行政管理 第六章 绩效评估.doc

第六章 绩效评估引 言公共部门绩效评估从20世纪80年代以来受到了极大的重视和青睐。这是因为传统的官僚政治体制不注重效果，使得政府面临着严重的财政危机、管理危机和公众信任危机。与此同时，理论界出现了新右派体系，实践中的“新公共管理运动”相信市场力量，力主减少政府干预，用企业家精神重塑政府，采用管理私营部门的管理哲学及管理方法，并认为这是改革的捷径。政府绩效评估就是在这种背景下被引入的，它的推广和深入是上述国家的客观要求和必然结果。 第一节 政府绩效管理概述一、公共部门绩效评估的历史发展 公共部门绩效评估的理论和实践研究在西方开始于第二次世界大战前后，盛行于20世纪七八十年代的英美等国，并在90年代得到较全面的发展。 在工商企业管理中，绩效管理制度可以追溯到20世纪初期泰勒在科学管理原理中的时间研究、动作研究与差异工资制。法约尔在工业管理与一般管理中以更宏观的研究把这种绩效管理从工商企业中推广到各种人类组织中。从此，绩效管理的理论与方法成为适用于包括经济、行政、军事和宗教组织在内的一般的管理理论与方法。但绩效评估与绩效管理真正运用到政府管理中来，则是始于20世纪50年代美国的绩效预算制度。70年代以来西方发达国家普遍开展的“新公共管理运动”使绩效评估在政府管理中得到了广泛应用。二、公共部门绩效评估历史发展的影响因素1、社会科学的发展、新的管理理念的出现为公共部门绩效评估莫定了发展的基础2、财政压力、竞争压力是公共部门绩效评估兴起的推动力3、公众期待日益强烈迫使政府积极推进绩效评估4、政府的推动和支持促进了公共部门绩效评估的大力开展三、概念区分1、绩效 一般认为，绩效包含经济、效率和效益三个方面。绩效可以划分为个人绩效、组织绩效两个层面。 从个人层面来讲,绩效可以区分为两种价值取向。一种是以“结果”为衡量标准,认为绩效是个人工作所达到的结果,是个人工作成绩的记录。另一种绩效价值取向则重点关注“行为过程”,认为结果取向的绩效观容易滋长为达目的而不择手段的做法,关注过程有助于测评管理者的努力程度以及指挥组织能力。绩效在不同时期、不同类型的组织中有不同的涵义。但总而言之,从组织层面来讲,学者们对组织绩效的探讨主要是基于组织绩效是由个人绩效决定的假设。他们认为在制定绩效计划时,组织目标将被分解为部门目标,部门目标又继续被分解为下一级部门目标,最终被分解为个人目标。大多数个人目标实现,意味着部门目标实现,最终意味着组织目标的实现。笔者以为,这两种看法均有失偏颇,应该将两种价值取向综合起来。绩效的获取,是个人在行为过程中努力的结果,但是这个行为过程本身就是为绩效目标的实现而服务的,因此不能将二者截然对立起来。从组织层面来讲,学者们对组织绩效的探讨主要是基于组织绩效是由个人绩效决定的假设。他们认为在制定绩效计划时,组织目标将被分解为部门目标,部门目标又继续被分解为下一级部门目标,最终被分解为个人目标。大多数个人目标实现,意味着部门目标实现,最终意味着组织目标的实现。2、政府绩效 指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效主要包括政治绩效、经济绩效、社会绩效三个维度。政府绩效的基本价值取向主要是增长与公平、民主与稳定、自由与进步。其中，民主和稳定的是政治绩效，增长和公平的是经济绩效，自由和进步是社会绩效。中,经济绩效是政府绩效的核心,在整个体系中发挥着基础性的作用。维持经济持续发展,社会财富稳定增长,是政府绩效的首要指标。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标。实现经济绩效的目的,就是为了实现社会绩效,保持国家安全、社会稳定,居民安居乐业。政治绩效是整个政府绩效的中枢。实现经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。3、绩效管理 指组织在积极履行责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因索与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，为获得产出最大化的过程。绩效管理的主要功能包括；计划辅助功能；监控支持功能；促进功能；激励功能；资源优化功能。4、绩效评估 绩效评估就是运用科学的标准、方法和程序，对组织的业绩、成就和实际作为做尽可能准确的评价。绩效评估是绩效管理的核心，通过评估提供公共组织绩效方面的信息，鼓励和促进单位之间的竞争，有助于公众监督，还可以诊断组织中的问题并提出针对性的改进措施，从而推动工作效率和服务质量的提高。并不是一个单一的行为过程，而是由阐明评估的要求与任务、确定评估目的和可量化的目标、建立各种评估标准、根据评估标准进行绩效评估、比较绩效结果与目标、分析与报告绩效结果、运用绩效评估结果改善政府管理等所组成的行为系统，是一个由许多环节所组成的综合的动态过程。绩效评估类型：从评估的组织活动形式，可为正式评估和非正式评估；从评估机构的地位，可分为内部评估和外部评估；从评估的时限，可分为短期评估、中期评估和长期评估从评估的层次，可分为宏观评估、中观评估和微观评估从评估的指标，可分为定量评估和定性评估；从评估的内容，可分为政治效益评估、经济效益评估和社会效益评估等等。第二节 政府绩效评估指标体系的构建一、绩效评估指标含义(政府绩效评估核心) 指标是评估的具体手段，指标可看成是维度的直接载体和外在表现。要测评政府绩效，必要的条件就是要建立政府绩效指标体系。没有绩效指标体系，政府绩效测评就成了无米之炊。绩效指标体系是政府绩效测评的前提和基础，绩效评估中最重要的就是建立衡量的指标体系。 政府绩效评估的核心，一是要有一套科学的评估指标体系。指标就是导向，科学的指标能引导各级政府将工作的重点和注意力放在落实科学发展观上，促进经济社会全面发展；反之，如果指标设计失当，就会造成地方政府片面追求某一方面的政绩，出现形象工程、政绩工程。其次，评估的方式也很重要，一套指标体系不会自动的发生效力，而是要通过一定的途径和形式来考评。从目前来看，要特别重视改变过去单纯的自上而下的、封闭式的评估模式，而引入外部评估机制，让人民群众充分参与绩效评估体系。 二、有效的绩效评估指标的原则(1)客观全面的原则:4E(2)公正公平原则(3)“硬”指标与“软”指标相结合的原则(4)操作简便原则(5)适用宽广要真实地反映政府绩效，在制定绩效指标时，政府各部门、上下级之间在指标的数量、范围和权重方面必须协调一致，充分沟通。绩效指标的制定要周密、合理、客观，要能涵盖政府的重要绩效。所谓“硬”指标是指可量化的指标，其中以经济审计为主要内容和评估的主要途径；“软”指标是指难以具体量化的公众满意度，其中以社会评价为主要内容，评估的主要途径应是中介组织进行的社会调查。三、政府绩效评估指标设定存在问题 1.呈现泛经济化趋向，过度追求经济指标 我国是一个典型的后发国家，迫于内外各种压力，现代化-工业化-经济现代化，为了贯彻基本路线，提高政府的绩效，建立层层经济目标责任制度。政府机关绩效评估作为目标责任制的一个环节，通过对经济增长的绩效评估，考核地方各级行政首长并以此为依据决定他们的升迁任免。在经济绩效评估中，又严重偏向GDP评估。可是GDP具有“不包括家务劳动的价值，不能完全反映社会的劳动成果不能反映经济增长付出的环境污染、资源消耗等代价，不能准确反映社会成员个人福利状况，人均GDP会掩盖收入差距的扩大”等局限性。 一切为了GDP,只到目前为止，学术界就GDP与政府公共行政的相关性并没有作出令人信服的科学分析和论证。在此情况下，我们却拿GDP来评价政府及其领导干部的政绩，GDP成了政府政绩最炫目的指标。各级政府及其领导都在处心积虑的追求GDP，为确保GDP增长，不惜饮鸩止渴，竭泽而渔，掠夺性开发使用非常稀缺的宝贵资源，使经济及社会发展出现“可持续性”危机；追求GDP还增加了经济的对外依存度，经济发展缺乏自主性；追求GDP，扭曲了政府资源分配，财政支出结构不合理：重经济建设、轻社会支出，社会事业发展缓慢。2.指标设置缺乏广泛参与 我国政府绩效评估往往通过自上而下的行政推动，重视自查自评和同体评价,漠视社会评价。政府公共行政的政绩，主要不能由政府自我评价，而必须交由社会、企业、公众评价，这也是当代社会消费者主权和顾客至上原则在公共管理领域的必然要求和集中体现。（上级机关对其下级机关的绩效做出评估和评价，或对其所辖的处室部门从优到劣排出名次）漠视社会评价（外部中介组织、公众、专家的评估）。可见，评估主体多为上级行政机关，社会公众还没有真正成为评估主题。但政府的公共行政是一项服务社会、企业、公众的权威性管理活动，作为管理对象的社会、企业、公众，恰恰是政府公共行政环绕运行的中心，是政治上控制并主宰着政府的权威力量。而政府只不过是一个具有高度管理权威的公共服务组织，政府的职能只不过是一些被政府确认下来的社会、企业、公众对政府公共管理上的要求，社会、企业、公众的意愿和要求是政府公共行政的出发点和归宿点，政府公共行政的目的不是向社会、企业、公众简单的提供价值，而是为他们追求利益、实现价值提供便利。因此，3.定性指标与定量指标设置不合理 一方面，过度偏重定性指标，对政府部门实行的绩效测评大多只有原则而笼统的规定，没有具体明确应该做些什么，做到什么程度。 另一方面，过于强调数量指标，官出数字，数字出官在实际考核时，往往简单笼统地从定性指标入手，缺乏具体、量化的规定。结果是绩效评估只能凭主观印象、感觉、人际的亲疏实施，缺乏数据支持和科学的分析，测评不可能避免的带有不同程度的主观性和片面性。4.指标设置存在“越位”现象 把一些不该列为考核指标的生产性指标作为考核的重要依据。例如下属企业或社会组织的产值、利润、税收作为绩效指标来加以考核，以此作为政绩的反映，存在“无限政府”的价值取向。这种价值取向促使不少地方政府和干部为了应付庞杂的职能疲于奔命，不能集中精力管好政府应该管的事情。目前不少地方政府和政府部门的中心工作，并不一定属于政府的份内职责。比如，不少地方把强制性推广某种经济作物列为政府中心工作，严格绩效考评，甚至采用一票否决。结果是，所有政府部门的绩效考评中，推广种植某种经济作物就成为一个重要指标。这显然是政府的越位。如果在政府角色越位的基础上进行绩效评估，不仅把评估政府的本意曲解了，而且会妨碍政府转变职能。转型时期政府经济、社会职能仍旧过于宽泛，牵涉的事务具体庞杂，许多职责业务超出了政府的实际执行能力，这种职能现状使考察政府部门和干部政绩时指标纷繁复杂，难以企及，往往会5、指标设定过程缺乏环境变量的思考 比如，就治安状况来讲，火车站、汽车站、外来人口聚居地的治安状况相对其他地区来讲就较差，这是这些地区的行政机构及其公务人员的努力不能完全控制的，如果不考虑环境因素，简单的用同一指标来同其他地区进行一样的评价，就明显有失公平，影响这些地区和人员的工作积极性。绩效管理的原则之一就是，员工有足够的能力控制绩效结果。这也就是说，如果员工不能控制绩效结果，简单的将此因素作为绩效评价指标对员工来讲就不公平。之所以不能控制，主要是环境因素的影响。这种影响有正负两方面：负面的是指环境因素导致了绩效更坏的结果。正面影响是指环境因素导致了绩效更好的结果。因此，在对行政部门、行政领导者的绩效进行评价时，环境变量的思考是不可或缺的6.“一票否决”不妥当 所谓“一票否决”，一项指标不合格，其他指标分值再高也没用。从绩效管理的理论上来讲，个别重要指标比如涉及人民群众生命的安全事故、重大决策失误等占的权重较大是合理的，但30%的指标都是“一票否决”就不合理了。群众越级上访、计划生育、环境卫生等涉及政府面子据实际调查，在行政部门的绩效评估中，有许多“一票否决”指标的设置，并且占到总体指标的30%左右像一些地方政府将群众越级上访、计划生育、环境卫生等涉及政府面子的因素都搞成“一票否决”，这就会造成下级部门及人员无所适从，为了达到绩效要求只能文过饰非，尽力掩盖。四、政府绩效评估指标改进措施1.坚持“5E”模型 由经济、效率、效果、效益和公平这五大评价要素指标构成的政府绩效评价维度的“5E模型”，在政府绩效评价中获得了广泛的共识，被普遍看成构成了当前政府绩效评价主要的指标体系。在我国政府具体的指标设置上，要按照现代政府绩效评价指标体系的，指标既要有经济、效率指标，又要有效果和政府生产力指标，还要有公平方面的指标。按照“科学发展观”的要求，建立科学的政府绩效评估指标体系，应该体现城乡协调发展、区域平衡发展、经济社会共同发展、人与自然和谐发展，国内发展和对外开放统筹的指导原则。经济指标一般指投入到管理项目中的资源水准，效率关注的是投入与产出的比例关系，效果通常是指公共服务实现标的的程度，是衡量公共政府服务的重要指标，生产力是一个把效率和效益结合起来的衡量指标，公正是指接受公共服务的团体和个人都受到公平的待遇以及社会弱势群体能享受到政府更多的公共服务。从西方具体政府绩效评价的实践来看，政府的绩效评价的侧重点从早期追求投入产出比率的最大化即经济和效率指标，逐步转向效益和顾客满意以及对社会公正的追求，绩效评价的效益和服务质量指标大增。2.应遵循“满意原则”，设置满意度指标 忙忙碌碌的政府不一定就是好政府，考察政府的绩效不仅仅在于政府的工作效率，更重要的还在于他所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需要在绩效管理中以人民满意不满意，人民拥护不拥护，人民赞成不赞成作为评估政府绩效的最终标准。忙忙碌碌的政府不一定就是好政府，考察政府的绩效不仅仅在于政府的工作效率，更重要的还在于他所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需要，从而揭示了政府绩效评估要以社会、企业、公众是否满足作为最终的价值取向，可以说满意度指标内在的包含着效率需求，因而在绩效管理中以人民满意不满意，人民拥护不拥护，人民赞成不赞成作为评估政府绩效的最终标准，在考核中以人民满意度作为最大的绩效考量，把人民群众的需要与行政产出及结果联系起来，以人民群众社会需要的角度对行政产出与结果作出定量的测定。3.引入“绿色GDP”考核指标 在绿色GDP体系下，生态环境指标将作为考核政绩的重要参数，那些确保经济和生态环境协调发展的公务员将被评为称职或优秀等级；那些因片面追求经济增长而破坏生态环境、造成污染指数居高不下的公务员将被评为不称职等级。 “绿色GDP国民经济核算体系”在绿色GDP体系下，生态环境指标将作为考核政绩的重要参数，那些确保经济和生态环境协调发展的公务员将被评为称职或优秀等级；那些因片面追求经济增长而破坏生态环境、造成污染指数居高不下的公务员将被评为不称职等级。正如前文指出的，GDP统计的经济发展水平偏差过大。同时，鉴于人力资源的重要性，“绿色GDP国民经济核算体系”将人力资源作为一国的财富主要组成部分之一，依据政府部门考核制度所做出的考核结果，必须作为公务奖惩、培训、任用、辞职等人力资源管理环节的重要依据，从而激发出公务员无限的创造力，以弥补自然资源、经济资本等的有限性。4.以政府职能的科学界定为前提设计评估指标 相应的绩效评估也要理清原来混杂的考核指标体系，依据有限合适的政府职能设计政绩考评的指标体系，现行一切与政府职能无关的指标，如产值、利税、 项目等等，都要坚决予以废止。它主要包括：（1）国家安全和社会公共安全程度（2）因政府的广义司法活动而实现的社会公正程度（3）市场经济及社会生活的有序化程度（4）经济和社会的可持续性发展能力（5）社会利益在不损及效率前提下分配的公平程度以及弱势群体的生存能力。除此之外，5.既要有程序指标，又要有结果指标 程序指标。我们把考评的目光过多地集中于行政努力，而多少有些忽视对行政结果的测度。我们常常只关心“做了没有”“做了什么”，而不太关心所做的工作到底有没有产生预期效果。 “事实上，一个行政机关常常可以有令人钦佩的行政努力，却不一定有令人满意的行政效果。”第四节 我国政府绩效评估现状一、我国政府绩效评估现状1.理论研究为主,与政府绩效管理实践脱节严重 高校为主 政府部门作为研究对象,对政府绩效管理的研究参与甚少。有些政府部门拒绝为学者们的研究提供数据,造成实证研究方面的停滞,还有的政府人员常常将政府绩效等同于公务员评估。 目前,有关政府绩效管理的研究在学术界是一个热门话题,但是在研究人员当中以高校教师为主体,政府部门的主动参与甚少。高校教师多受西方绩效管理思想的影响,对我国政府绩效管理提出了许多自己的看法,其中不乏精辟见解。但是,2、评估易遭抵触 政府组织具有自我谋利性。这种自我谋利性的根源在于政府组织的“经济人性。政府绩效评估常常意味并伴随着批评和改革, 是对公共项目决策、实施以及效果与影响分析,评估一项公共项目实施得好坏,自然也就涉及对公共项目决策者和管理人员的能力高低的鉴别。这种鉴别使决策者和管理人员感到威胁而自然抵制评估。政府管理部门由于自我谋利性,总是试图表明公共项目的积极效果,极力维护和提高其地位和权威,当然不愿接受来自外部的批评指正。政府绩效评估3、政府产出难以量化 企业生产的产品在形态上有两个特征:其一是可见性, 其二是终端性,政府产出的特殊性使政府的产出难以明确量化。其一,政府的产出具有无形性。其二,政府的产出具有垄断性和非赢利性。其三,政府的产出具有间接性。4. 评估环节上缺乏科学、明确的评估标准、规范的评估程序。 目前,大部分政府部门都没有建立科学的评估指标体系。没有标准,自然谈不上评估结果的客观性、有效性。另外,政府部门评估多处于自发状态,评估过程与结果存在很大的随意性,甚至完全表面化而流于形式,使政府绩效评估失去其应有的意义。政府部门的绩效评估大致可以分为三种:普适性的政府机关绩效评估、具体行业的组织绩效评估、专项绩效评估。5.在绩效评估的形式上趋于单一,缺乏全面有效的监督 政府部门的评估主要以上级对下级的评估为主,政府自评为辅。我国政府绩效管理缺乏社会公众与专家的参与,媒体的监督甚少,不够开放、透明。 目前,政府部门的评估主要以上级对下级的评估为主,政府自评为辅。一般而言,政府首脑只需要获得上级的好评就能够得到提拔,这种绩效管理方式促使其将上级的评估指标摆在第一位,而忽视社会公众的利益与需求。因此,6、评估主体过于单一化 现阶段我国的政府绩效评估以官方自我评估为主，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏公众的参与。这样的评估主体模式致使评估过程中只重视自身评价，忽视作为政府行为相对人的社会组织和社会公众的评价，导致进行意愿表达的以及利益诉求的绩效评估主体过于单一。7、 绩效评估指标体系不健全 我国的政府绩效评估体制，没有建立科学的评估指标体系，片面的将经济业绩等同于政绩，将经济指标代替政府管理绩效的全部评估内容。评估中对经济指标的偏重导致了对政府绩效的片面理解，把政府职能归结为经济职能，一些地方制定政绩考核标准时，一味追求经济增长，以GDP 高低论政绩好坏，不能很好处理经济建设与社会发展和环境保护关系，存在忽视社会事业发展和环境保护问题。8、评估信息收集困难 从信息论的角度来分析,政府绩效评估的过程,也就是一个信息的搜集、筛选、加工、输出、反馈的过程。评估的有效性,在很大程度上直接取决于信息本身及传输的数量和质量。信息收集是一个庞杂的工作现实的主客观条件的限制,使负责评估的部门往往无法真正获取全面系统的信息。甚至有时候收集到的信息是错误的。首先,在政府与公众的沟通方面,政府往往是最大的信息垄断者,而社会公众则显得微不足道。政府并不是将其掌握的信息都如实地告之社会公众,很多时候公众并不知道政府在做什么以及又是如何去做的,而由于受制于信息传递渠道,公众的意愿往往不能及时、准确、畅通地表达。这样,政府就不能充分了解公众的意愿,也就不能及时提供公众需要的服务。这就给公众客观公正的评估政府造成困难。其次,在上下级组织的沟通方面,管理层级的存在会造成信息传递失真的可能,管理层级越多,信息失真的可能性越大。二、我国政府绩效评估建议1、消除各级政府及其工作人员的顾虑 要明确实施政府