江苏现代城投公司集团管控体系设计研究.docx

城投公司集团管控体系设计研究城市投融资部 王蓬【摘要】文章首先对地方政府投融资平台所面临的环境，以及城投公司的集团化发展趋势进行分析，得出集团管控在城投公司的必要性。然后，文章在对集团管控体系深入研究的基础上，结合城投行业的特点，探讨了城投公司集团管控体系设计中的若干问题。【正文】一、对集团管控体系的理解1、集团管控的概念集团管控是指集团化企业的总部或者领导层，为了实现集团的战略目标，在企业发展壮大过程中，通过对下属企业或部门采用层级的管理控制、资源协调分配、经营风险控制等策略和方式，使得集团组织架构和业务流程达到最佳运作效率的管理方式和体系。2、集团管控的核心集团管控的核心应包含治理、管理和控制。其中，治理主要是治理产权及决策的管理、治理结构、多层次委托以及治理的运行与优化等；管理则是运作和效率；控制包括授权体系、流程控制、决策程序和财务内部控制等。治理管理控制 产权及决策的管理 治理结构 多层次委托 治理的运行与优化 授权体系 流程控制 决策程序 财务内部控制 审计与稽核 职能运作 高效效率图1 集团管控的核心3、集团管控的主要着力点在集团管控体系中，母公司要对子公司进行管理体制的控制、管理活动的控制以及关键资源的控制等。管理体制是通过计划和决策实施的，而管理活动是通过职能和业务管控来实施，最后关键资源的控制是通过资源控制来实现，资源小到资金、人员，大到政策以及集团母公司的一些核心能力，这都属于母公司对子公司的控制要素。管理体制控制（计划与决策管控）关键资源控制（资源管控）管理活动控制（职能与业务控制）集团公司管控要素图2 集团管控的要素二、当前城投公司的集团化发展趋势及管控的必要性分析1、城投公司的集团化发展趋势1992年上海市率先成立全国第一家城投公司，城投公司在此后的二十年里不断发展和壮大。据央行和审计署等部门统计数据显示，截止2011年6月全国各地拥有的城投公司数量超过1万家。城投公司在促进当地经济发展和推动城市化进程的过程中都发挥了积极作用，但是在国家四万亿投资驱动下，出现了发展过快、平台数量过多、业务同质化等一系列问题，特别是有些公司在发展过程中由于没有自身造血功能而面临破产的境地，同时也将银行贷款偿债的风险不断推高。在此背景下，2010年6月，国务院发布了关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知，对地方政府投融资平台进行清理规范。在治理整顿的大背景下，城投公司正在实现不同方式的整合，并在新形势下出现了两种集团化趋势：(1）战略控股趋势。在地方政府对融资平台的改组改造过程中，除沿袭以往的通过土地等各类资产注入来扩张平台规模的“内生式”发展模式外，已经有平台向“战略控股”转化的趋势。通过全面的股权投资和资产经营管理，对内部资源进行整合和分工协作，共同实现地方政府投资拉动的战略意图。 (2）金融控股平台趋势。在应对经济危机过程中，多数地方政府从单纯关注投资的拉动效应，转而注重发挥金融的集聚效应，其关注目光也从国有及股份制银行，开始转向手中控制的地方性金融资源领域，多地相继出现组建“金融控股”平台迹象，整合地方性金融资源的融资潜力，构建出完全有别于既有城投公司模式的全新政府类融资平台发展模式，并形成与“战略控股”相互呼应的格局。2、城投公司需要集团管控对于绝大多数的城投公司来讲，普遍存在公益性和盈利性业务配比不合理、主导产业与辅助产业发展不协调、业务集中度和资源利用率偏低等问题。多数城投公司存在集团整体“大而全”，下属公司“小而全”的现象，混业经营构成业务板块的划分不尽合理，由于缺乏必要的集团管控和整合，不能实现集约化经营，规模经济效益难体现。在城投公司集团化趋势下，原来的管理模式在新形势下的拥有庞大资产规模和复杂经营方式的集团型企业里已经不再适合，特别是集团产业门类复杂、管理层级多，也带来管理上的盲区。如何将集团总部该管的管、该放的放，充分发挥下属企业自身活力，实行以下属企业的核心能力和专业化管理为依托的差异化发展战略，已经成为城投公司在组织管控模式和管理优化设计方面的主要内容。 对于城投公司来说，实现集团化只是实现可持续发展的一个方向、一条路径。更重要的是在集团化以后，如何提升内部管理水平，尤其是集团化管理水平，以实现对主业以及其他多元化投资单元的管理和控制。由此一来，集团管控显得尤为重要，主要体现在以下方面：（1）平台的集团化缺乏内涵，大多数只是各种资产资源的机械式组合，缺乏协同与互补，资产资源并未实现最大效应的增值与运作；（2）在现有体制的束缚下，对集团公司治理的理解和运用存在争议，游走于行政命令和市场化企业治理规范的两端；（3）缺乏集团战略对各业务板块发展的统筹导向和引领，集团与下属子公司之间缺乏系统思考；（4）政策和制度缺乏一致性、稳定性和规范性，从根本上导致了效率不高，协同效应不明显；（5）参差不齐的人力资源状况构成集团公司持续发展的瓶颈因素之一，专业人才和资本运作人才相对匮乏。 三、集团管控体系的设计通过对集团管控的理解，我们认为集团管控是一个系统工程，与其他行业相比，城投公司有着自己的独特性，基于城投行业公司特点，业务与组织特性，围绕融资与可持续发展，城投公司应从管控基础、职能业务管控、管控机制以及管控环境等四个层次来设计集团管控体系。管控平台集团战略组织体系整合管控模式战略管控投资管控人力资源管控业务管控战略规划经营计划预算评价业务评价报告管理系统绩效管理业务管理系统横向管理审计监察管理职能、流程的协同性促进信息管理风险控制企业文化管控环境管控机制职能业务管控管控基础公司治理职能管控资本运营管控审计管控财务管控图3 集团管控体系架构1、管控基础集团管控系统的实施从母子公司管控平台的搭建开始。管控平台包括公司治理、集团战略、组织架构以及由此形成的管控模式。(1）公司治理。公司治理是企业最根源的层面，同时治理管控也是集团管控体系中最为重要的环节之一。逐步完善集团母公司及各子公司现代企业法人治理结构，通过集团内各权力机构相互之间的权力制衡和母子公司之间的职能制衡来进行集团管控运作。(2）集团战略。集团战略是指集团公司的发展战略，应包含提升母公司价值的内容。因此，集团管控体系的设计不仅承担了一般企业战略推动实施的功能，而且还通过构建强有力的总部来创造企业的整体竞争优势。(3）组织体系整合。管控平台必须建立多个子系统与之配合，即需要合适的组织架构与之相匹配。组织架构形式的核心在于通过识别和管理关联关系，使下属各个职能部门及子公司获取协同效应，增加整体竞争优势。(4）管控模式。在完成公司治理、集团战略以及组织体系整合之后，下一步工作就是选择集团管控模式。管控模式的影响因素多种多样，包括公司战略、行业特点、业务风险、发展阶段等，这些因素相互渗透，相互影响。但对于城投行业公司来说，应特别关注资产特性、权属关系、政企分离状态和高层管理人员属性等因素，然后要以某种职能管控为核心，再辅以其他职能管控维度来构成一个系统，对城投公司的发展进行管理与控制。2、职能与业务控制职能管控是集团管控的关键一环，职能管控包括战略管控、财务管控、人力资源管控、投资管控、资本运营管控、审计管控乃至业务管控等。(1）战略管控。随着宏观政策的调控与各种资源的整合，战略制定对城投公司来说显得尤为迫切，战略管控不可或缺。战略管控是整个集团管控体系中的重心，是集团管控的最高层次。集团战略管控不仅要囊括总部的投资与产业管理，横向管理的制度设计，更要包含子公司的产业战略规划，同时还要构筑一个大到足够包容整个集团各个层面的战略管理体系。(2）财务管控。在城投公司集团管控体系中，最受关注的是财务管控，财务数据指标是集团管控是否成功的重要标志，也是集团管控的核心。最为理想的财务管控体系是不能管的太死，又不能放的太开，行之有效的管控体系。(3）投资管控。城投公司产生至今，从公益性业务到准经营性业务，再到经营性业务，业务体系不断丰富，业务的不断扩展需要良好的投资管控体系来保障。(4）资本运营管控。资本运营包括整合、上市、重组、兼并、收购等，新形势下，城投公司在壮大发展过程中，资本运营显得异常重要。(5）人力资源管控。人力资源管控是不可或缺的重要支柱体系，将配合战略管控以实现集团的整体战略目标。但目前来看人力资源一直是制约城投公司发展壮大的重要原因之一，由于体制等原因，在人员招聘、培训计划、薪酬政策等环节上都显得捉襟见肘。(6）审计管控。风险是投融资平台无法回避的话题，审计是规避风险的前提与重要手段。严格、规范、透明的审计管理制度有助于从源头上解决债务等风险问题。(7）业务管控。业务管控通常包括研发管控、营销管控、供应链管控以及品牌管控等，因城投公司往往子公司涉及的行业较多，专业跨度较大，所以业务管控不是集团管控必需的环节，但是想要继续做大、做强的城投公司都需要认真地考虑。3、管控机制在完成了前两步之后，集团公司可以将一些制度、方法、流程固化形成管控机制，集团管控机制展开来讲就是，战略规划、经营计划、预算体系、业务评价、管理报告系统、绩效管理、审计监察、业务管理系统、横向管理。4、管控环境管控环境是集团管控的最高层次，管控环境包括管理职能和流程的协同性促进、信息管理、风险管理以及最后形成企业文化。四、结束语城投公司是我国经济发展和城市化进程中的重要力量，经“19号文”整顿后，将不可避免地开展一轮优胜劣