20071116 李运华：我国就业援助服务问题研究.doc

我国就业援助服务问题研究武汉大学社会保障研究中心 李运华 张成文一、我国就业援助服务的现状就业援助服务，作为公共就业服务的内容之一，在我国公共就业服务的基础上，不断发展完善。20世纪80年代以来，我国已经初步建立了公共就业服务体系。李宏公共就业服务体系建设与发展问题分析与政策建议，北方经贸，2007年第01期由于我国的经济体制结构调整迅速,国企改革的不断深化,在计划经济向市场经济转轨的过程中,就业问题成为一个重大的社会问题。宋敏 丁宁宁公共就业服务制度的发展及策略浅议，山东经济，2003年7月第4期，为了保障国有企业下岗职工的基本生活，实施再就业工程，中共中央，国务院于1998年6月9日下发了关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知。以此为契机，我国的就业援助服务开始大力发展起来。在开展就业援助服务之初，主要是为了解决国有企业下岗职工的基本生活和再就业问题，通过再就业服务中心的三年过渡期，一方面保障国有企业下岗职工在此期间的基本生活，另一方面通过再就业服务中心的职业指导和再就业培训，达到促使下岗职工实现再就业的目的。但是，这时只是具备了就业援助服务的初步形式，而正式出现就业援助服务的名称的时候已经到了2001年，那时称其为“再就业援助行动”。参见：劳动保障部关于开展再就业援助行动的通知(劳社部发20018号)颁布此通知的目的可以说也是为了解决国有企业下岗职工的就业问题，社会保险问题，以及生活问题。但是，服务的形式和内容已经有了质的飞跃。从通知的内容也可以看出，主要是劳动保障部门在经办，同时要求各级劳动保障部门要向当地政府汇报，并主动与经贸、财经、工商、税务等部门加强联系。同上这种情况一直到2002年中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知出台。该通知要求各级劳动保障、计划、经贸、教育、民政、财政、建设、税务、工商、银行、物价等部门要加强协调配合，从此，就业援助服务在各级政府部门间协调统一起来，正式形成全国一盘棋的局面。为了推进就业援助服务制度化，全面落实再就业扶持政策。我国2004年开展了“再就业援助周”的活动，取得了较好效果，并在总结2004年活动经验的基础上，在以后几年中也开展了“再就业援助月”活动，为我国就业援助服务积累了大量实际的经验。最终，我国于2007年8月30日通过了中华人民共和国就业促进法，并用专门一章规定就业援助服务。至此，多年的理论与经验汇成一部法律，从而更好地指导我国的就业援助服务。随着我国劳动力供给的持续增长,以及劳动力结构性矛盾的加剧 , 加之就业困难群体自身的观念也存在着一些问题，给我国的就业援助服务增添了很大的压力。尽管如此，各地区政府职能部门根据本地区的情况，在为就业困难群体提供就业的实践中，也积累了很多宝贵的经验，取得了很大的成绩。(一)在我国中央政府有关政策的指导下,各地方政府都形成了比较完备的就业援助服务体系,内容涉及就业培训补贴、社保补贴、小额担保贷款服务、公益性岗位补贴等多方面，为我国开展就业援助服务提供了坚实的政策基础，在推动我国就业援助服务实践中发挥了重要作用。其中,国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知（国发200536号）成为指导全国就业再就业工作的根本性文件，各地区根据该文件的有关精神，均发布了该地方有关进一步促进就业再就业工作的实施意见或贯彻国务院该文件的实施意见，如北京市发布了北京市人民政府贯彻落实国务院关于进一步加强就业再就业工作文件的通知（京政发20064号），天津市发布了天津市关于贯彻的实施意见（津政发20063号）等。在具体的实践中，各地区也取得了很大的实效。如辽宁省在2005年帮助全省14.3万户的17.5万名零就业家庭成员实现了就业和再就业，其中，在公益性岗位就业或被企业招用5.3万人，享受“4555”社会保险援助1.8万人，享受免费培训援助5.2万人，享受免费技能鉴定援助7762人；广东省在2004年共帮扶全省2.5万户、3万名零就业家庭成员实现了就业，其中享受低保的人员为1.1万名等 参见：/gb/zt_200709/node_7015.htm。(二)经过多年的实践探索,我国各地方政府积累了许多很有成效的就业援助工作方法。在日常就业援助服务的基础上，开展了多种形式的就业援助服务，如从2004年开始的“再就业援助月活动”，促进零就业家庭就业和创建充分就业社区等活动形式，取得了一定的实效。如广东省珠海市于2006年“再就业援助活动”中，新增落实社会保险补贴187人，其中新增落实公益性岗位人员社会保险补贴152人，新增落实灵活就业人员社会保险补贴35人；同时集中兑现再就业补贴9.5万元，并进行了税费减免和再就业补贴政策落实情况的检查，确保再就业各项扶持政策落实到位。 参见：/gb/employment/2006-02/23/content_107780.htm(三)在提高就业困难群体的就业能力方面，我国各地方政府初步建立了行之有效的就业培训体系。如福建省福安市就业技能培训中心于2004年一年培训人数达到1200多人，其中下岗失业人员500多人，农村富余劳动力700多人，培训后人员就业率达到80%。江西省赣州市从2004年初到8月底止，全市共培训44289人，其中合格42872人，合格率96.8%，培训合格后就业36441人，就业率85%等。在创业培训方面，重庆市沙坪坝区就业培训中心，自2003年12月以来，先后开办了SIYB创业培训班16期，培训下岗失业人员429人，合格401人，培训合格率达93%，已有279人实现了自主创业和自谋职业，创业成功率达69%，新创造就业岗位1156个，带动就业再就业3508人。江苏省无锡市自2003年9月启动“创办你的企业”(SYB)培训工作以来，先后开展创业培训8869人，其中“产生你的企业想法”(GYB)培训6121人，“创办你的企业”(SYB)培训2748人。SYB培训后有1626人成功创业,并带动近5000多人就业,产生了一大批先进创业典型等。 参见：/(四)我国各地方政府逐步构建形成市、区、街道、社区四级就业服务工作网络，同时，就业援助服务在信息化建设上也取得一定成效。从我国各地区相关报道和有关的政策可以得知，我国各地区基本形成了市区综合服务场所和街道社区平台相结合的就业服务工作网络。另外，在我国实施金保工程的带动下，我国各地区的就业援助服务信息化建设取得一定成效，江西省政府劳动保障网获得了“2006年度江苏省优秀政府网站”的称号，从其建设来看，内容涉及政策解读、公众需求、专题发布等多方面。二、我国就业援助服务体系面临的问题与难点(一)就业援助服务相关的概念界定还不够清楚，影响就业援助服务工作的开展。一般认为，就业援助服务是针对就业困难群体提供的服务，是公共就业服务的主要内容之一。为了把就业援助服务顺利推行下去，我们就需要清楚地知道就业困难群体包括哪些人，就业援助服务的本质是什么，以及就业援助服务和公共就业服务之间的关系是什么。但是，在我本人所看到的文章中，对这些问题少有讨论，即使有，也只是简单地提到。同时，在实践中，各地区基本上是根据中央有关的政策文件，然后结合本地的一些实际情况开展就业援助服务，很少对这些概念加以区分。这样做的结果是，我国一部分公共资源错误地消耗在了普通公共就业服务群体上，而真正需要获得就业援助服务的那部分就业困难群体却没有得到应有的服务。(二)我国就业困难群体缺乏相关技能，素质较低等因素影响了就业援助服务工作的开展。根据劳动和社会保障部中国就业培训技术指导中心撰写的中国国有企业下岗职工再就业培训情况调研报告的有关内容，我们看出，我国国有企业下岗职工普遍存在两高三低情况：即年龄高、女职工比例高，文化低、技能低、竞争就业能力低参见： /gb/training/2002-05/14/content_691.htm。另外，下岗失业群体在就业时有倾向于去国有企业，不愿意去中小企业和外地就业等就业观念参见：李强 胡俊生 洪大用著:失业下岗问题对比研究，33-48页，清华大学出版社，2001。类似的情况也存在于残疾人等其他就业困难群体中，影响了就业援助服务工作的开展。(三)在提高就业困难群体的就业能力方面，我国各地方政府现行的就业培训体系还存在不足。第一，在就业培训机构方面，我国各地区目前主要是政府有关部门承担着就业培训的任务，而社会力量参与不够，另外，就业培训相应的市场化程度也不够。从劳动和社会保障部培训就业司发布的2004年上半年全国再就业进展情况的报告可以看出，各地区劳动保障直属部门与其他教育培训机构所培训的人数一般是二比一，有的地区甚至达到十几比一，由此不难看出我国政府有关部门在就业培训方面的压力。政府部门在培训中承担着重要任务，必然不利于就业培训的市场化和社会化，不利于就业培训的质量和效果的提高；第二，在就业培训的内容和形式方面，我国目前存在着对就业困难人员缺少培训需求分析、就业培训内容与市场需求不配套等问题，影响到就业培训效果的发挥；第三，在就业培训的补贴方面，我国各地区虽然在实践中摸索出“根据培训合格率和再就业率划拨培训经费”、“根据培训后实现再就业的人数划拨培训经费”等形式，但在我国很多地区也存在着培训补贴形式单一，培训补贴的范围受到限制等情况，也一定程度上影响了就业培训的效果。(四)在鼓励企事业单位吸纳就业困难群体就业等政策体系上还存在一定问题。首先，缺乏应有的强制性政策措施。我国在加强失业调控，有效控制失业方面虽然制定了原则性的政策参见：/gb/employment/2005-11/09/content_92167.htm，但在对就业困难群体有效控制失业方面却没有规定；另外，我国法律为残疾人设立的按比例安置性就业规定也缺乏具体的实施规则等。这就使我国各地方政府在具体开展就业援助和控制就业困难人员失业等方面工作时无所适从。其次，在鼓励企事业单位吸纳就业困难人员就业方面，首先在政策制定环节存在着出台的政策不够精细和系统配套的问题。如武汉市有关鼓励企业吸纳就业困难群体就业的优惠政策方面，存在着武汉市财政局下发的有关通知，武汉市税务局下发的有关通知，以及转发国家税务总局、劳动社会保障部有关通知等多个政策文件并存的现象。另外，各个文件之间在具体的优惠对象上还存在着不一致，这必然使政策执行者处于矛盾境地；在实施环节，则存在着落实优惠政策不够到位等问题。如税费减免幅度偏小、社会保险不及时到位、报批手续冗烦等，影响了企事业单位吸纳援助对象就业的积极性。从武汉市有关鼓励企业吸纳就业困难群体就业的优惠政策的文件可以看出，有关企业在符合一系列条件的情况下只能享受到每吸纳一名就业困难群体则减免4000元的税收优惠。而企业每年支付给所吸纳人员的工资却远不只4000元(因为企业要受到劳动基准中最低工资保障的限制)，另外，企业在申请相关税费减免时，程序也比较繁琐。经过这样的对比，我们不难得出企业对此优惠政策的态度。再次，在鼓励援助对象自雇与创业的优惠政策方面，存在着与上述鼓励企事业单位吸纳援助对象就业政策相似的问题或不足，尤其是政策不够系统配套、甚至相互冲突的问题比较突出。如社会保障方面的不同部门出台的以低保人员的各种补贴政策，标准不一，相互之间甚少沟通整合，造成很多灵活就业者就业时获得的收入水平反而不及靠低保生活的失业者的水平。这种情况直接抵消了鼓励援助对象自雇与创业的优惠政策的效果，并且形成不良的价值导向。(五)政府直接实施岗位援助方面存在的一些问题在政府直接实施岗位援助方面，我国各地政府主要是通过在社区开发公益性岗位实现的，而对于生活型社区，地方政府能够提供的岗位则比较缺乏。在集中安置就业方面，由于我国福利企业的数量急剧下降，兴办福利企业的投资主体和经营范围受限、福利企业的工资普遍偏低等因素，导致其在促进就业困难人员就业发挥的作用很小 参见：“中国残疾人就业问题研究”课题组：残疾人就业现状与对策，经济研究参考，2003年第5期。在对外劳务输出方面,由于存在就业困难人员技能缺乏,就业观念陈旧等因素外,政府部门在有效组织对外劳务输出、维护输出劳动者劳动权益等方面也存在着不足，也影响了对外劳务输出的进展。(六)我国各地方政府在就业援助服务与管理的能力建设上的问题与难点首先，人员和编制上存在一定问题。我国就业困难群体众多，具体到一个社区，少则几千人，多则上万人，但是一个社区的工作只由一个或几个劳动保障员来负责，客观上存在着服务能力的困难。其次，体制和机制上也存在着一定问题。虽然我国各地区形成了市、区、街道和社区四级就业服务工作网络，但是在机构和职能部门的协调统一方面还存在着问题。其一、就业援助与低保等社会救助工作密切相关，但却分属不同政府部门管理，在出台政策措施时协调不够，即造成政策冲突；其二、一个行政区内的经济发展之规划与导向、投资项目的启动等，与就业机会的供给有密切关系，对就业与失业往往产生重大影响，但在目前体制下，劳动职能部门即少有机会预先参与本地区经济社会发展大政方针的决策，也就难以把握先机、提前布局以利抓住就业机会或应对失业危机；其三、在目前的就业服务与管理体系中，在区劳动局之下有就业管理局，街道有劳动保障所，社区有劳动保障协管员，但他们的隶属关系复杂，加之就业管理局自收自支的事业编制性质，对就业援助工作的上下联动有一定的不利影响。再次，就业援助服务的信息化、网络化建设滞后，成了政府就业援助服务与管理能力建设上的软肋。就业过程涉及到劳动者、用人单位和政府部门三方，就业援助工作的成效，很大程度上取决于这三方之间的信息交流是否畅通。现在由于就业援助服务的信息化、网络化建设严重滞后，劳动力供需双方、劳动者与政府部门、用人单位与政府部门之间的交流、反馈、沟通不顺畅，严重影响就业援助工作的效率和质量。离开信息化、网络化，政府也就很难实行跟踪服务和动态管理。三、改进我国就业援助服务体系的建议(一)关于就业援助服务相关概念等相关方面的建议就业援助服务是公共就业服务的主要内容之一，它与公共就业服务的主要区别在于服务对象的不同。所以，准确地界定就业援助对象，乃是做好就业援助工作的首要问题。纵观我国各地就业援助服务的情况，至今还没有一个地区对公共就业服务和就业援助服务进行严格的区分。为了进一步开展就业援助工作，我们建议在政策制定和工作实践中，严格地区分就业援助对象和一般公共就业服务对象。理由如下：其一，解决一般公共就业服务对象的就业问题，主要靠发挥市场的功能；解决就业援助对象的就业问题，则主要靠政府职能。这是政府与市场的功能分野。其二，政府的资源和能力也是有限的，有限的公共资源和能力必须用在刀刃上，不能大包大揽。其三，这样有利于引导社会形成正确的价值取向，即社会成员能够自立的，应该通过市场自力解决问题。至于就业援助服务对象的认定标准，根据就业促进法第五十二条规定，应当是指“因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。”更具体的界定标准则具有一定的动态性，可由有权机关依法定程序确定。(二)关于提高就业援助对象就业能力的措施的建议就业困难群体在就业过程中之所以处于弱势地位，这与就业困难群体自身的技能水平和综合素质是分不开的。为了有效地提升就业困难群体的综合素质，促进就业，我们提出以下建议：第一，加快就业培训机构社会化和市场化的进度，加大社会力量参与就业培训，并且引入市场机制，优化培训资源的配制，提高培训的成果。智利和我国上海地区以招标方式确定培训机构，就是一种有益的尝试。这样，既减轻了政府部门的负担，又提高了社会力量参与就业培训的积极性，同时以竞争招标的方式也有利于培训质量的提高；第二，在就业培训的内容方面，要结合市场的需求和劳动者自身的要求，开展有效培训，提高就业培训促成就业的效率。其中，在我国部分地区开展的“定单培训”方式，值得推广。这种形式一方面有利于推动社会力量在就业培训中积极寻求社会需求的岗位，以获得就业培训的机会，另一方面，与市场需求相结合的就业培训形式也有利于转化培训的成果，促进就业。第三，在就业培训补贴方面，我国已总结出“就业培训补贴与就业培训合格率挂钩”，“就业培训补贴与实现就业人数挂钩”等方式，这些做法有利于促进就业培训机构提高培训质量。但在我国就业培训整体水平较高的地方亦采用就业培训补贴与实现就业人数相挂钩的政策，这样做有利于就业培训机构在提高培训质量的同时注意就业培训内容的选择。(三)关于完善促进企事业单位吸纳就业困难人员就业的政策体系的建议首先，参考国际通行的做法，制定出台必要的强行性就业安置政策，提高政府部门实施就业援助和失业干预的能力。比如，对残疾人实行按比例强行性安置就业；建立企业裁减就业援助对象的预警预防制度。与此同时，政策的精细化与可操作性应该特别注意。其次，对鼓励企事业单位吸纳就业困难人员就业的优惠政策进行重新梳理和系统整合，力求政策措施系统化、精细化并相互衔接配套。具体政策包括：对安置就业困难人员就业的用人单位适当提高税费优惠幅度，降低获得优惠政策的门槛，简化相关的申请报批的手续等。最后，重新梳理和整合有关鼓励援助对象自雇与创业的优惠政策措施，同样要力求政策措施系统化、精细化及相互配套。在这方面，当前最迫切的是把鼓励援助对象自雇与创业的优惠政策和低保补贴等社会救助政策放在一起进行清理和整合，构建一个相互衔接、系统有序而不是相互冲突的政策体系。这件工作当中最重要的事，是以鼓励就业为指导思想，处理好低薪工作者的工资所得、法定最低工资、失业保险与最低生活保障金四者之间的数量关系。建议适当拉开这四者之间的距离，以激励有劳动能力的人积极就业，走上自立的道路。(四)关于政府直接实施岗位援助方面的建议在政府直接实施岗位援助方面，政府部门应该通过多种途径，如通过建立专门的劳动就业服务企业(如福利企业)实现就业援助对象集中就业；政府部门组织实施有效的对外劳务输出等。在集中安置就业方面，应该允许社会力量参与，取消行业限制，制定精细的优惠政策，加强对福利企业承包的规范管理等，这是搞活福利企业的关键。只有福利企业搞活了，才能发挥它应有的作用。在对外劳务输出方面，因为存在两方面的因素，所以应该从两个方面入手。第一，在相关的就业培训中增加对就业困难群体就业观念的培训，使其建立适应现代社会的新观念，同时，加强对就业困难人员技能的培训；第二，政府部门在对外劳动务输出中应发