从布什诉戈尔案看中美选举程序之差异.doc

从布什诉戈尔案看中美选举程序之差异一、简诉布什诉戈尔选举案情以及其中的选举程序问题美国人有很强的权利观念和法治意识，他们主张法律是解决社会纠纷的终局性机制，是分配利益的规则，也是保护自己权利和利益的工具，即使是选举也不例外。因此，他们科学、合理的规范了选举制度，以期达到保护他们切身利益的结果，通俗点讲，选举作为一种民主制度的要旨就是允许选民通过选举他们想要的人来维护自己得权利，而选举法就是保证选举过程得以正当进行的法律机制。美国选民般比其他大多数民主国家的公民有参与选举的更多机会，美国的选举包括美国总统选举、参议院议员选举、众议院议员选举、联邦和州的公职人员选举，此外，还有很多涉及为教育和州及地方服务项目如公园和高速公路提供资金的事项是由公众投票决定。现在有越来越多的政策性问题也是通过这样的选民表决和提案来决定。而各类选举中又包括不同方式的选举，例如，总统选举程序中的直接预选程序，正式选举程序，有些美国人年中可以有五、六次投票机会，每张选票上有着角逐各层次政府的各种职务的各式各样的候选人。美国的联邦体制让联邦政府与州政府有不同的权力分工，因此，美国的选举日实际上也是同时进行系列州和地方选举的日子;不过，各地选举的程序不尽相同。下面，笔者主要结合布什诉戈尔案来谈谈美国的参议员、众议员、总统的选举程序。从各国的实践来看，选举程序主要包括以下几个过程：要介绍美国的选举程序，必须先介绍下美国选举主持机关。美国选举的地方性意味着，这项工作需要有成千上万人负责组织和进行，包括统计和确认选举结果。这是套重要而复杂的工作确定选举日期，确定候选人资格，登记合格选民，准备选民名册，选择投票装置，设计选票，组织庞大的临时工作队来管理选举日当天的程序，并负责计票和确认选举结果。美国的中央选举主持机关是联邦选举委员会属于依法设立、常设、独立性的机构，负责指导、主持和办理选举行政性事务。总统、副总统和两院议员等联邦性质的公职选举由联邦选举委员会主管。联邦管理委员会有很大的职权，可以制定投票及政党活动的有关规则，独立向国会提出预算，具备调查、司法起诉的权力。在地方主管直接选举的机构是州的选举事务委员会、州政府秘书、县、市选举工作由县选举委员会，政府秘书主管、办理具体事务的官员和雇员，如选举监察员、投票员、计票员、报告员等都由选举事务委员会或主管官员任命。其他专门性的选举行政事务分别由选民登记官、选区划分委员会、宣布选举结果的官员(如州务卿)等负责。(一)、选区划分选举的划分不仅为了方便选民在一定区域内参加投票，也是为了更好的计算选票和实现选举目标。参议员的名额是以州为单位，各州两名，参议员由各州选民直接选举产生，因而一个州就相当于一个选举区，这种划分的方式，保护了小州的利益，保障了小州的声音不被埋没。众议员的名额共435人，名额按各州的人口比例分配，每州至少一名。根据1842年国会确立的选区的“民意代表应当由单一选区选出”的原则以及1929年国会通过的选区自动划分法案所采用的“平等比例法”来分配众议院议席，即先由国家人口调查局提供数据，然后由总统向国会汇报，按人口比例在平等选民数目基础上划分选区，每个选区选出一名代表，再由众议院办事人员通知各州州长下届该州所分配到的众议院名额。现在众议院选区的平均人口是553万。(二)、确定选民资格美国1787年联邦宪法对于选民资格只用一句很原则的话把规定选民资格的权力加给了各州。宪法第一条第二款规定：众议院由各州人民每两年选举产生众议员组成。各州的选举人须具备该州州议会人数最多一院选举人所必备的资格”美国人民经过了近两个世纪的斗争到20世纪70年代获得了法律上的平等选举权。各州法律对选民的资格做了不同的规定。例如，对选民年龄的限制，对选民居住期限的限制，对选民精神状态的规定，政治权利资格的限制等等，除加利福尼亚州、犹他州、西弗吉尼亚州、哥伦比亚特区外，传统上各州拒绝承认居住在联邦直接管辖地(军事据点、国家公园、退伍军人医院等)的美国公民为本州公民，因而居住在联邦直接管辖的5000块隔离土地上的居民大多数不能行使选举权。(三)、进行选民登记美国没有全国性的合格选民名册，所以，各州都规定了有选举权的公民在选举前必须经选民登记才可以参加投票选举。公民在自己的居住地登记投票;如果搬迁到新的地方，通常需要重新登记。登记制度的目的是防止作弊。但是，各州的选民登记程序不尽相同。过去，登记程序有时被用来阻碍某些公民参加选举。近来，登记的规定趋于简化，1993年通过的全国选民登记法(National Voter Registration Act;也叫“Moter Voter”Law，即“机动选民”法)，使人们可以在延长汽车驾驶执照的同时进行选举登记。(四)、提名候选人美国宪法第一条第二款规定：“年龄未满二十五岁，为合众国公民未满七年以及当选是非其选出州之居民者，不得为众议院议员”。第一条第三款第三项规定：“年龄未满三十岁，为合众国公民未满九年以及当选时非其选出州之居民者，不得为参议员。”宪法第二条第一款规定：“任何人除非生为合众国国民或在本宪法通过时为合众国居民者不得当选为总统。年龄未满三十五岁及居住于合众国境内未满十四年者亦不得当选为总统。”即当选美国总统及国会议员须具备国籍、年龄、住所三项基本条件。提名候选人，在美国又称为预选制度，即如何在一定数量的符合候选人资格的人中选出供选举人选举的人员的制度。从理论上和各国的实践来看，一定数量的选民可以提出候选人，但现代选举中，候选人往往由政党提出，只有政党提出的候选人才有很大的当选机会，这样的候选人提名才具有较大的实际意义。政党提出候选人的方式有两种：集权型和分权型。前者是指提名候选人的实权主要集中于党的核心组织机构，例如：党的代表大会，或者党的少数实权分子。后者是指提名候选人的实权主要分散于本党的全体党员，美国现在的候选人提名制度是这种形态的典型，即直接出宣纸，由党员决定党的候选人名单，是产生候选人参加正式选举(总统大选及国会普选)的一种特殊的选举。直接预选的方式因各州州法规定的不同而异，以投票人是否应证明其党籍，大致可以分为两类：一是公开、自由的直接预选，党外人士可以参加。二是关门预选，又译为党内的直接初选，投票人须先宣布自己的党籍，证明自己的党籍才能得到本党的预选选票，参加本党候选人预选。美国的39个州和哥伦比亚特区采用这种方法。2000年7月31日到8月3日，共和党全体代表大会在费城举行，提名小布什为该党总统候选人。2000年8月14日到8月17日，民主党全国代表大会在洛杉矶举行，提名戈尔为该党总统候选人。(五)、投票程序投票，对于美国大部份合格选民来说，他们只需前往住所附近的投票站投票。但是由于美国过于频繁的投票，使得很多美国选民对选举的热情下降，这也是美国近年来选举投票率下降的主要原因之一。2000年美国总统大选时，由于民主党和共和党在国际、国内政策上的价值取向的冲突和重合使部分选民很难做出选择，在大选之前的民意测验中，小布什和戈尔的支持率相差仅为一到两个百分点，可以说，投票率的高低将会使他们成败的关键，正如民主党政治顾问拉斯洛所言：“鉴于今年的特点，胜负将由投票率来决定”。1在投票当天，许多举棋不定和难以取舍的选民选择留在家中，因此，谁能动员更多的支持者前往各投票站踊跃投票，谁获得胜利的可能性就越高。在投票当天，双方都把精力转移到发动基础选民投票方面。至于投票装置与选票形式由地方决定，因为这些都是由地方出资。也因为这样，人们投票的方式用什么装置以及这些装置保养得好坏一一与当地的社会经济状况和税收来源有关。由于地方税收要被用于学校、警察、消防队、公园以及娱乐设施，所以对投票技术的投资往往不占优先位置。美国有着各式各样的投票装置，而且.投票技术在不断变化。般过去采用的在候选人名子旁边划“X”的纸制选票，如今已经很少见。不过，许多电脑化系统仍需用涂圈或连线符号式的纸制选票，然后通过人工扫瞄进行统汁。许多选区仍然使用“扳手”投票机。用这种方法，选民在他们要选的候选人名字旁边或他们所支持的议题旁转动下控制杆，然后，通过在程序结束时推动个较大的控制杆将选票记录下来。这种装置已经停产30多年，所以维护它们既困难，又昂贵。这种装置正在逐渐被淘汰。另一种非常常见的装置是“打卡”机。选票为一张纸卡，投票人或者在候选人名字旁边打孔，或者通过把纸卡送入选票模机打孔。在2000年总统大选时，正是这种类别的选票导致佛罗里达州出现计票争议。在棕榈滩县因使用容易造成错误的打孔选票使19120张选票因为打了两个孔而成为废票。这种打孔选票很容易使那些老年选民把票投错。据统计，大约有3000名选民本来想投戈尔的票实际上却把票投给了改革党候选人布坎南。因此，“打卡”装置也正在被淘汰。2002年，第107届国会通过帮助美国投票法(如He1p America Vote Act)，规定由联邦政府向州和地方提供资金，替换过时的打卡投票机和“扳手”投票机。同时，联邦政府成立“协助选举委员会”(Election Assistance Commission)，向地方选举管理人员提供技术帮助，并建立投票装置的标准。“协助选举委员会”会将提出非强制性的针对投票系统及其硬、软件测试与检核的指导方针。委员会的计划还包括建立一批研究项目，范围涉及：投票装置与选票设计、登记方法、举行临时投票和防上作弊的途径、对投票站工作人员的录用和培训、选民教育计划;另外，还将研究确定是否需要在联邦职务选举中要求各州采用比较统的重新计票程序，以及是否有其他举行联邦选举的途经。近年来对投票方式做出的一个重大改革，是让选票在选举日之前到达选民手中。这一趋势始于有关缺席选票的规定，针对的是那些预计在选举日当天将不在自己的选区(或投票地)的选民。一些地方逐渐放宽这规定，允许公民登记为“永久缺席选民”，经常性地把选票寄到他们家中。另项新的规定是“提前投票”。工作人员可以在选举日前最多三个星期之内，在购物中心和其他公共场所设立投票装置。公民可在方便的时候前去投票。在有些州，公民通过邮寄投票。在俄勒冈州，在选举日前20天，所有公民都收到邮寄选票，他们可以将自己的选择寄回，也可以到指定地点亲自递交。其他地方如华盛顿州的西雅图市和金县已采用邮寄投票，但其附近地区仍使用直接电子记票装置或者“打卡”机。就全美国而言，有超过五分之的选民是在所谓“选举门”之前投票的。(六)、计票程序随着在选举日之前投票的人数日益增多，11月第一个星期一之后的第一个星期二美国传统的总统大选日越来越应被视为“计票日”，而不是“选举日”了。尽管提前投票日趋盛行，但选票要等到选举日当天结束才能统计，以便不在投票站关门之前透露有关候选人领先或落后的信息。提前公布信息既会影响前往投票的人数，也会影响竞选方式和运作。2000年的11月7日是美国总统和议会的选举日，按照惯例，各州的机票工作也将从东部时间7日晚间陆续开始，大选的最终结果可能要在当天午夜之后揭晓，这时候才采取的方式的机器自动计票。11月8日，佛州宣布共和党候选人布什获得2909135张选票， 民主党候选人戈尔获得2907351张选票。由于选票之差小于所投票总数的05%，根据州法规定进行了再次自动计票。结果表明布什仍然获胜，尽管选票差额降低到930张。9日，民主党根据州法在72小时内提出了人工计票的要求，尤其在选票争议最多、民主党选民最多的棕榈滩县等四个县。在佛州最高法院允许人工计票后，工作人员针对问题选票束手无策。因为在要进行人工计票的三个县都是使用打孔式选票，投票方法是：候选人名字旁边的孔印被打孔机击穿，方形孔芯脱离选票，投票完成。不被机器阅读的选票包括“多选票”和“少选票”，对于“多选票”，人工计票的时候很容易排除，问题是“少选票”，由于投票人在打孔的时候可能力道不够，或者使用方法的问题，造成很多选票的孔芯还和选票保持者或多或少的连接，例如悬挂式，摇摆式，三角式等等，这些“少选票”难以判断投票人的真实意图，如何认定为有效票，佛州选举法没有统一的规定，由各县选举委员会来决定，而各县的标准不同，且经常变动。24日，布什向联邦最高法院提出上诉，认为佛州最高法院无权为计票委员会对选票的统计确定标准，认为佛州人工计票违宪，联邦法院认可了这一主张，推翻了佛州最高法院的裁决，要求佛州停止人工计票。2000年的选举还显示，投票装置像任何其他类型的电子机械装置样，虽然本身允许定的误差，但需要定期维护才能使其最准确地发挥功能。如果在一场选举中双方实力非常接近，并且进行不止一次点票的话，计票器产生的结果会略有不同。(七)、根据选举方式和选举规则宣布选举结果美国的国会议员由各州选民直接选举产生，采取多数选举制度，美国人称为“相对多数制”，得票数不要求超过有效选票的半数。美国总统不是由选民直接选举产生的，是以选举人团制的方式产生的，即总统不由选民一人一票直接选出，而由各州选派的选举人选出。根据美国在1787年制定的宪法，总统由选举团选举产生。在总统选举日，美国50个州和哥伦比亚特区的选民们投票选举的是选举团的成员，即选举人。每个州由各党派提名的选举人在投票日之前已保证将投票选举某一总统候选人。选举人当选后，将于12月前往各自所在州的首府，投票选举总统和副总统。现在情况发生了变化。美国选民在投票日去投票站投票的时候，选票上列的是各个党派总统和副总统的名字，例如戈尔/利伯曼，布什/切尼等等。每个州的各个党派事先指定若干认为代表本党的选举人。每个州的选举人数同该州在国会的参、众两院议员人数相等，50个州共有535名议员，1961年的美国宪法修正案规定哥伦比亚特区有三名选举人票，总统选举人票就有538张。美国绝大多数州实行“胜者全得”，即把本州的选举人票全部给在该州获得相对多数票普选票的总统候选人，选举人在各州投票时，必须投票给普选中获胜的候选人，并无选择的自由。一方总统候选人只要获得270张选举人票，就可以当选美国总统。布什和戈尔在佛州尚未公布选举结果的时候，分别获得了246张和267张选举人票，都没有超过当选要求的270张票，所以，佛州的选举结果将决定谁会当选美利坚合众国第54届总统，最终，布什依据联邦最高法院的判决获得了当选所需要的25张选票。(八)选举监督和选举争议的解决选举监督是完整的选举程序所必需的。监督的主体包括选举管理机构和新闻媒体及选民。美国联邦和各州都规定了选举监督方面的法律法规，取缔选举舞弊的法律等。监督的内容包括选举人和被选举人的主体资格，选举的程序，选举的结果等。每次选举都有独立的程序来有效的解决选举方面的投诉以及争议。在美国，选举纠纷裁判权的主体包括选举机关、司法机关、国会和议会。对于一般选举事务的异议由选举机关根据当事人的书面请求在一定的期限内解决，对处理决定不服的，可以向司法机关提起诉讼。国会两院和州议会是各自议员当选效力的裁判者。选举效力和当选有效性的争议要通过司法途径解决。在2000年的美国总统大选中，由于美国选举制度的地方性，也由于选举团是以“赢者得全票”的方式计算州选票，因此双方都把精力集中于州法院。双方人马分别选择了各自有望获得司法判决胜利、并且最有可能对某一投票方式作出成功挑战的地区。任何一方都没有要求在全州重新计票。最后，他们的案子呈交最高法院最终裁决。裁决结果是：停止重新计票，维持佛罗里达州州务卿最初核定的选举结果。这样，佛罗里达州的25张选举团票，全部属于乔治W布什，使他获得选举团多数票，从而被确定为当选总统。二、美国选举程序中体现出的价值因素在美国选举制度中，有几个问题是我国选举制度应当借鉴的：(一)平等选举权选举是民主的表现方式，从法律的角度来理解选举问题对于一个国家的民主、法治、宪政建设是至关重要的。民主是现代社会不可逆转的趋势，而民主的真谛就在于“一人一票”的平等选举，在于认真对待每一张反映人民意愿的选票，在于每一张在法律上有效的选票都能对选举结果的产生具备其应有的分量。2在政治选举中的任何不平等对待，都直接侵犯了民主的基本原则。(二)法治民主和司法权威有人讲，美国2000年的总统大选是一场“闹剧”，但是我要讲，这是一场体现开放、透明、有秩序、按规则进行的“闹剧”，最重要的，所有关于选举的争议最终都在法院得到了和平的解决，体现了美国司法中立性与终局性的特征，体现了司法的权威。美国民众对法院判决结果认可，这其中包括输家戈尔也毫不犹豫地服从最高法院的决定，并公开和政治对手和解，这是一个法治国家人民法治意识成熟的表现。法治的健全为民主创造了一个稳定的运行空间，通过对一切权力施加必要的法律限制，保障了人权，维持了民主秩序，民主也为法治注入了新的内容和动力，使法治为保障人权、自由服务。(三)程序的科学设计这种科学设计不仅仅体现在选举程序大的构建框架，对于一些具体的实施规则也规定得非常仔细。例如，联邦竞选财务法对于竞选筹款的规定，既要尽量降低成本，找到适合一个国家的低成本的选举制度安排，又要保证民主选举价值的实现。候选人竞选不花国家的钱，都是靠候选人自己去筹款，花社会的钱，国家只对总统选举给于一定的补贴，候选人筹多少，国家给你补贴多少，但是候选人如果接受了国家的补贴，就必须停止筹款活动。同时，限制财团，银行等资金的进入，对于捐献资金额，每个公民限制在2000美元以下，以避免候选人当选后受某个公司或者财团的控制，对于2000美元以上的捐款均必须公开，接受公众的监督。这些很具有实践性的规定保障了选举目的的实现，这与中国选举法中仅有原则性的规定，缺乏详细的操作规则的现状形成了明显的反差。存在科学的制度设计是一方面，另一方面，社会主体也要掌握这种规则。正如有人所讲的，成功的选举机制就如一部精致的决策机器，正是由于其精致所以难免在不小心的时候出现一些或大或小的故障，也正是由于其精致，所以要求操作者认真对待、熟练掌握其运作的规则、程序和应用技巧，即使在只需进行合计票数的加减法算术的简单场合，也会碰到像2000年美国总统选举布什与戈尔旗鼓相当的僵局以及复杂的互动关系，没有理性和成熟的选民以及作为奉行司法积极主义的法院作为仲裁人，就很容易诱发社会分裂和宪法危机。三、中国选举程序的不足选举程序是选举法原则的具体化，一个选举程序不严密的法律最终可能使选举法的基本原则形同虚设，实现不了选举法的立法目的。中国选举法在选举组织、选区划分、选民登记、候选人提名、竞选规则、投票计票、选举争议解决等方面的规定都有缺漏。(一)、选举组织。选举组织主持选举活动的进行，是选举过程中最重要的组织机关，中国选举法却没有专章单列，仅在总则中用第七条一个条文规定各级人民代表大会的常委会为选举主持机关，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。关于选举组织的产生、组成、权力和义务，是否应该中立和回避等都缺乏规范。在一些地方，选举委员会成员直接当选为代表。(二)、选区划分。选举法第二十四条规定选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位，事业单位、工作单位划分，选区的大小，按照每一选区选一名至三名代表划分。由于选举法没有作出详细的划分标准，所以现实选举中选区划分的随意性非常严重。很多地方纯粹是为了保证当地领导人当选而划分选区。选区划分是否适当，直接关系到选举权平等性原则的实现，而现行选举法的修改完全无视选举实践中的这一混乱状况。(三)、选民登记。选举法对选民的年龄、精神状态作了限制，对于具体的登记方式，登记时间，选民登记的期限远没有美国选举制度规定的具体，可操作性强。各地的选举实践基本上是按照该地选举委员会的“办法”来进行的，操作颇不一致。由于中国社会经济发展迅猛，人口变动很大，选举法没有对此做出回应，导致很多人的“选举权在流动中流失”3。现行选举法规定的选民登记方法，不仅工作量大，错登记、漏登记的现象也非常突出。选举法对这些现实的漠视，是对公民选举权的不尊重，因此，完善我国的选民登记程序是迫在眉睫的。(四)、候选人提名。候选人提名目前是选民对选举意见最大的一个环节，也是最易被暗箱操作或操纵的地方。我国选举法三十条规定各级人大代表候选人产生的方式是由选区或者选举单位提名，政党和人民团体也可以联合或者单独推荐代表候选人，但是对于具体的推荐方式,发生争议时候的解决机制没有作出明确的规定。我国选举法规定，各级人大代表由选区选举法在直接选举中增加了预选程序，但是不是必须经历的程序，对于如何确定多数选民意见仍然是比较模糊的地方。实际上，选举法中候选人提名问题不止于此，对于候选人的资格、候选人提名的方式等方面都还缺乏规范。(五)、投票计票。中国选举法对投票计票的规定也十分简单，没有制度性的保证秘密写票和秘密投票。由于一些选民对选区划分和候选人的提名有意见，投票在他们看来更多只是一个形式了。在选举实践中，大部分选民的写票都是公开的，甚至互相商量。其实，秘密投票原则的要求并不高，就是设立一个秘密写票间。而这个，选举法没有规定。高投票率也是中国选举实践的一个特色，有的地方甚至达到100%，但这并不表明中国选民参政觉悟高，也不说明中国的民主发育程度的高低。中国有着中央集权的传统，加上公民的集体主义意识，所以民众很容易被动员起来参加投票。有的选民不能来投票的，可以委托他人代投，有的选举主持机关，甚至帮选民填写选票，这种选举的形式主义严重的损害了国家的民主进程，也使公民的厌选情绪不断高涨。(六)、选举争议解决。在选举过程中，及时处理争议、维护正常选举秩序，具有重要意义。长期以来，中国选举法专章却只有一个条文规定“对破坏选举的制裁”，这种立法思路更多强调的是对法律责任的追究，而不是选举问题的解决。司法机关如何介入选举争议，没有程序性的规定。选举法在“对破坏选举的制裁”章节中增加了若干文字，但无实质性的变化。中美两国选举程序的巨大差异，有历史的原因，也有文化传统的差别，更有两国公民法治