解读--福建省城市控制性详细规划编制导则

2013年3月 解读 福建省城市控制性详细规划编制导则 试行 内容提要 控制性详细规划的基本认识 城乡规划编制体系 控制性详细规划产生背景 控规的诞生 发展与土地出让紧密联系在一起 1988年4月12日 七届人大一次会议通过的宪法修正案规定 土地的使用权可以依照法律的规定转让 随后的 土地管理法 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 城市房地产管理法 进一步确立了土地使用权出让制度 为适应土地有偿使用的要求 温州 上海等地改革了传统 摆房子 式详细规划的编制办法 提出了 地块控制指标 图则 的做法 成为控规的雏形 温州旧城改造控制规划 上海虹桥开发区规划 控制性详细规划产生背景 在此基础上 借鉴美国和港台地区的土地分区管制 区划 原理 根据中国城市的实际情况 对城市建设项目进行具体的定性 定量 定位和定环境的控制和引导 形成了控规编制的初步框架 1991年9月编制的 城市规划编制办法 第一次在国家城市规划编制体系中明确了控规的地位 1992年建设部下发了关于搞好规划 加强管理 正确引导城市土地出让和开发活动的通知 对温州市编制控规引导城市国有土地出让 转让的做法进行了推广 1992年底又颁布了建设部第22号令城市国有土地出让转让规划管理办法 进一步明确出让城市国有土地使用权前应当制定控规 此后控规逐渐得到普及 控制性详细规划的地位与作用 控制性详细规划是规划与管理 规划与实施之间衔接的重要环节 从规划到管理 依法行政的依据 从规划到实施 控制 引导 监督 控制性详细规划是宏观与微观 整体与局部有机衔接的关键层次 从宏观到微观 上接总规 分区 下接修详 设计 从定性到定量 控制要求深化 量化 具体化 从整体到局部 控制指标细化 分解 落实 控制性详细规划的地位与作用 控制性详细规划是城市设计控制与管理的重要手段 从二维到三维 平面控制与空间控制的结合 从规划到设计 规划要求与设计条件的结合 从消极到积极 控制与引导的结合 控制性详细规划是协调各利益主体的公共政策平台 从个体到群体 利益协调的平台 从分歧到统一 公共政策的具体化 现行控规编制方法 强制性内容要求 城市规划强制性内容暂行规定 城市详细规划的强制性内容包括 规划地段各个地块的土地主要用途 规划地段各个地块允许的建设总量 对特定地区地段规划允许的建设高度 规划地段各个地块的绿化率 公共绿地面积规定 规划地段基础设施和公共服务设施配套建设的规定 历史文化保护区内重点保护地段的建设控制指标和规定 建设控制地区的建设控制指标 2006年4月1日颁布实施的 城市规划编制办法 第四十二条条文中明确规定 控制性详细规划确定的各地块的主要用途 建筑密度 建筑高度 容积率 绿地率 基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容 强制性内容要求 2006年6月1日 关于落实新建住房比例要求的若干意见 建住房 2006 165号 文件中明确规定 城市规划主管部门要依法组织完善控制性详细规划编制工作 首先应对拟建或改造住房建设项目的居住用地明确提出住宅建筑套密度 每公顷住宅用地上拥有的住宅套数 住宅面积净密度 每公顷住宅用地上拥有的住宅建筑面积 两项强制性指标 指标的确定必须符合住房建设规划关于住房套型结构比例的规定 依据控制性详细规划 出具套型结构比例和容积率 建筑高度 绿地率等规划设计条件 并作为土地出让的前置条件 落实到新开工商品住房项目 编制控制性详细规划时 强制性内容的确定应满足以上三项及其他相关规定的要求 控规面临的问题和发展趋势 现行控规尚待解决的问题 缺乏通盘考虑导致委托的随意性和衔接困难 以中小城市为甚 存在问题 委托随意性问题 委托边界随时改变甚至有所重叠 是否应该全覆盖 覆盖到什么程度 如何覆盖 解决思路 规划编制的系统性和计划性 年度编制计划 专门的编制研究中心 分区与标准分区的划定与衔接 统一的用地编码系统 覆盖程度与编制深度的对应 重视与近期规划衔接 覆盖深度的区分与转换 现行控规尚待解决的问题 关于层次与深度存在问题 上位规划有年限 而控规无年限 上位规划越来越注重宏观调控与公共政策属性 真正落实需要具体指导 前期研究普遍达不到一定的深度和广度导致控规编制的依据不足 专项规划严重滞后带来不确定性和大量前期研究工作 控规的表达方式要求简单规范 难以审查前期研究的工作 解决思路 在 编制办法 实施细则中或地方的控规编制 统一技术措施 中明确规定这一方面的内容 将相关研究的结论纳入控规的编制成果 前期研究上升到上一层次规划 改变现行的城市总体规划的表达方式 适应控规分区片编制的实际情况 采取总量分配 分层控制的思路 逐层落实到控制性详细规划之中 现行控规尚待解决的问题 依据不足的问题普遍存在 与上位规划的衔接存在技术上的缺陷 存在问题 地区发展不平衡 地方具有不同的发展特色 城市中的旧城区与新城区发展控制要求也不尽相同 不同的开发方式对控规的要求都不同 统一的深度导致有些地区控制深度不够 而有些地区控制内容过深却意义不大 解决思路 采取分层控制 层层深入的方式 采取一般控制和特殊控制相结合的方式 划定特定区有针对性地提出编制深度要求 将不同的控制要求上升到分区规划层次 或划定标准分区时给予明确 刚性与弹性的控制要求 相互之间的转化 现行控规尚待解决的问题 关于规划控制指标体系 控规的灵魂存在问题 指标千篇一律 不能体现城市特色与控制内涵 指标选取缺乏针对性研究 规定性与指导性指标需要针对性界定 指标赋值缺乏科学依据 有主观臆断现象 不同的编制单位和区片导致不公平和衔接困难 解决思路 地方的统一技术措施提供参考 通过针对性的现状调研 归纳总结提供具有通则式意义的赋值标准 强调公平性 个案赋值结合具体的编制要求浮动变化 并需要提供有力的依据 上海的建筑密度与容积率附值标准在一定程度上规范了技术行为 避免主观臆断赋值现象 现行控规尚待解决的问题 现行控规尚待解决的问题 关于用地分类用地兼容与混合用地用地兼容 是指用地对建筑类型的兼容 指在用地属性确定的情况下可以或允许兼容其他类型的设施 由于比例很低 不会影响用地的主导性质 允许的含义指的是可以建设商业设施 也可以不建 建设与否同开发商的设想有关 但需要通过规划管理部门的认可 兼容类型的控制和兼容比例的控制 兼容类型的控制现在一般采取 各类建设用地适建范围表 一般分为适建 不适建和有条件适建三种情况 关于兼容比例一般都没有明确 目前国内一些特大城市在制订控规编制统一技术措施时 一般都规定兼容的建筑面积不得超过总建筑面积的20 注 适建 不适建 由城市管理部门根据具体条件和规划要求确定 关于用地分类用地兼容与混合用地混合用地 主要是描述一个地块的用地性质容纳多种用地属性 并具有一定的可选择性 另外 混合用地一般要求不得由单一的使用类型占据全部用地 而必须有不同的使用类型混合 并且混合应达到一定的比例 对于混合类型的控制 应当重点考虑如下原则 用地关联原则 优先考虑用地关联的类型的混合 这种混合能够降低交通出行 增加社区活力 例如 根据相关研究 办公设施由于能够提供就业岗位 通常和其他用地有天然的关联性 因而在混合用地中所见较多 办公用地同住宅用地 商业用地 娱乐用地的混合是较为多见的混合类型 互不干扰原则 容易产生相互干扰的设施类型不宜混合在同一用地上 如娱乐设施由于其人流 噪音等原因 通常对住宅的私密有相当负面影响 因而 也不宜混合 即使混合的话 也应当附加相应条件 如要求保持一定的合理的间隔 提供不同的出入口等 合理比例混合原则 对于混合比例的控制 通常应当以用地上不同类型设施的规模来计量其混合比例 一般意义上 一种用途的建筑面积如果超过50 比例 就可认为是主导用途 一般宜采取比例上下限的控制要求 现行控规尚待解决的问题 关于用地分类用地兼容与混合用地混合用地的使用案例借鉴 RM 以居住为主 同时有公建及其他用地混合用地 居住用地的建筑面积必须大于总建筑量的50 并保证不多于80 超过80 的话 则应当算住宅用地兼容公建及其他用地 CM 以公建为主 兼容居住及其他用地 公建用地的建筑面积必须大于总建筑量的50 并保证不多于80 多于80 应算作公建兼容其他用地 VM 多功能混合用地 一般直在城市中心或交通枢纽周围 鼓励混合开发的方式 并且必须保证用地功能的混合 混合的方式和比例具有相当的灵活性和适应性 一旦确定为多功能用地 不得进行单用途的开发建设 必须保证大于兼容水平20 的建筑面积兼容量的混合开发 现行控规尚待解决的问题 北京关于混合用地的分类定义 规定主导比例大于60 但不高于80 控规编制动态与未来发展趋势 各省 特大城市出现了新的编制方法与编制思路 大多是针对控制性详细规划原有编制办法的不足进行的相应改进 并形成地方统一的编制技术措施 黑龙江省控制性详细规划编制规范 2004 广东省城市控制性详细规划编制技术规范指引 2005 南京市控制性详细规划编制技术规定 2005 济南市控制规划编制技术导则 2005 北京市中心城控制性详细规划通则 2006 江苏省控制性详细规划编制导则 2006 湖北省控制性详细规划编制技术规定 2006 广州市控制性详细规划编制技术规定 2007 四川省城市控制性详细规划编制技术规定 2009 河北省城市控制性详细规划编制导则 2009 重庆市城市控制性详细规划编制技术规定 2011年修订试行 对本区域内的控制性详细规划的编制行为进行规范 以便实现总体控制和相互衔接 地方统一技术措施 地方统一技术措施 地方性的统一技术措施一般都在编制程序与工作阶段 分区划分与用地编码系统 规划控制内容与形式 成果规范等方面对控制性详细规划进行了详尽的规定 主要体现在以下几个方面 对控规的分区划定与用地编码进行规范 基本上形成片区 街区 地块的划分层次 提出了相应的划分原则 并在此基础上规范了城市地块的编码系统 提出编制相应的控制单元规划作为承上启下的依据 如广州 上海 南京 济南 北京 在 城市规划编制办法 的基础上 进一步详细明确编制内容与编制方式 提供主要控制指标的附值参考标准 有些城市在国标 城市用地分类与规划建设用地分类标准 GB137 90 的基础上提出了适应自身控规的用地分类 如南京 济南 北京 规范控规成果的统一格式 制图规范和数据标准 控规编制的地方统一技术规定或措施都结合了各城市自身的特点 相互学习借鉴与补充 深化了 城市规划编制办法 并在地方控规编制中起到了积极的作用 形成一套从总规 分区 片区 控制单元 街坊地块 分层控制 层层衔接的规划控制系统 分层控制 每一层次落实相应深度的规划内容 并为深入控制留有余地和适应性空间 总量控制 将总体指标层层分解 每一层次均实行总量控制 单元控制 将城市规划建成区划分至控制单元 控制单元提出控制指标 控制图则 控制导向等通则式控制 为进一步结合旧城改造 近期建设和土地出让计划编制街坊地块的控制性详细规划提供依据 特定区 将城市中具有特殊要求的控制单元划定为特定区 特定区规划单元的控制性详细规划有针对性地提出特殊的控制要求和规划许可要求 分层控制 平潭坛南湾组团控规 设计控制 生态指标 规划总用地3494公顷 公共绿地404公顷 占总用地11 55 防护绿地144公顷 占总用地4 13 山体林地938 36公顷 占总用地26 86 水系277 97公顷 占总用地7 96 平潭金井湾组团控规 设计控制 总体规划 需要表达结构与分区 分区的容量以及控制要求 与新编制办法中的精神内涵一致 分区规划 改变以往小总规的方式 明确次分区或控制单元的控制要求与控制内容 作为控规编制的依据 刚性与弹性 越上层次的越刚性 越下层次越具弹性与适应性 全覆盖 总规基础上单元层次全覆盖 规划调整 以单元为单位 内部平衡与置换 需要重新审视的内容 福建省城市控制性详细规划编制导则 解读 总体框架 按照单元控制和地块管理两个层次 形成单元控规和地块控规两级规划体系单元控规是以单元为平台 对各单元的主导用地属性 整体控制指标 含人口总量 建筑总量等 五线 三大设施 及社区服务设施进行统筹规划 地块控规是以地块为载体 落实单元控规 进一步细化 深化各类用地和设施的定性 定量 定位等控制内容 是地块规划建设管理的依据 地块控规的控制指标不得突破单元控规确定的相关总量控制指标 编制体系 单元可分为分区单元和基本单元两级 划分原则单元划分工作可与城市 县城 总体规划编制同步进行 也可单独组织划分 单元划分 单元控规分区单元控制内容使用功能控制 五线 及 三大设施 用地控制容量及开发强度控制特殊控制要求基本单元控制内容进一步落实 五线 三大设施 以及社区服务设施的用地 使用功能 开发强度 指标控制要求 进一步深化景观风貌 开发空间 建筑 交通 地下空间等的特殊控制要求 控制内容与深度要求 控制内容与深度要求 地块控规地块控规确定各类不同使用性质用地的界限 制定地块各项规划内容和指标 地块控制指标包括地块编号 用地面积 用地性质 容积率 建筑密度 建筑高度 绿地率 配套设施项目 建筑退界 停车泊位 出入口方位 用地兼容性 地下空间开发利用引导等 并对各地块的建筑体量 体型 色彩等城市设计提出指导原则 成果构成 福建省城市控规的成果包括规划文本 图表和附件 附件包括说明书 图纸以及各种必要的技术研究资料等 编制体系 单元层级 编制单元 分区单元 管理单元 基本单元 人口规模分区单元 2 3万基本单元 350104 DFJ A0 96万350104 DFJ B1 34万 案例1 福州市南台岛义序片区帝封江单元控规 控制内容 使用功能控制 五线 及 三大设施 用地控制容量及开发强度控制 案例1 福州市南台岛义序片区帝封江单元控规 控制内容 五线 控制 三大设施 及社区服务设施用地控制使用功能 容量与开发强度控制 案例1 福州市南台岛义序片区帝封江单元控规 控制内容 五线 控制 三大设施 及社区服务设施用地控制使用功能 容量与开发强度控制 案例1 福州市南台岛义序片区帝封江单元控规 控制内容 五线 控制 三大设施 及社区服务设施用地控制使用功能 容量与开发强度控制 案例1 福州市南台岛义序片区帝封江单元控规 控制内容 五线 控制 三大设施 及社区服务设施用地控制使用功能 容量与开发强度控制 案例1 福州市南台岛义序片区帝封江单元控规 案例1 福州市南台岛义序片区帝封江单元控规 编制体系 单元层级 分区单元 基本单元 人口规模分区单元 6 2万基本单元 350181 GYP A0 67万350181 GYP B1 62万350181 GYP C0 74万350181 GYP D1 12万350181 GYP E1 34万350181 GYP F0 29万350181 GYP G0 41万 案例2 福清市观音埔片区控制性详细规划 控制内容 使用功能控制 五线 及 三大设施 用地控制容量及开发强度控制 案例2 福清市观音埔片区控制性详细规划 控制内容 五线 控制 三大设施 及社区服务设施用地控制使用功能 容量与开发强度控制 案例2 福清市观音埔片区控制性详细规划 控制内容 使用功能控制 五线 及 三大设施 用地控制容量及开发强度控制 案例2 福清市观音埔片区控制性详细规划 案例2 福清市观音埔片区控制性详细规划 福州市控制性详细规划编制技术规程 简介 福州市控制性详细规划编制技术规程 简介 2编制体系福州市城市控制性详细规划按照单元和地块两个层次 形成单元控规和地块控规两级规划体系 采用总量控制和分层规划的方法 逐级分解落实总体规划中规划总量 人口容量 建筑总量等 和各级各类城市公共管理与公共服务设施 公用设施配置等 分层级明确规划实施管理的控制要点和要求 2 1单元控规单元控规是以落实和分解总规的宏观战略要求 保证总体规划的强制性内容及时有效地得以深化落实为目标 以单元 含编制单元和管理单元 为平台 对各编制单元的主导用地属性 整体控制指标 六线 六线 指基础设施用地的控制界线 黄线 各类绿地范围的控制线 绿线 历史文化街区和历史建筑的保护范围界线 紫线 地表水体保护和控制的地域界线 蓝线 道路用地的边界线 红线和轨道交通控制性 橙线 及 三大设施 三大设施 即公共管理与公共服务设施 道路与交通设施 公用设施 进行统筹规划控制 单元控规主要突出 六线 控制及 三大设施 用地控制要求 指导地块控规的有序进行 2 2地块控规地块控规以落实单元控规为目标 以地块为载体 对各类用地和设施所提出的定性 定量 定位等控制内容进行进一步落实和细分 作为地块初具规划设计条件的依据 指导地块层面的日常规划管理 地块控规控制指标应符合单元控规的控制要求 不得突破相关控制总量指标 福州市控制性详细规划编制技术规程 简介 2编制体系2 3单元的划定原则2 3 1编制单元 等同于省导则的分区单元 编制单元由福州市城乡规划局所确定的 福州市控规编制单元规划 划定 备注 编制单元的划分原则 1 主要依据结合街道等的行政辖区界线 城市空间布局和路网格局 规划管理和城乡建设要求以及土地利用的内在关联性而划定 2 编制单元应对应适宜的人口规模 一般居住社区宜以为街道级 三大设施 预留用地做准备 同时作为民政部门进行街道划分及镇改街的参考依据之一 每个编制单元的人口适宜规模 可控制在8 12万人 一般编制单元用地规模面积在3 8KM2为宜 2 3 2管理单元 等同于省导则的基本单元 管理单元原则上结合行政辖区界线 合理的公共设施服务半径及土地利用的内在关联性而划定 应保证功能相对完整 有明确的四至及围合界线 如快速路 主次干道 湖泊沟渠等 以居住为主导的管理单元应对应适宜的人口规模 为社区级 三大设施 预留用地做准备 同时作为民政部门进行社区居委会划分及村改居的参考依据之一 每个管理单元的人口适宜规模 社区可控制在0 8 1 2万人 部分管理单元可根据用地功能及实际情况 适当增减单元人口规模和用地规模 一般管理单元用地规模面积在50 80HM2为宜 划定以工业 商业 商务 公园绿地等非居住功能为主导的编制单元时 可视实际情况确定单元规模 一般管理单元用地规模面积在1平方公里以下为宜 福州市控制性详细规划编制技术规程 简介 4成果要求4 1成果构成福州市控制性详细规划的成果由单元控规成果和地块控规成果两个部分构成 4 2单元控规成果构成 4 2 1法定文件法定文件由单元控规文本 规划图纸 含土地利用规划图等 编制单元图则等 是规定控制性详细规划单元控规层面强制性内容的文件 同时也是制定管理文件的法定依据 法定文件应充分考虑资源利用 公众利益和公共安全等因素 同时应便于公众理解和监督 法定文件包括文本和单元规划图则 4 2 2管理文件管理文件是管理单元控规成果 是城市规划行政主管部门实施规划管理的操作依据 管理文件既要体现法定文件的 刚性 原则 又要满足规划管理的动态需要 主要由以下几部分组成 1 编制单元图则2 管理单元图则附件4 2 3附件由现状调研报告 说明书 技术图纸 各种必要的技术研究资料和相关的文件组成 是法定文件和管理文件的技术支撑和编制基础 福州市控制性详细规划编制技术规程 简介 4成果要求4 3地块控规的成果构成4 3 1地块图则地块规划图则以管理单元为总范围 视需要分幅绘制 将基本控制内容集中标示在X幅无缝衔接的有效规划图纸上 地块规划图则主要内容 地块编码 区位示意 指北针 比例尺 图例等 地块规划详图 地块规划控制条文4 3 2地块指标一览表地块控制内容一览表是指以表格和条文的形式表达地块具体规划控制指标和要求 主要内容包括地块编号 用地面积 用地性质代码 容积率 建筑密度 绿地率 建筑限高 配套设施项目 配建停车泊位 备注等 福州市控制性详细规划编制技术规程 简介 案例 福州市南台岛 奥体片区 控制性详细规划 案例 福州市南台岛 奥体片区 控制性详细规划 案例 福州市南台岛 奥体片区 控制性详细规划 案例 福州市南台岛 奥体片区 控制性详细规划 案例 福州市南台岛 奥体片区 控制性详细规划 案例 福州市南台岛 奥体片区 控制性详细规划 控规编制需注意的事项 区位及范围 自然条件 社区 人口 土地利用现状 建筑物状况 用地综合分析保留用地与可更新改造用地判断保留用地界定标准根据建筑质量综合分析 征用地情况等综合判别保留用地 包括建筑质量良好 符合城市规划要求的各类已建设用地 含居住用地 公共管理与公共服务设施用地 商业服务业设施用地等 已出让 出具规划设计条件 未建成项目用地以及历史地段 按城市总体规划保留并予以改造提升的产业园区用地 可更新改造用地界定标准可更新改造用地包括五类 城市旧屋区 城中村 棚屋区 用地 无序建设的旧村庄及低层建筑为主的城市旧屋区 已划定的历史地段除外 多层砖混住宅区 以多层砖混结构住宅建筑为主 已到使用年限 基础设施不全 未达到抗震设防要求 存在居住安全隐患的砖混结构的住宅小区 2000年以前建设 9层及以下无电梯的框架建筑 多层公建及单位用地 多层公建及开发强度较低的以多层非框架建筑为主的一般单位用地 公益性公建 市政基础设施用地如与规划无冲突原则上予以保留 工厂仓储用地 与城市总体规划用地布局不符的旧工厂 旧仓储 旧站场等用地 土地利用效率低 建筑容积率低 厂房使用效率低 投入产出低 和不符合安全生产 环保要求的工业用地 国家产业政策规定禁止类 淘汰类产业的原厂房用地 未建设用地 主要指农田 菜地及池塘水面等 此外 对位于城市重要地段的用地 若用地内建筑严重影响城市景观 破坏城市形象 与已批准实施的相关规划有矛盾的 也列入可更新改造范围 摸清摸透现状 现状征地情况分析主要调查现状已征未建类用地以及收储地情况 保留与可更新改造用地征用情况统计表 摸清摸透现状 现状征地情况分析主要调查现状已征未建类用地以及收储地情况 已征未建成商住项目情况一览表 摸清摸透现状 现状征地情况分析主要调查现状已征未建类用地以及收储地情况 已征未建成其它项目一览表 摸清摸透现状 保留与可更新改造用地规模保留与可更新改造用地分类统计表 摸清摸透现状 可更新改造用地现状开发强度可更新改造用地现状开发强度分类统计表 摸清摸透现状 已批准的城市总体规划或者分区规划等上位规划和相关规划对规划范围的规划要求 阐明本规划对上位规划 相关规划的落实与衔接情况 并说明调整原因 落实和衔接上位规划 相关规划 基本单元划分综合自然界线 行政区划 道路 土地利用的内在关联性 用地规模等 在规划范围内进行基本单元划分 并确定基本单元编码 基本单元控制按照基本单元控制的要求及项目的具体情况 确定规划范围内各基本单元的强制性内容等 并根据实际情况 对控制指标进行必要的说明和论证 明确基本单元划分及控制要求 评价 三大设施 现状 预测发展需求 落实上位规划确定的控制要求 确定 三大设施 及社区服务设施的种类 数量 分布和规模 明确其空间布局及配置要求 编制 三大设施 及社区服务设施一览表 对 三大设施 及社区服务设施用地的控制落实 依据相关规划 结合单元的特征要素 如建筑物 街巷格局 整体风貌 历史文化要素