教育补偿对于国家来说具有强制性和奉献性等被动的特性，但我们更应看到补偿行为具有促进根本利益、体现道德自觉的内在特性，是恩泽全体国民、造福子孙的壮举。事实上，义务教育补偿不是无奈的选择，而是对社会整体利益的长效投资，是社会和教育的自我升华和道德确证，是义利双赢的智慧之举。关键词:义务教育补偿 处境不利儿童 教育正义前 言 义务教育补偿义务教育均衡发展的战略举措 普及义务教育既是现代文明的标志，也是现代社会的基础。近代以来，世界上大多数国家对普及义务教育都给予了充分的重视。从1986年实施义务教育以来，我国的义务教育事业有了长足的发展。但是，近年来不同地区、城乡之间义务教育发展的不平衡问题日益突出。主要表现在义务教育投入不平衡1；地区之间、城乡之间的水平不均衡，教育发展差距有进一步拉大的趋势2;义务教育质量不平衡3。这与我国义务教育发展的目标和目的很不协调。 2002年2月26日教育部发布的教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知明确提出积极推进义务教育阶段学校的均衡发展4。与此同时，关于“均衡发展”的讨论特别活跃5。义务教育均衡发展的提出引起社会的广泛关注，这是目前我国现实教育问题的反映。人们对于义务教育均衡发展的认识是基本一致的。即义务教育均衡发展，是指通过政策制定与调整及资源调配而提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。它包括区域之间的均衡发展，区域内部学校之间的均衡发展和群体之间的均衡发展三个层面，主要涉及的是受教育者的教育权利保障问题，教育的民主与公平问题6。义务教育均衡发展体现的是一种公平与公正的理念，是义务教育的本质要求。因此，可以说实施义务教育均衡发展，是全面建设小康社会的要求，也是惠及人民群众的一项战略任务。 如何促进义务教育均衡发展呢?从世界教育发展来看，随着社会的进步，民主、公平与正义的观念逐渐深入人心。为所有儿童争取平等的受教育机会成为这个时代的一项首要任务。无论是发达国家，还是发展中国家，对处境不利儿童的教育都给予了充分重视7。补偿教育已经成为世界教育发展的一般趋势.我国自实施“分级管理，分级办学”的教育政策以来，各地教育发展水平的差距逐渐增大。在这种教育形势下，我国在政策和实践上都对处境不利的儿童或地区的义务教育发展给予了一定的关注、承诺和行动(具体的义务教育资助、援助行动，参见附表I)。 义务教育均衡发展是全面建设小康社会的新要求。构筑与完善义务教育补偿既具有现实性又具有紧迫性。然而，义务教育均衡发展需要确立怎样的义务教育补偿体系?在新的义务教育补偿体系中，又应该倡导什么样的义务教育补偿理论? 自从实施义务教育以来，人们便面临着在一个社会、经济、文化与教育发展不平衡的社会中，如何普及九年义务教育的问题。这也是教育理论研究中的一个难题。从发展策略的初步调整和有关的讨论来看，均衡发展已基本成为目前我国义务教育发展的趋势。但是也存在不同的意见，如有的同志认为，不论是起点平等、过程平等、还是结果平等都是既不可能达到，也是不可取的，因为目前我国实现教育平等的现实条件还不具备;而且，由于不同地区经济和各项社会事业发展的不平衡，因而也就不得不让一部分人受教育机会上作出某些牺牲8。还有同志认为，目前我国还没有全面实施义务教育补偿的必要性，因为目前社会上教育资源相对短缺，优质教育资源更是不足，因此，在现有条件下，应该充分利用有限资源，办好重点学校，还应适当向英才教育倾斜，以最大限度促进教育在短期内有较大的发展，他们据此认为，只有在生产力高度发展的基础上才能谈得上对义务教育均衡发展的追求。9此外还有一种极端的主张甚至认为，在现阶段，普及九年义务教育可能会造成有限教育资源的浪费，保持适当数量的文盲并不会影响经济增长，而把教育资源用到切实提高教育质量上会更有效益。10因此，在这些同志看来，义务教育补偿对于我国目前的形势来说，既不可能，也无必要，它最多只是人道主义的救助而己。这些不同的声音实际表明的是人们对于义务教育补偿的价值观念还存在比较大的分歧。归纳起来主要表现为以下三个方面的价值争论。 从权利与义务的视角考察，义务教育是不是国家的强制义务? 从社会利益视角考察，义务教育补偿是否值得?有什么样的社会效益? 从伦理与社会进步视角考察，义务教育补偿是不是教育进步和社会文明的表现? 教育世界是一个充满利益的世界。在义务教育的实践中人们总是面临着诸多的矛盾选择。如教育权利的实现或满足与权利的牺牲，教育的数量与质量、教育的规模与效益，以及公平、正义与效率之间的矛盾等。这意味着人们不得不在这两种基本的价值尺度之间作出合理可行的选择。这里的选择，并不意味着某种形式的两者必居其一，而是在两者间寻求一种较为合理的秩序安排:是效率优先、兼顾公平:还是取正义优先、兼顾效率，这就是价值的选择。任何一种选择的背后都是一些价值观的较量和抉择。因此，教育的发展在某种意义上可以说是利益选择的结果。义务教育补偿的价值观是研究义务教育补偿价值基础所面临的一个重要的问题。本文就是要针对以上人们对于义务教育补偿在价值选择中的困惑，试图探讨义务教育补偿的价值基础问题11，澄清人们对于义务教育价值基础的认识。一、义务教育补偿的概念(一)补偿教育、教育补偿 上个世纪60年代以来，在英语文献中，补偿教育(compensatory education )是教育讨论中流行的词汇。在这一时期，美国的补偿教育是指旨在解决和消除“社会不利者”或“文化剥夺者”，以及对诸如此类的儿童所面临的困难而采取的教育或社会方面的补助措施，它的主要目的是补救因缺乏各种环境和社会因素而造成的阻碍和限制教育进步的现状。12其中比较引人注目的有“头脑启迪计划”和“坚持到底计划”。 补偿教育一般有两种理解:一种是由学校或政府提供的特殊的教育服务，另一种是以“补偿教育计划”，或“补偿计划”等形式出现的补偿教育。前一种补偿教育的补偿对象比较广泛，包括残障儿童，或学习成绩不合格的儿童，甚至包括学习、工作或社会生活有障碍的成年人。这种教育服务可以看作是一种额外的给予。13因此它是教育领域的一种特殊教育形式，或者说是一种教育策略，教育手段或教育措施，同时它也是学校或政府对处境不利人群的一种关注形式。后一种以“补偿教育计划”或“补偿计划”的形式出现的补偿教育，它指的是由政府或非政府组织有计划、有组织地向某特定的人群或某区域所提供的额外的教育援助。补偿的主体主要是政府，非政府组织在其中也扮演了重要的角色。这种补偿形式可以是直接资助处境不利儿童接受义务教育，比如为这些儿童免费提供教科书，午餐、交通费及生活费等，也可以是通过采取特殊的优待措施来促进和改善社区的办学条件以帮助该社区的儿童接受合格教育。以上两种补偿教育虽然有许多相似之处，但也存在一些差别，如补偿的主体、对象、形式都不完全相同。本文主要探讨的是后一种以“补偿教育计划”或“补偿计划”等形式进行的补偿活动。为了方便表达和讨论，本文采用“教育补偿 compensation for education )”这个概念。 在我国，补偿教育主要是指对没有完成九年义务教育的儿童实施补充教育，以保证失学或辍学的儿童能够基本完成九年义务教育。因此它的对象是没有完成九年义务教育的失学或辍学的儿童。这种补偿教育主要是在农村普及义务教育的过程中产生的，可以说是时代的产物。作为一种非正规的教育形式，补偿教育以提高劳动者素质为办学宗旨，注重农村实用知识、实用技术的教学，办学形式讲求实效，能做到因人、因地制宜。比如，将补偿教育与乡镇企业招工、劳务输出紧密挂钩，把补偿教育对象组织到职业中学、农民文化技术学校，学习文化知识和农业生产技术等。这种根据补偿对象的实际情况和切身需要进行的教育，具有很强的针对性和实用性，14在实践中取得了比较明显的效果15。此外还有人提出素质补偿教育，素质补偿教育是指通过建立系列可测素质标准，拓宽教育渠道，教师帮助学生补偿，学生尝试自我补偿，逐步达到自我补偿、自我成功。它的目标是培养个性全面、充分、协调发展的人才，它的教育理念是培养学生的创新精神和实践能力。16这种素质补偿教育观其实是追求个性和谐发展的教育观，它以素质的发展为基点，因此与教育补偿中的“补偿”强调对处境不利者的支持相距较远。 通过以上对补偿教育认识和实践的考察，我们认为，教育补偿主要是指国家或社会为保障处境不利群体接受合格教育，所采取的各种补偿措施或行动的总称。这个定义规定了教育补偿的主体，对象和目的。教育补偿的主体是国家和社会。对象是处境不利群体，目的是保障处境不利群体接受合格教育。(二)义务教育补偿 人们普遍认为，义务教育，实质是全民教育，是根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的、普及的、平等的、强迫的、免费的学校教育或世俗教育17。义务教育补偿是指国家或社会为保障处境不利儿童接受完整的九年义务教育，采取的各种补偿措施或行动的总称。确立义务教育补偿的概念之后，下面我们对义务教育补偿的主体与对象，内容与形式作一个简单的分析。1.义务教育补偿主体与对象 义务教育补偿的主体和对象是义务教育补偿中最基本的构成要素，二者互为条件，缺一不可。义务教育补偿的主体是义务教育补偿的责任承担者，或补偿内容的提供者，它担负着为义务教育补偿对象提供某种补偿行动的责任。义务教育补偿的对象是义务教育补偿利益的获得者，受益者，享有者。 义务教育补偿和教育补偿的主体都是国家和社会，但是在义务教育补偿中，我们更强调国家的主体性。国家是义务教育补偿的主要承担者和提供者。普及义务教育是国家的公共事业，办学主体是国家。因此，国家是教育补偿的最重要的主体。这与义务教育的本质是一致的。 教育补偿和义务教育补偿的对象都是处境不利群体，但后者补偿的对象更为具体，更具有针对性，是指处境不利的儿童。处境不利群体，又称社会弱势群体，或社会边缘群体，是指那些在社会权利与利益分配中处于不利境况的一群人。而这种不利境况往往与他们自身的身份、天赋条件、生理状况、生活区域甚至是所从事的职业密切相关.在很大程度上，是他们自己无可选择的.社会学中的“弱势群体”，在教育领域中常被称为“处境不利群体”.教育领域中的处境不利儿童，又称弱势儿童或处境不良儿童，是指出生和生长在政治、经济、文化、受教育等条件较差的环境中的儿童。18在我国处境不利儿童可从以下几个方面来理解:社会性处境不利儿童;教育过程中处境不利儿童;生理原因所造成的处境不利儿童。社会性处境不利儿童是指由于所处的社会地位、家庭条件的不利而导致的不能完成义务教育的儿童，最直接的表现就是山于贫困而无法完成学业。这类儿童在我国处境不利儿童中占了很大一部分，他们主要包括大多数农村儿童，边远及经济落后地区儿童，城市贫困家庭子女，以及流动人口子女等.这类儿童是义务教育的重点补偿对象。教育过程中处境不利儿童，即教育中的“学困生”，是指按照正常的教育教学安排，不能合格地完成义务教育的儿童，这些儿童需要额外的教育，对这类处境不利儿童的补偿要更注重教育方法，教育思想的变革，要尽量做到因材施教。社会性处境不利往往会促使学生在教育中处于不利的地位，因此，教育过程中处境不利儿童与社会性处境不利儿童通常有着较大的相关性。比如来自贫困家庭的儿童，山于学习条件或学习以外因素的影响，就比普通儿童更容易成为教育过程中的处境不利者。当然，这也并不是说社会性处境不利儿童与教育中的处境不利儿童存在必然的因果联系，因为后者的产生与儿童自身的主观努力程度也有很大关系。由于生理原因所造成的处境不利儿童。关于这类儿童的教育，主要是由特殊教育来进行补偿。本文所讨论的义务教育补偿对象主要是指社会性处境不利儿童。 综上所述，义务教育补偿的主体是国家和社会，但两者之中，又以国家为主;义务教育补偿的对象则主要是指社会处境不利儿童中的社会性处境不利儿童。2.义务教育补偿的内容与形式 补偿的主体和对象是义务教育补偿的基本要素，但是要构成一个完整的义务教育补偿还包括义务教育补偿的内容和形式。义务教育补偿的内容与形式，是连接义务教育补偿主体与对象的桥梁和纽带，是实现义务教育补偿目的的方式和手段。 义务教育补偿的内容，主要是指义务教育补偿主体对义务教育补偿对象支持、补偿的方面。它土要包括以下几个方面:第一，补偿处境不利儿童义务教育的费用。这是最常见和最基本的补偿内容。它包括免除义务教育的一切学杂费，免费提供教材，免费提供学习用品，免费为儿童提供住宿，甚至是提供一切与接受义务教育相关的费用。通过这一系列的便利措施使义务教育真正地成为免费教育。补偿的内容也可根据实际情况，选取其中的某一方面或某几个方面。第二，补偿处境不利群体所在地区的义务教育办学条件。学校是义务教育的基本条件，合格的学校才有可能保证合格的教育质量，义务教育补偿可通过对基本办学条件的补偿来保障处境不利儿童享受义务教育的机会，即从办学条件上来保障义务教育。那些办学条件不合格的薄弱学校就是A需得到补偿的这类对象。第三，补偿义务教育的师资.教师通常被认为是教育过程中的关键因素，师资状况的优劣直接影响着义务教育的普及程度和发展水平。目前我国不利地区的师资问题比较突出，如拖欠教师工资现象较为严重，教师队伍不稳定，优秀教师大量流失，以及师资不达标等。因此，国家和社会通过改善教师待遇和鼓励教师到不利地区从事教育工作，为处境不利的地区和儿童的义务教育事业贡献才华，也是义务教育补偿中的重要内容.此外，还包括直接补偿教育等. 义务教育补偿有多种形式。依不同的划分标准可划分为不同的形式。其中常见的有以下几种类型:依义务教育补偿主体，可分为政府与非政府组织的义务教育补偿。政府的义务教育补偿可以是中央政府，也可以是地方政府，而非政府组织的义务教育补偿包括的内容则更为广泛，包括民间团体，社会企业捐资以及个人捐助等多种形式。依补偿的区域范围，可分为全国性补偿与地方性补偿;依补偿的针对性，可分为专项补偿和一般性补偿。依补偿主体与对象的关系，可分为无偿补偿与支持互助补偿，或直接补偿与间接补偿。依补偿的内容，可分为经费补偿和条件补偿。依补偿资金的来源，可分为无偿支持与贷款发展。依补偿行动的时效性，可分为长期补偿与临时补偿，等等。 义务教育补偿的内容丰富，形式多样，但对于每一个具体的补偿行动来说，补偿主体、内容和形式，又是具体的。 以上对义务教育补偿概念、主体与对象、内容与形式的分析为探讨义务教育补偿价值基础奠定了基础。二、义务教育补偿是保障所有公民教育权利的重要形式 世界全民教育的中心思想和原则是普遍提供学习机会，重视公平，强调学习成果，扩大义务教育的手段与范围，改善学习环境和加强合作。然而现实情况与之相距甚远，教育发展形成了“金字塔”式的两极结构，处境不利儿童越来越被挤压在“金字塔”的基部，越来越被排挤在教育的门外，得不到基本的教育。义务教育的问题越来越集中地体现在处境不利儿童义务教育权利何以实现的问题上来。(一)义务教育是现代社会公民的基本人权 教育使人有机会了解世界和自身。教育应体现尊重人权的精神，是现代教育的基本信念之一。随着现代人权观的形成和广泛传播，人权观念正成为人们解决教育问题的一个重要原则。19因此，义务教育也被认为是一项基本的人权。 1948年联合国制定的世界人权宣言第26条规定:“人人都有受教育的权利”，“教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此，初级教育应属义务性质”，“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重”。 1959年联合国发表的儿童权利宣言第七条原则重申:“儿童有接受教育的权利，教育应该是免费的和义务的，至少在初等教育阶段应该如此”。201960年，联合国教科文组织大会通过的取缔教育歧视国际公约规定，禁止任何形式的教育歧视，促进人人在教育上的机会平等和待遇平等。211966年联合国制定的经济、社会、文化权利国际公约对受教育权作了详细的规定，“本缔约各国承认，人人有受教育的权利。教育应谋求人格与尊严的充分发展，强调对人权与基本自由之尊重，并应使所有的人都能有效地自由参加社会，为充分实现这一权利:初等教育应该是义务的，免费普及全民”。22此外，1990年联合国制定的儿童权利公约第28条规定:实现初等教育是义务的，并且所有的人都可以免费得到。23 1990年世界全民教育大会制定的全民教育宣言强调，“教育是我们世界的全体男女老幼和各个民族的基本权利”。24 2000年联合国教科文组织的达喀尔行动纲领进一步重申，“教育是一项基本人权”。25为保障人们的受教育权，各国政府应免费进行义务教育。国际人权公约明确把受教育权确定为人权内容的不可分割的组成部分，并提出教育要努力帮助人们树立尊重人权和基本自由的政治理念，从而在理论上初步阐明了教育与人权的内在联系。 新中国四部宪法都明确规定，受教育权是公民的一项基本权利。1986年制定的中华人民共和国义务教育法第5条规定:“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育”。1995年制定颁布实施的中华人民共和国教育法第9条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务.公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”。改革开放20多年来，中国始终把教育放在现代化建设的基础位置，1997年提出“科教兴国”口号，高度重视保障人们的受教育权，先后制定和颁布义务教育法、教育法，并制定了一系列教育方面的法规，有效保障所有人普遍接受义务教育的权利。中国法律制度对公民受教育权的保护已基本符合国际人权公约的要求。 在教育实践方面，自从“人人都有受教育的权利”被载入世界人权宣言至今的半个世纪中，由于人类社会的共同努力，全世界在保障人们受教育权利方面取得了突破性进展。自1990年以来，全世界小学在校生人数增加了大约8,200万，1998年在校女生人数比1990年增加了4,400万。九十年代末，整个发展中国家纯入学率已经超过80%。重读率和辍学率明显下降，许多地区(撒哈拉以南非洲是个例外)在小学入学男女平等方面己经有所改善。儿童早期保育和教育，尤其在城市地区已有所发展。实际上，世界上所有的国家都已经批准了联合国儿童权利公约，并且因此也接受了确保每个儿童接受基础教育的权利这样一项义务。 现代社会进步的重要表现就是以规范的形式保障人类的基本的权利、自由、平等。因此我们认为，现代教育，从根本上说，首先它是民主的教育，是保证所有受教育者的基本权利的教育。义务教育是基本人权是现代教育的基本特征。归纳以上各项宣言和行动，义务教育是基本人权这一论断的基本含义是:教育权是人们的基本社会权利，国家应尽最大努力和负最大责任实现人人接受教育的权利，消除教育中的任何歧视与保障处境不利儿童的受教育权利。 综上所述，义务教育是基本人权。这一方面确立了儿童不论出身都享有接受义务教育的自由，更重要的是，确立了国家或政府对义务教育这一基本人权的实现负有保障的义务。而且，免费提供学校设施，国家在必要时对不利地区进行补贴26以及对处境不利儿童进行特别的帮助或支持等，这些措施都被看作是实施义务教育自然而又必然的要求。(二)教育权必须通过积极促进来落实 义务教育权利就是每个儿童享有的基本教育的要求权，是一种积极的权利，是一种受益权，它要求从国家或政府那里得到满足权利的所有条件。或者说，义务教育权是一种接受权，当国家拒绝提供儿童完成义务教育的条件时，儿童所享有的义务教育权利就受到了侵犯。简单地说，义务教育权利是一种积极权利，接受权，只有当儿童完全完成了义务教育时才意味着权利的实现。 首先，义务教育补偿崇尚基本权利本位论。 权利和权利的实现或满足是权利主体最重要和最基本的需要。权利本位论的基本要义:以权利为起点、核心和主导。 27权利本位论认为“权利是目的，义务是手段，法律设定义务的目的在于保障权利的实现”28即是说，权利直接体现确认和维护某种利益的价值目标，义务保障价值目标和权利的实现。在现代市场经济和民主政治的条件下，权利是法律赋予社会主体作为独立法律人格所具有的基本人格保证。公民享有这些权利使他能够作为主体而存在，可以自由地发挥自身的创造精神，从而为社会创造更多的物质和精神财富。因此，权利和权利的实现或满足是权利主体最重要和最基本的需要。义务教育是公民的基本权利。它与生存权利一样是现代社会的基本要素。从权利本位来看，义务教育权是受教育权是目的，国家的义务是手段，法律规定国家义务的目的就在于保障公民受义务教育的权利能够实现。权利优先于利益，因此义务教育补偿对处境不利儿童给予额外的支持是为了满足处境不利儿童实现义务教育权。 其次，义务教育补偿是积极权利和强制义务的制度安排。 作为宪法性质的法定权利，“受教育权利是指公民作为权利主体依照法律、法规的规定，在受教育方面可以做出或不做出一定的许可和自由，并可要求他人为其受教育而做出一定行为或履行一定义务的权利”。29从这里出发，笔者认为儿童的义务教育权利是指，儿童作为权利主体依照中华人民共和国宪法、中华人民共和国义务教育法、中华人民共和国教育法等法律、法规的规定，在接受义务教育方面必须作为的、并要求国家为其接受义务教育而做出一定或履行一定义务的权利。 一方面，只有当涉及到人们尽情享受某种权利带来的自由或资源时，人权才告实现。30权利和义务是相对应的范畴。权利，是拥有、实施和享有，是指在一定立场上，一个人对于他应得的或应享有的东西的要求。31在现代社会里，义务教育是人们生存和发展的必要的、起码的、最低的权利，是满足人们政治、经济、思想等方面的基本的、起码的、最低的需要的权利。因此，对于受教育者来说，义务教育权利是一种积极权利32，或者说是接受权33。积极权利是“受益权”，是获取福利、机会或服务的权利。接受权强调有资格接受某物或以某种方式受到对待的权利。权利是对利益所享有的资格。一项积极权利使权利主体对实现其要求这一利益享有资格。如果权利不和确保实现这些权利的人或代理人的相应明确的义务结合在一起就毫无意义。因此，人权需要保障机制。人权保障就是通过不断提高社会福利水平，由国家和社会向其成员提供物质和服务方面的保障，实现收入分配的均等化。享有义务教育这一基本人权不是抽象的有自由做什么，还内涵了对权利的保障，即要有一定的实现机制。享有义务教育权利就是有权要求国家或政府提供帮助或合作，以确保获得权利实现的自由.义务教育权利的实现必须依靠国家的帮助行为，这不仅表现在国家要为公民权利的实现提供各种物质条件，还表现在要为公民权利的实现提供社会保障上.因此，对于有多种困难或生活在贫困之中的数以百万计的儿童，国家必须毫不含糊地做到义务教育中免收学费和其他费用，并采取更广泛的社会政策、措施及奖励办法来降低上学的间接机会成本。只有制度性的保障，才能有效地抵御权利人以外的其他任何义务人的侵扰或干预行为34。 另一方面，对于国家来说，为所有儿童举办义务教育是一项强制的义务。对于一项权利来讲，必须存在由他人承担的相应义务。当某人拒绝提供权利主体有资格得到的东西或不给予权利主体有资格得到的待遇时，权利主体的接受权就受到了侵犯。要求权也意味着接受权。义务教育权利的主体是儿童，相对应的义务主体主要是国家(包括中央政府和地方政府)，社会，家庭和儿童本身。国家作为义务教育权利最重要的义务主体，负有儿童实现义务教育权利的最大义务。国家要为儿童实现义务教育权利提供充足的，包括物质和制度在内的各种条件，积极完善义务教育权利的保障机制。对社会而言，社会有义务采取有效措施积极配合国家实施义务教育，比如儿童对各种文化教育设施的优先使用权，甚至社会各种文化设施对儿童免费开放等。学校，是实现义务教育的基本要素，因此儿童是否真正享有义务教育权利最终依赖于学校的教育目的、教育思想和教育教学质量等因素。对于家庭来说，有义务积极主动配合学校的教育，为儿童提供必要的受教育条件。最后，儿童既是义务教育的权利主体，又是义务教育的义务主体之一，对于儿童来说，享有义务教育不仅是一种权利，而且还是应尽的义务。因此，儿童必须尽一切可能完成义务教育。实际上，义务教育最终的实现要依赖所有的义务教育义务主体的积极作为。 综上所述，作为基本人权的义务教育对于儿童来说是积极权利，或者说是一种行为权，它是以积极促进来实现的。国家、学校、社会、以及家庭都有积极促进义务教育权利实现的义务。简单地说，义务教育的实现，一方面是国家的明确责任，另一方面儿童有权要求其他人或机构提供帮助或合作。儿童的受教育权利受到侵害时，也应得到及时的救济和补偿。义务教育补偿通常就是这种救济或补偿。因此，义务教育补偿对儿童来说是积极的权利，而对国家而言则是强调的义务。(三)积极促进义务教育权利落实的现实需要 实践是教育改革的源泉。义务教育补偿实施的最大理由是教育发展的现实需要。纵观义务教育的发展历程，笔者发现，往往宣称和承认义务教育是基本人权是一回事，实际的义务教育权利的实现状况又是另一回事。目前，我国义务教育发展严重不平衡的现状迫切需要义务教育权利的积极落实。 首先，处境不利地区或处境不利儿童的义务教育经费严重不足，急需积极援助。我国义务教育的投入远远低于国际平均水平，政府义务教育公共投资严重不足，投资分担主体的重心过低(请参见附表II)，农村义务教育财政体制存在严重缺陷等。每年有数以百万计学生不能完成学业，绝大多数是农村学生，而主要的原因就是因为贫穷。而目前已投入116亿的国家“贫困地区义务教育工程”，以及开展了十多年的“希望工程”及“春蕾计划”等，对耗资巨大的农村义务教育所需经费来说远远不够，甚至还难以保全教师工资，仅2001年就有28个省新拖欠教师工资36.7亿元。2000年全国小学生均公用经费为197元，其中农村为148元:初中生均376元，其中农村为 253元.与原国家教委的测算，小学生均公用经费需求定额为245元，初中为510元相比，全国中小学特别是农村中小学公用经费的支出与需求的差距相当大35。2001年我国和地区人均教育经费最高与最低的差距为13.03倍。义务教育发展水平的地区差距在逐渐拉大，普通小学生均教育总经费最高与最低地区差距为9.09倍。2001年城镇普通小学、初中的生均预算内教育事业经费分别是农村的1.67倍、1.64倍，城镇小学、初中生均公用经费分别是农村的3.39倍、3.24倍。36 其次，从办学体制来考察，目前的义务教育办学体制制约了义务教育的平衡发展，因此，迫切需要对现有体制进行完善补充。办学体制主要是规定办学的主体与责任，政府、社会与学校的关系，目的在于确保教育资源的优化配置和合理使用。从1985年教育改革以来，我国提出、确立并逐步完善了“地方负责、分级办学”的体制。这一发展历程可以概括为三个时期。第一，体制确立期19851991年)。1985年中共中央关于教育体制改革的决定和1986年中华人民共和国义务教育法的颁布确立了“地方负责，分级管理”的体制。第二，体制完善期(1992-2000年)，这一时期的一系列教育政策，都在进一步强化和完善“地方负责，分级办学，分级管理”的办学体制。第三，体制创新期，从2001年提出“地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制到目前(详见附表III)。建国以来，我国农村中小学实行国家统包、统办、统管的办学管理体制，但国家又无力办好、管好，这便成为了很多矛盾的重要根源。义务教育实行“分级办学、分级管理”，冲破了过去那种国家包揽办学、过度集权的体制，增强了地方各级政府的使命感和责任心，普及九年义务教育己经明确成为地方政府的行为，也极大地调动了地方政府和社会办学的积极性，增加了义务教育管理与发展的灵活性，进而改善了办学条件，提高了教师待遇，优化了教育结构，加快了义务教育的普及。所以说，“地方负责、分级办学”的办学体制在我国义务教育发展的历史中起到了非常重要的作用，使得全国大部分农村地区的义务教育有了长足的发展。 然而，在教育实践中这种“地方负责、分级管理”的办学体制(正在进行的“以县为主”分级管理的办学体制)逐渐暴露出了它的不足，37第一，义务教育办学职责不明，权限不清。由于没有明确各级政府在“分级办学、分级管理”中各自应承担的职责，这就扭曲成了下放的办学责任。在实际中，就是“谁管谁出钱”，这就致使不少农村学校因投入不到位己到了无法正常运转的艰难境地。第二，分级办学体制拉大了义务教育投入的地区差距和城乡差距。“分级办学、分级管理”办学体制，把义务教育的投资全部下划到地方财政。这样，各地区的经济发展状况就直接决定了义务教育的普及程度与发展水平，而我国地区经济的非均衡发展政策，正使地区间经济的发展越来越不平衡，这种地区间经济发展的不平衡，直接导致了地区间和城乡间义务教育办学条件差距的拉大。第三，分级办学体制从客观上造成了各地方对义务教育认识的混乱。“以经济建设为中心”的政策，使各个地区，尤其是贫困地区把全部的资源集中于经济发展，这样，教育在很大程度上就成了经济发展的负担，而不是经济发展和社会发展的基础。第四，为适应税费改革的，“以县为主”的农村义务教育办学体制，也没有从根本上改变分级办学的体制，因此也就不会自然而然地克服“分级办学”这种制度本身的缺陷。一方面税费改革是减轻农民负担的切实举措，另一方面，税费改革又给这种办学体制提出了新的问题。很多县乡政府财力难以承担原先的财政分担责任。国家督导团在督导检查中指出:地方对“以县为主”的体制的认识尚不统一。特别是一些欠发达地区的县，过去山乡一级发工资有困难，现在以县为主，拖欠教师工资的问题将从乡移到县，县级政府也感到无能为力.处境不利地区义务教育发展艰难等问题已经突出地影响到九年义务教育的发展。长期下去，这些因素不仅会制约贫困地区经济的发展，而且还会影响整个社会经济的发展，甚至干扰社会的进步和稳定。 因此，要改变这种状况，最行之有效的办法就是为人权的实现提供切实可行的保障机制。这就需要对现有的义务教育办学体制进行完善和补充，对不利地区和群体义务教育的发展提供特别的支持或资助。(四)补偿是积极促进的基本形式 近年来，在我国教育理论界和义务教育办学的实践领域，不少人倡导或实施教育“市场化”或“产业化”38。在市场经济的社会条件下，似乎一切社会活动都毫无疑问地进入市场，遵循市场运行的法规，优胜劣汰地发展，甚至有人声称这是解决教育与社会之间矛盾的惟一出路。主张教育产业化的同志认为，把教育当作是完全由国家和政府承担的公益性事业，束缚了我国教育事业的进一步发展。因此要求发展教育产业，要引入优胜劣汰的竞争机制，建立起由市场自动调节，社会力量积极参与，学校依法自主办学的新体制。也有同志认为，在市场经济条件下，学校是独立的经济实体，其作用是为所有的有效教育需求者提供有偿的教育服务。教育活动应当遵循经济学规律，考虑经济效益，有了适当利润，学校才可能得到生存和发展。义务教育阶段的教育价格中应含有利润，一般这个比例不超过10%39。这些认识以推进教育“市场化”或“产业化”的名义，反对给予落后地区和不利群体进行特殊，或全面的补偿。 教育产业化/市场化是教育改革的惟一出路吗?从义务教育是国家强制义务来看是不成立的。 首先，产业化/市场化将对义务教育的普及产生严重的不良影响。教育市场化，对一个国家而一言意味着各级各类教育，其生产要素的取得、教育服务过程的组织、教育服务价格的形成、教育消费者的选择等均由市场供求决定。这就将本应由政府承担的经费投入转嫁到学校的“自筹资金”上，扭曲了现代市场经济体制下政府的公共政策与行为。导致的结果是，义务教育的办学行为与其社会公益属性及其要求之间发生偏离，比如导致教育机会不公平、辍学率上升以及教育功能的异化等.40主张把教育产业化、市场化的人实际上就是主张抛弃教育的公益性，要求教育向其他产业看齐，完全按市场法则来营运，这必将严重破坏社会公正，甚至影响社会稳定。41 其次，义务教育是国家的强制义务还体现在义务教育是由国家积极承担的公益性事业。公益性42是义务教育的基本属性。教育产品的公共性、教育投资主体的公共性、教育性质的公平性，以及教育的非营利性是教育公益性的具体体现。从经济学角度来看义务教育是非竞争性的和非排他性43货物，因此它是公共物品。由于对公共物品的消费进行收费是不可能的，私人也就没有提供这种物品的积极性。因此，国家有积极为个人提供义务教育的责任，而不能把它推向市场。 再次，教育规律与市场规律有很大的区别。市场追求利润，教育追求整体发展;市场讲究随行情而变化，教育强调稳定性，市场着眼于当前，教育着眼于长远;市场强调竞争，教育关注合作等等。按产业模式来运作教育，就会违背教育规律，也很难真正追求和体现教育的基本价值，相反，教育正义将让位于经济效益，人的成长将为营利动机所淹没44。“普及义务教育、办好每一所基础学校，乃全面提高国民基本素质的关键，既体现了合理的公平，又具有较好的整体的、长远的效益。可以说，义务教育、基础教育乃重中之重，是最大的效率(益)，是最大的公平”。45我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，我国的教育体制改革要适应社会主义市场经济的要求，但市场经济并不会改变教育准公共产品的性质。如果不意识到教育有维系社会稳定，调整二次分配的功能，仅仅把教育看作一种产业，谁有钱谁受好的教育，这不但理论上是错误的，而且在实践中也是非常危险的。 最后，义务教育补偿是积极促进的重要形式。社会公益性是深化义务教育改革不应逾越的“底线”。追求教育公平，保证教育的公益性是政府的一项基本责任。自近代国民教育制度建立以来，由工业发达国家率先实施的普及义务教育，就是以实现社会公共利益为目的，以公共的世俗的免费教育为其主要特征，并纳入国家或政府对社会公共事务管理的体系之中的。政府可以通过制定和实施公共政策，以政策、法规及行政手段来弥补市场的缺陷，纠正市场的失灵。为了稳定社会秩序，保护社会的公共利益，政府应该承担社会管理的职能，实行一定程度的社会干预。自然状态缺乏公共裁判者，致使个人权利不一定总能得到保障。为了克服这种不完整性，就需要政府对社会的管理，政府要保护社会公众的个人自由、保护社会的秩序、减少工业化的负面效应。对政府来说，在制定公共政策时，既要考虑到促进社会整体利益的增长，又要考虑到个人、社会群体对利益要求的合理性，抑制一部分人的利益要求，保护、满足另一部分人的利益要求，调整、构筑成新的利益格局，实现社会公平。46 综上所述，政府作为教育补偿最基本最核心的主体，它才是社会公共教育的最大提供者。它必须守住公共教育的底线47，帮助处境不利地区发展义务教育。贫困地区义务教育是整个国家义务教育工程中一个不可分割的重要组成部分，帮助贫困地区实现义务教育目标是国家、社会不可推卸的责任。虽然社会上各种形式的助学行动在我国目前的义务教育补偿中占有较大的比重，是义务教育补偿的有益补充。但是从性质上讲，这些行动只是一种人道主义援助，并不是社会的义务和责任。固然，社会的进步离不开道义的支撑，但是社会的长久发展，穷人生活境遇的彻底改观，不利儿童获得应有的教育机会是不可能单靠热心人的良知与怜悯来实现的，社会的发展最终还是只能取决于社会和国家责任的支撑，还是要依靠制度和规范的保障。三、义务教育补偿是整体收益最大化的合理选择 全面建设小康社会48是我国目前最大的任务。积极推进义务教育均衡发展是新的历史时期的重要举措。义务教育补偿是全面建设小康社会，积极推进义务教育均衡发展的必然选择，小康社会的建设离不开对处境不利群体利益的关注，同时处境不利儿童的义务教育发展状况也将直接关系到全面建设小康社会的实现程度。(一)全面提高国民素质是全面建设小康社会的关键 “十六大”提出了在本世纪前50年全面建设小康社会的宏伟目标，人是生产力中最活跃的因素，这一目标的实现必然离不开丰富优质的人力资源的支持。而数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖人才的培养都将最终取决于教育发展水平的提高和普及程度的增大，取决于“科教兴国”战略的全面实施。 义务教育还是国家经济发展和社会全面进步的基础，是“科教兴国”战略的基石。现代教育担负着提高全体国民文化科学素质和思想道德素养的任务，而义务教育是基础。因此，我们说义务教育的均衡发展是全面建设小康社会的基础。小康社会的“文明”不仅应体现在人们物质生活的富足上，还应体现在人们的教育、文化、素质等精神文明的普及和全面提高上。即是说，人人享有高质量的义务教育是全面建设小康社会的应有之义，是小康社会精神文明建设的基本要求。因此，帮助、支持、保障处境不利儿童真正获得合格的义务教育是全面建设小康社会的应有之义。 另一方面，人才的竞争，是现阶段我国面临的一个十分严峻的挑战。进入21世纪，知识经济将深刻地改变人类的生产与生活方式，科学技术将成为国民经济发展和劳动生产率增长的主要因素，国民经济和社会发展从依赖自然资源和资金更多地转向人力资源。知识经济是以知识为基础的经济。在知识经济的挑战面前，发展中国家在经济和科技实力方面并非同发达国家处于同一起跑线上，发达国家与发展中国家的差距，实际上是“知识差距”。国际劳工组织1999年指出