21财权事权匹配问题探析（修改）.doc

对政府财权与事权匹配关系的探析摘 要：我国政府间财政事权、财权匹配关系问题争论已久，对中央过于集中财力、地方大多依赖转移支付存在诸多非议。要解决这一问题，须先剖析现行财政收支结构，从政府职能、经济发展水平、税制、转移支付方式等多方面综合考虑，理顺财权与事权匹配关系，并建立适应社会主义公共财政政策下的新型财政管理体制。一、“分税制”的效应和利弊1994年我国开始实施“分税制”改革，其主要措施：根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系；通过核定地方收支数额，实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立分级预算制度，强化各级预算约束。1993年中央财政收入占全国财政总收入的比重为22%，1994年跃升至55.7%，比上年上升33.7个百分点。1993年地方财政收入占比为78%，1994年降至44.3%。1995年至2007年，中央财政收入在全国财政总收入中的年均占比为52.26%，地方财政收入为47.74%。2007年全国财政总收入51304亿元，其中：中央财政收入27738.99亿元，占54.1%；地方财政收入23565.04亿元，占45.9%。1993年地方财政支出占全国财政总支出的比重为71.7%，此后每年维持在70%左右，占比最高的年份是2007年，达76.9%；中央财政支出的年均占比约30%，占比最低的年份为2007年，仅为23.1%。湖南省的经济社会发展水平在全国处于中游位置。“分税制”以来，在每年全省财政总收入中，地方财政收入约占54%，但占比逐年降低，上交中央的收入（含增值税75%部分、消费税、企业所得税60%部分和个人所得税60%部分）约占46%。虽然地方财政收入占比略高于全国平均水平，但地方财政支出也不得不依赖中央转移支付来弥补资金缺口。2005年至2007年的三年间，湖南省接受中央转移支付资金（含税收返还、财力性转移支付和专项转移支付）分别为476.21万元，630.06万元、784.4亿元，均超出当年地方财政收入数额，占当年地方财政一般预算支出的比重分别为59.1%、63.82%、79.46%。图表1： 分税制后若干年份湖南上划中央收入与地方收入情况 （单位：亿元）1994年1999年2004年2005年2007年金额占比金额占比金额占比金额占比金额占比财政总收入171.84302.28612.42748.231125.68地方财政收入85.8949.98%166.555.08%320.6352.35%395.2752.83%606.5553.88%上划中央两税和所得税85.9550.02%135.7844.92%291.7947.65%352.9647.17%519.1346.12%注：上划中央“两税”和所得税，即增值税75%部分、消费税、企业所得税60%部分、个人所得税60%部分（2002年开始中央分享所得税），大体相当上划中央一般收入的全部。“分税制”改革初步规范了中央与地方的分配关系，增强中央宏观调控能力，调动了中央和地方两个积极性，也有利于促进社会、经济的协调发展。但地方税系改革严重滞后，造成改革不彻底，没有真正建立起符合市场经济原则和公共财政管理要求的“分税制”，在实际运行中暴露出了一些不容忽视的问题。（一）财力上移，事权下移按延续已久的划分原则，中央财政支出主要包括国防费，武警经费，外交和援外支出，中央统管的基本建设投资，中央直属国有企业的技术改造和新产品试制费，中央级行政管理费和文化、教育、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息等支出。地方财政支出主要包括地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，支农支出，价格补贴支出以及其他支出。“分税制”后，财力日益向中央集中，地方的事权和支出责任依然未变，无疑给地方造成很大压力。（二）税权不公，税费混乱在政府间税权划分上，按行政隶属关系、行业性质、分成标准、重点标准和属地标准等标准划分税权的做法，与国际分税通行原则相悖，与要求以税种或税率划分政府间收入的公平做法背道而驰，既不利于调动地方政府帮助中小企业解决困难的积极性，又妨碍了企业间横向联合和生产要素的重新组合，同时增加了税收征管的工作量和难度，还容易造成收入混库及挤占。 在税种设置方面，一是中央税独享税种单一，只有消费税和关税，影响了中央政府调控功能的发挥；二是随着共享税种数量的增多、中央共享比重的加大，弱化了地方税收体系，造成中央与地方收入划分不合理。从数量上看，地方税现有13个税种，占29个税种的45%，但目前真正属于地方的主税种仅为营业税（不含铁路、各银行总行、各保险公司集中交纳部分）、房产税、契税等。分税制改革初期，地方税约占全国税收总量的20%30%，到2003年这一比重降至10%左右。在地方财源建设上，存在严重的“费”挤“税”现象和“费”“税”比例倒挂问题，究其原因：财权与事权不匹配的“分税制”，迫使地方政府将目光转向预算外收费以及土地收入，有的甚至滥用行政权乱收费、乱罚款、乱集资，严重扰乱了社会正常分配秩序，也滋生了腐败现象。少数地方政府还通过挪用专项资金、截留下级财政资金，甚至向金融机构和其他经济组织大量借款，来满足政府日常运作。 （三）转移支付的方法和方式不科学、不规范1994年至2007年，中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从12.7%提高到35.9%，对地方财政支出具有很强的掌控能力。2003年至2007年的五年间，中央财政对地方的转移支付数额增长了近两倍。资料来源：中国财政部网。中央转移支付首先以财力性支付为主，其中属于均等化性质的有一般性转移支付、民族地区转移支付两项。2004年，中央2934亿元的财力性转移支付中，一般性转移支付为745亿元，占25.4%，民族地区转移支付高达994亿元，占33.88%，以此看来，民族地区之外的均等化性质的转移支付相对不足。中央转移支付的另一个重要项目是专项转移支付，近几年增长迅速。其主要考虑符合国家战略安排的优先支出事项，对缩小地区间财政不平衡的作用并不明显。由于专项转移支付资金往往要求地方政府提供相应的配套资金，无形中增加了地方财政的压力。从方式、方法上看，目前转移支付主要存在以下问题：一是转移支付大多使用基数法而不是因素法，省级财政无法建立以地方标准收入和标准支出为基础的规范化转移支付制度，只能对欠发达地区实行有基数、有增量的“挂钩补助”等过渡期转移支付措施。二是“分税制”后的税收返还政策是以保证地方既得利益为前提的，各市县（市）间收入基数、补助基数的不同，所得好处也有较大差异，体制的差异性日益扩大。三是转移支付实施主体不同，现行省、市县（市）政府部门间也存在一种转移支付，如下级部门在接受同级财政拨款的同时，在系统内部也发生着资金的纵向领拨关系，一方面会肢解财政的职能，另一方面出现同一个名目多头给钱、重复浪费现象。四是转移支付法律法规体系不健全，缺乏对转移支付运行的有效管理和监督，有些资金的分配安排随意性大，透明度不高。五是转移支付大部分在下半年才分配下达，经省、市这一关，到达县（市）已年终，这样就造成资金当年不能使用，未能及时发挥效益。二、公共财政理论下的财权与事权匹配关系（一）合理划分财权与事权，建立合理政府间财政关系公共财政支出提供的是公共产品和服务，要依据公共产品和服务应由谁提供来划分事权和支出责任。因此，应运用标准收入和标准支出的方法，科学地计算出中央与各省、市、自治区各自应负责的比例，并以法律和条例的形式固定下来。借鉴国外的经验，结合我国国情，中央政府的事权范围可以界定为：制定全国性社会经济发展规划、宏观经济政策与法律，统筹国防与外交，调节市场和控制物价，提供全国性公共服务，承担全国性基础设施建设和能源开发，承担全国性的公益事业和前瞻性的高科技研究，负责参与提供国际性公共产品服务，还应该涵盖政府管制和宏观经济管理，制定和实施国民收入分配政策，以及建立全国性的社会保障体系，处理突发性和高危险性事务等。省级及省以下地方政府的事权范围是：制定地区性社会经济发展规划、政策与法规，提供地方性公共产品和区域性公共产品；承担部分经济性管制及社会性管制职能；执行反垄断的法律和政策；配合实施国家宏观经济政策，配合实施国家的收入分配政策，承担地方性的社会保障统筹。基层政府则应该将事权和支出责任收缩到提供区域内的公共产品上来。针对目前由基层财政资金缺口导致的农村公共产品极度匮乏的情形，应该确立明确的思路，即农村的公共产品应该由多级政府来供给。当地方政府因为财力的限制而难以提供全国基准水平起码的公共产品时，由中央和上级政府给予一定的纵向转移支付支持。合理划分财权与事权，并不是财权与事权绝对匹配或高度统一，毕竟中国地区间经济社会存在的巨大差距，这就需要建立合理的转移支付制度，增大地方财力，从而实现财力与事权的有效匹配和相对统一。（二）建立合理的转移支付制度1、建立严格的专项拨款项目准入机制，制定具体缜密的财政转移支付操作程序，使每个重要环节和运作方式都更加合理、规范，减少可变因素和外部条件带来的干扰，减少立项、资金使用过程中的随意性和盲目性。2、规范财力性转移支付的标准和程序，改进计算方法，在考虑自然因素、经济发展水平、公共服务水平基础上，更加客观和科学地确定财政转移支付的标准，适当扩大转移支付规模，使它在均衡地区财力上发挥更大的作用。3、按照依法治国要求，尽快建立和健全有关财政转移支付的法律，把财政转移支付纳入法制化、规范化、程序化和透明化的轨道，使财政转移支付的各个环节都有法可依，从而保证财政转移支付的权威性和稳定性。并建立一套有效的监督管理机制，对政府转移支付活动提供指导、监督和管理，使转移支付活动更加规范。4、积极探讨横向转移支付制度，总结和完善过去援助西藏、援建四川的做法，财政富裕地区对贫困地区从财力上给予支援，从而分解和减轻纵向转移支付压力，缩小地区间贫富差距，促进各地区的协调发展。（三）建立合理的税收体系1、合理划分中央与地方的税权和税种。税收立法权可根据具体情况采用三种方式：一是中央集中式。对全国统一开征、税基流动性较大、涉及社会收入分配、国家宏观调控以及征税范围广、税源充裕的地方税，基本立法权和附属立法权大部分划归中央。二是中央、地方共享式。对全国统一开征、税源分布地区差异较大、对宏观经济影响较小的地方税种，中央确立基本法规，地方分享附属立法权，包括制订实施细则，决定是否开征、停征，进行税目、税率调整，确定减免事项，根据弹性税制要素确定具体执行办法等。三是地方独立式。对于一些区域性零星税源或受益性特定的税种，由地方自行立法开征，报中央备案。税种的划分应遵循以下原则：一是受益准则，即根据公共产品和公共服务的区域性和受益范围来确定税种性质；二是集散准则，即税源丰裕且集中或税基宽的税种应归为中央税，税源相对贫乏且分散或税基窄的税种，应归为地方税；三是规模准则，即考虑各级财政机制独立运作的要求，通过划分税种使中央和地方税收体系都有支撑各级政府财政局面的主体税种；四是便利准则，既税种划分既要考虑征收的难易程度，又要求划分标准简明，尽量保持税种的独立性。联系今年爆发且波及全球的金融危机，我们对如何强化中央宏观调控能力有了新的认识，无论现在和将来，中央在统筹兼顾的前提下，必须适当集中财力，以聚积力量和重拳突击的方式调控经济，稳定民生，避免国家经济安全受到大的冲击，也确保社会稳定。 2、优化中央与地方税收结构。中央税收结构应以消费税、个人所得税为主体税，并辅之以关税、证券交易税、土地增值税、固定资产投资方向调节税和海关代征的消费税和增值税，外加增值税和企业所得税两个共享税种。完善共享税，将交通运输、建筑安装、销售不动产等纳入增值税征收范围，并把现行生产型增值税变为消费型增值税。企业所得税要实现中央与地方同源共享，国、地税分率计征（中央按15%、地方按10%征收），并将地方征收部分的优惠权限下放给地方政府，调动地方积极性。构建规范化的地方税收结构，首先应考虑将预算外收入全部纳入预算管理，加快费改税步伐。在优化地方税制结构上，要建立以