浙江大学-公共政策学-李老师-第二章PPT课件

1 第二章 公共政策理论 根据社会现象的类型和范围 使用假设前提和解释方法的不同 社会科学理论差异非常大 我们根据不同的研究层次 宏观或微观或中观 分析方法 演绎或归纳 和分析单位 个人或集体 或者大的社会构架 将这些理论分成两大类 2 政治现象研究的一般方法和代表性理论范例 3 第一节 理性选择理论 公共选择 将新古典经济学原理应用于政治行为代表 布坎南1962 同意的计算 立宪民主的逻辑基础 主要假设 政治人和经济人一样理性行动 追求效用或满意度最大化 詹姆斯 布坎南 所有的公共选择或政治的经济理论可以总结为 发现和再发现应该把人视同为在他们的能力范围内 是理性地实现效用最大化的 4 布坎南的贡献 1986诺贝尔经济学奖通讯中指出 他将来自个人间相互交易的收益概念移植到政治决策领域中 传统经济理论对消费者和企业家如何作出关于商品购买 工作选择 生产及投资等的决定有及其详细的解释 而布坎南则在一系列的研究中 发展了一个相对应的公共部门的决策理论 5 政治人的经济行为 PeterSelf 1985 根据这一 公共选择 理论 选民被看成是消费者 压力集团可视为政治消费者协会或行会 政党变成企业家 这些企业家为了获取选民的消费 选票 提供有竞争力的配套服务及税收政策 政治宣传等于商业广告 公司政府机构则是公共公司 这些公司的成本由相应的政治支持所获得的收益来平衡 6 关于公共政策制定 政策过程是许多政治人在竞争性寻租中的行为 如有可能 每个人都喜欢搭便车 从他方行为中获得一部分利益 自己却不付成本 导致国家对经济和社会的干预持续增长 这种干预常常以政治商业周期的方式表现 7 公共选择的一般结论 制度必须抑制破坏性的效用最大化行为 这种行为服务于特定的部分人的利益 但却有损社会整体利益 8 布坎南认为 公共选择理论并不能推断出 所有的集体行为和政府行为必定是不受欢迎的 制度的设计必须使个人行为深化集体利益 因此 必须应对这样的挑战 再 构建政治秩序 以便将参与者的自利行为尽可能导向公共利益 9 对公共选择理论的批评 1 理论基于的人类心理和行为观点过于简化 以至于不合现实 因为许多政治行为有象征性和仪式化的原因 把这些看作是效用最大化目标导向的行为 低估了政治的复杂性 象征 仪式 符号 10 理论批评 2 由于过于简化 该理论的预见力很弱 没有经验证据 大多数工业化国家近期政府支出缩减 这个现象如何发生和为什么发生 事实上并不能从公共选择的理论框架中得到解答 其理论逻辑无法解释 11 理论批评 3 该理论大体可以解释美国的两党制选举竞争 但不适用于多党制 该理论有制度限制 更不用说非民主国家在非自由选举基础上的政策制定 而自由选举正是模型的关键假设 12 理论批评 4 分析时的价值中立 认为只有市场为基础的社会活动才能深产和提供社会福利 国家 或政府似乎只是为了吸取 租金 才存在 那么国家或政府在其他领域的作用怎么解释呢 13 政治与经济的关系 经济理论和经济人经济交换与政治交换经济动因与政治权利 中产阶级 14 第二节 新制度主义 交易成本理论 新制度主义承认制度在政治活动中起着至关重要的作用 并认为社会制度的出现 是为了克服社会组织中信息和交流的障碍 这种分析所采用的基本分析单位与制度范围内个体之间的 交易 有关 在提高或降低交易成本方面 各种制度具有重要的作用 强调一个社会的政治制度在社会活动中的主动性和的自主性 15 像公共选择理论一样 其理论架构也是从简单的人类的理性计算行为出发 但它强调规则 准则 制度等对政治行为的影响 制度 组织影响国家和个人的行为 而且 一个社会的历史发展的独特性决定着其未来的发展选择 所谓路径依赖因此 制度不仅包括正式的组织方式 如官僚体系和市场交易网络 也包括影响个体和集体行为的法律规则和文化准则 威廉姆森 正式制度和非正式制度 16 交易成本学派 1937年科斯的 企业的性质 威廉姆森1985年发表的 资本主义经济制度 企业 市场与相关契约 诺斯的代表作是1990年发表的 制度 制度演变和经济行为 在前者的基础上发展而来该学派认为 一个社会中的制度 包括正式制度和非正式制度的存在 是为了克服信息不对称造成各种困难 完善社会交换所需要的各种条件 基本分析单位是在制度范围内各个个体间的 交易 各种制度对交易成本的影响是非常显著的 或降低或增加交易成本 17 交易成本学派的制度逻辑 制度影响行为 是因为不同的制度对同样的问题有不同的解读 同时 同样的问题由于不同的制度有不同的限制 从而有不同的解决方式 并有不同的结果 个体 团体 阶级 直至国家 其利益诉求都不同 都只能在现有组织 法律和规则等一系列正视和非正式制度的背景下 以他们可能的方式去实现他们的利益 18 制度之所以重要 是因为制度 形成并使个体和团体政治人合法化 给政治人提供一套行为准则和依据 给政治人对现实理解的明确概念 评价标准 但制度如何产生 19 与公共选择理论的不同 就像公共选择理论 这个理论偏爱以市场为基础和导向的政府行为但理由与其前者不一样 交易成本理论聪明地避开了公共选择中市场与政府大量寻租的关联的描述和推导 因为这样的必然关联 已经有诸多学者指出了与现实的不符 但理论上又无法证明起关联性 由于关注交易成本的实质 该学派发展出了一种对产品和服务的分类方法 20 产品和服务的一般性分类 21 第三节 福利经济学 基于这样一种观点 通过市场机制 人们可以对自己的大部分社会生活做出理性决定 该理论发现市场不能总是有效配置资源 或者使整体社会福利优化 应对市场失灵 该理论认为政治制度应该补充或者代替市场 22 关于福利 除国家以外 福利有许多来源 个人福利 劳动市场是最重要来源 工资 充分就业是广义福利的重要组成部分 高就业率和增长的劳动生产率是促进平等的重要因素私人提供的福利包括保险和储蓄自愿的福利如慈善捐款国家可以提供现金或实物福利 税收减免 财政资助福利的提供方式多种多样国家可以自己提供免费服务 如义务教育 为私人消费而购买私人产品 如免费疫苗 个人资助 直接支付或减免税的方式 让个人去购买 23 福利经济学 阿尔弗雷德 庇古 英国 1932 由于一行业趋日垄断 消费者投资产不能获得相应的必要信息对自己的消费或投资做出理性判断而产生的市场失灵 福利经济学大体包含两个层次的内容 论证市场的有效性及其例外认可政府能够有效地矫正市场失灵 从而实现某种社会福利的最大化 而这点 新旧福利经济学有所区别旧福利经济学 主要反应为功利主义式的社会成员效用总和的最大化新福利经济学 反映为社会福利函数的最大化 24 基本定理 无论效用总和还是函数最大化 都可以体现在福利经济学的两大基本定理的表述和证明中第一基本定理断言 竞争的市场注定是Pareto有效的第二基本定理强调 采取合适的收入分配措施之后 Pareto效率仍可以由竞争市场机制实现阿罗 Arrow 定理 在满足民主社会普遍接受的一系列合理条件的前提下 要经由个人偏好次序推导出社会的或集体的偏好次序 一般来说是不可能的无传递性 无一致性 偏好 美丽 智慧 收入 25 市场失灵1 自然垄断一些工业需要大量资本投入并获得规模经济 就倾向于形成一个公司来压倒竞争者 电信 电力 铁路 首先建立基础设施的公司 如果不受规制 将受益于成本优势 使其他公司难以匹敌 市场缺乏竞争 社会福利受损 26 市场失灵2 不完全竞争产生的信息不完备 当消费者和投资者缺乏足够信息做理性决定时 不完全竞争就发生了 缺少管制的制药公司 没有动机披露产品的副作用 做的决定可能不是为了服务整个社会 27 市场失灵3 外部性的存在注定市场失灵 这些情况包括产品成本没有被生产者承担 内部化 而是转嫁给外部 外部化 即生产过程之外的其他人身上 例如 当一个公司为了降低成本 增加利润而转嫁的污染治理成本 就给社会整体带来了外部性 28 市场失灵4 公共产品的悲剧指的是当公共资源 比如渔场 草原 森林或油田 在没有必要的保护规制下被开采产生的市场失灵 在这些情况下 个体使用者总是从他们短期内增加使用资源而获益 但是长期来看 全部使用者却因资源枯竭而受害 29 市场失灵5 当公司间激烈竞争对劳动者和社会产生了负面影响 破坏性竞争成为有争议的市场失灵的恶果 过度竞争压低了边际利润 并且导致工作环境的恶化 反过来影响了社会整体福利 30 其他类别的失灵 教育 产业研究和发展 艺术和文化 社会和平和稳定 被许多实例证明具有正外部性 虽然社会需要它们 但是市场并不能提供 这表明存在市场失灵 31 市场失灵的精确情形和原因是有争议的 但福利经济学学者们已经从这些归纳出来的现象上 发展了一种关于公共政策制定的理论 他们认为 政府有责任纠正市场失灵 因为最优的社会福利不会从完全不协调的个人决策中得出 如何纠正呢 32 政府如何纠正市场失灵 福利经济学者认为公共政策的关键问题是找到最有效率的方式 这种方式采用最低的成本 应用的技术主要是成本效益分析 它用更少的投入获得同等收益 或用同等的投入获得更大收益 从成本 效益的角度衡量所有的选择方案 33 Cost benefitanalysis 1 用货币来计量政策执行过程中所有的正面或负面结果2 测算各种可能性3 测算全社会可能发生的成本和收益4 综合2 3 计算与预期的各种结果相关的收益或损失5 将这些未来成本换算成净现值 34 政府失灵1 组织错位发生在以下情形时 对生产特殊产品和服务的政府机构混淆了自身目标或组织目标和公共目标 他们总是最大化自身预算或强化组织价值 在这种情况下 政府纠正市场失灵的行为反而增加了无效率 35 政府失灵2 成本上升 政府收入和成本的推定差额是政府失灵的另一例证 政府征收来源广泛的税 但也要负担特定项目的成本 如果没有方法使支出和收入相抵 政府被认为产生了费用失控 36 政府失灵3 引发的外部性是第三类政府失灵 特定的政府行为 比如医保条款 对社会经济政治有广泛的影响力 并且对可行的市场产品和服务有排他性影响 这不利于整体社会福利水平 37 对福利经济学的批评 1 没有一种很好的方法用货币计算各种无形成本和无形结果的价值 比如 社会安全成本 如何影响接受者的工作动力 社会和平和宽容的成本又对人们的工作动力有何影响 更进一步说 任何一个政策的收益和成本都不是平均分配的 有人得益有人受损 有人得益多有人得益少 机场 38 批评 2 问题不在于方法 而是事实上没有国家是真正用该理论假设的技术方法来制定制定政策的 真正的政策选择被政治制度所限制 由政治人需要回应政治压力而决定政策 忽略了这些政治变量 使得该理论受到了批评 被形容成 一个神话式的理论幻想 对政策过程的看法是 错误而天真的 39 第三节 团体理论 多元主义与行会主义 多元主义JamesMadison Hamilton 1962 AlexTocqueville 1956 ArthurBentley 1908 RobertDalh 1956 1961 NelsonPolsby 1963 DavidTruman 1964 40 多元主义 Pluralism 美国的多元主义基于这样的假设 在政治过程中利益集团的重要性无可置疑 社会本身无非就是由组成社会的各种集团的复合体 Societyitselfisnothingotherthanthecomplexofthegroupsthatcomposeit Bentley TheProcessofGovernment 41 有两种不同类型的团体 潜在的和有组织的 潜在利益的出现巩固了潜在集团 进而导致组织集团的出现 使得政治成为更有活力的过程 随着时间的推移 有些潜在的团体最终会演变成有形的即有组织的团体 42 利益的特征 会员资格重叠 缺乏对利益诉求的垄断 相同的个人为了追求不同的利益 从而隶属于不同集团 会员资格重叠被当作调解和推进集团合作的关键机制 相反 相同的利益有多个集团代言 43 多元主义的视角 多元主义认为各类团体对政府决策的影响机会是不平等的 由于所占有的财力和组织资源的不同 使得他们对政府的影响力也有很大不同 政治是处于竞争中的不同的利益和组织协调的过程 公共政策是不同组织为了扩大团体利益而竞争和合作的结果 44 问题1 该理论对政府制定公共政策的角色定义不明 它假设政府只是一种 传送带 是表达和执行各集团利益的所在 政府是一个处所而非实体 另一方面 尽管政府是集团间交集以解决利益问题的处所 政府是中性的 官方的 它设立 执行规则以协调和解决集团间的利益冲突 45 显然事实与此不符 因此学者们开始提出政府 仲裁 作用的概念 但对政府的定位还是过于简单化 因为它假设政府官员没有他们自己的利益 而且他们的利益是完全不需要通过政府机器实现的 政府官员户似乎也没有野心 没有操控这些不同利益诉求的野心 46 因而发展出了称为 新多元主义 的理论 他保留了前者 团体之间竞争的重要性 观点 但对 集团之间基本是平等的 的观点进行了修正 并明确指出 一些集团比另一些集团等强大 例如 商业集团比其他集团更有影响力 是因为1 政府需要繁荣的经济作基础 为税收和连任服务 2 公共部门和私人部门是分开的 前者由国家控制 后者受控于商业团体 因为就业率和有关的社会经济行为依赖私营部门 因此商业集团的强大就是势所必然的了 47 问题2 该理论假设政府目标和行为的统一 但 官僚政治 对公共选择有负面影响是普遍现象 不同的部门和机构的不同利益 对同一问题的不同理解 如何解决这些分歧 这些因素都对政策决策和执行有重要影响 48 问题4 除了美国 多元主义在其他国家是存疑的 在议会制国家 集团并不像在美国一样享有立法参与权 许多威权国家完全缺乏这种集团 而集团被多元主义认为是政策分析的基石 49 问题3 理论忽视了国际因素 不考虑民主集团的压力 国际中的相互依赖性也使国家政策越来越多受制于国际压力 意识形态在解释政治和公共政策时的角色被多元主义者不加证明地忽略 盎格鲁 撒克逊国家的自由传统使得他们更少干预经济 50 行会主义 欧洲的社团主义的根源可以追溯到中世纪对保护自治联盟性质的中间社会阶层的关注 中间社会阶层自治联盟介于国家和家庭之间 包括行业协会和其他形式的贸易协会 以及宗教组织和教堂 51 行会主义理论认为这些中间阶层之所以是中间阶层 是处于组成它们的个人和国家之间 是社会秩序的有机或自然的组成部分 欧洲15 16实际的政治生活和政治冲突见证了兴起的民族国家企图控制这些自治阶层的运行的努力 后者抵抗国家控制的斗争 52 多元主义和行会主义的比较 多元主义认为多样化的组织的存在是为了代表他们各自的成员的利益 成员资格是自愿的 并且集团间可以自由联盟而不受制于政府对其活动的干涉 与之对比的是 社团主义是 见后一张ppt 53 行会是利益中介系统 社会中的要素单位被组织成数量有限的机构 这些机构是单一的 有义务的 非竞争性的 有等级秩序的 且功能各异 这些部门被国家所认同和许可 并获准得到一种具有代表性的垄断权力 作为交换条件 他们遵守针对他们的管制规则 54 行会主义者的观点 集团不是自发形成的 国家的角色十分重要集团不是自动运转的 国家与集团之间存在制度化模式的关系因此 公共政策由国家和由国家认同的利益集团共同制订 55 问题 1 这一理论是关于特定的关于国家和社会的政治安排的描述 而不是解释政府做什么怎么做 没有关于公共政策过程的进一步思考 为什么一项政策被采用和实施 以及它是如何采用和实施的 56 问题 2 没有关于利益集团这个基本单位的清晰概念 国家在代表或者说应该代表谁的利益 有些相关集团是通过种族 语言 宗教划分的 而另一些根据其经济活动来划分的 社团主义的集团只和生产者有关 57 问题 3 这一理论没有对国家性质的明晰概念 关于国家的利益 没有涉及和为什么它视一些集团而不是其他集团为社团利益的代表尽管有这样那样的缺点 社团主义理论在分析公共政策 尤其是欧洲和美国的公共政策方面起着重要的作用 58 第五节 利益相关者 公共政策的理念基础是政策利益相关者 一项好的政策方案必然是让多数人获益 极少数人受损且能得到适当补偿的 否则这个政策旧摆不上议事日程 依据利益团体理论 每一种利益关系都会出现一个表达该利益关系的团体 称为政策利益相关者 policystakeholders 59 政策利益相关者的出现 通常有两项诉求 第一 希望他们所想要表达的利益能够为政策制定这所采纳 使得政策的推动与其利益的获得能够同步进行 第二 即使它们的观点不被政府采纳 但至少可以借此与其相对的政策利益相关这表明其立场和态度 使得政策不至于仅考虑部分人群的利益 从政策制定者的立场来看 它必须公平地认定与考虑所有政策利益关系人的立场和态度 尽可能使政策的制定符合公平公正和效率的原则 否则社会必然会有不平之鸣 政策的推行也不会太顺畅 60 企业的利益相关者理论 企业管理学者弗里门 Freeman 1984 提出利益相关者的策略管理 认为公司的管理者必须制定符合各种不同利益相关者的需求的战略 企业才有发展的可持续性 萨瓦奇等学者 Savage 1991 从公司董事会成员 雇员 社区代表三方利益相关者的角度提出公司经营的策略从企业经营的角度看 利益相关者观点的主要特色是将公司的经营策略从传统的 内部因素 转化为 外部因素 这种思想的拓展使得公司的经营能够与社区居民的要求紧密结合 称为1990年代非常重要的企业持续发展的经营法则 61 政策利益相关者观点 一些英国政治经济学者将这个概念运用到英国的政治领域 指出如果一个执政党 只以 党意 为政治指南 用人与政策方向以政党意识形态为主要标志的话 最后受害人仍然是选民 英国社会的3 3 4 因此 他们呼吁必须建立利益相关的资本主义新形态的资本主义 欧洲大陆的 社会市场经济 与 东亚孔子资本主义 的产物希望打破长期以来左右派截然分明的政治光谱 建立以民众利益为归依的利益相关者民主政治 62 概念界定 可以从三个角度理解1 企业管理角度 企业经营者将公司决策所可能涉及的利益相关者的假定 包括 心理上的 物质上的 地位上的价值信仰与动机目的加以分析 质疑并整合 以便形成公司决策过程 在该过程中不仅注重公司内部的因素 如董事会 股东 管理者 基层员工 顾客等的想法 更重视社区 其他相关企业 银行等利益相关者等的立场与态度这些公司外部环境 如此内外兼顾 才能制定良好的公司决策 63 64 65 2 政治经济角度利益相关者有众多的表现形式 如人力资源 财产 长期的信任关系与政治权利等 国家的政治经济决策必须充分考虑这些利益相关者的不同特征 才能真正实现民众的福祉 因此 政府应以利益相关者为取向制定政策 利益相关者观点具有以下特征 66 社会安全 现行政治经济体制下 出现许多弱势团体 其就业务保障 生活不稳定 政治上则没有力量 利益相关者观点可以让社会各种不同声音出现在体制中 不至于被埋没 参与和互动 利益相关者观点强调所有的团体都是平等互惠的 大家针对不同的角度形成的政治经济议题提出讨论 共同参与 使得政治经济决策能够造福全民社会正义 利益相关者观点表示政府的政治经济决策绝对是基于社会正义的角度而形成的 不会可以忽略政治经济与社会地位居于若是的利益相关者团体 使得分配争议能够在政治经济过程中得以实现 形成利益相关者国家经济效率 利益相关者观点并不意味着只重视民主价值 忽略经济效率价值 相反 由于这种决策过程的