西部投资环境的再分析及政策建议.docx

西部投资环境的再分析及政策建议谢燮杨开忠(北京大学政府管理学院 ,北京 100871)内容提要 :西部开发所面临的资金约束是众多学者讨论的问题 。如何改善投资环境是问题的关键 。本文分析了西部地 区的空间格局 、劳动力要素 、资源禀赋 、优惠政策 ,找出了外部资金没能大量涌往西部地区的症结所在 ,并在文章的最后提出 了改善“空间格局不经济状况”、发挥比较优势 、建立合理的转移支付 、推行投资自由化等相应的政策建议 。关键词 :西部 开发 投资环境中图分类号 : F832148文献标识码 :A文章编号 :1003 - 4161 (2003) 02 - 0006 - 03西部地区现阶段发展的最大问题是资金的约束 ,而解决 资金的方式一是争取国家投资 ,二是吸引外部资金 。目前的 分税制使得国家宏观调控经济的力度明显减弱 。因此 ,西部 发展的很重要的一个环节就是吸引民间投资 ,主要是外部资 金 。如何吸引外部资金的流入 ? 根据投资者理性的假设 ,资 金都是要讲回报的 ,这么多年来之所以西部投资依然很少不 是鼓励不够 ,而是投资环境太差 ,投资者没有一个良好的收益 预期 ,同时面临很大的风险 ,这才是问题的关键 。单独的生产要素不可能转化为生产力 ,只有在不同技术 水平下的要素组合才是现实的和有意义的 。资本得以增值所 依附的不仅有劳动力 、土地 ,还包括技术水平以及制度的安 排 ,所有这些都可以称作资本增值的条件 ,或投资环境 。我们 通常将投资环境划分为“硬环境”和“软环境”。硬环境是指与 投资活动发生联系的要素构成 、外部条件等物质环境 ,它包括 自然资源 、气侯环境 、地理位置 、能源 、交通运输 、通讯设施等 物化的条件 。软环境是指现存的社会形态和制度 ,包括政策 法规 、政治 、经济 、文化 、管理水平和人口素质等方面 。硬环境 与软环境共同构成了投资目标的投资环境 。本文试图就西部 地区的空间格局 、劳动力要素 、资源禀赋 、优惠政策等现状进 行分析 ,找出西部地区吸引外部投资的症结所在 ,从而为西部 开发提供政策建议 。11 对西部地区的空间格局 、劳动力要素 、资源禀赋 、优惠 政策等现状的分析111 西部地区“空间格局不经济”。西部地区除了关中 地区 、成渝地区 、滇池周边地区 、河套地区 、兰州周边地区 、河 西走廊 、北疆铁路沿线地区等人口密度较高以外 ,其余地区人 烟稀少 ,聚落分散 ,同时因为西部地区城市的首位度较高 ,除 了几个超大城市以外 ,次一级的城市发育不甚健全 ,城市规模 经济不能得到有效发挥 ,不利于集聚效应的形成 。首先 ,不利 于人力资源的培育 。由于西部地区人口稀少 ,西部绝大部分 地区人与人之间进行相互交流 、相互学习 、相互激励的机会少 。其次 ,城市规模较小也使得企业的产品市场相对狭小 ,难 以支撑规模较大企业 。城市规模小对企业另一方面的不利因 素是各种生产者服务业不够齐全和发达 ,这增加了中间投入 产品的交易费用 ,削弱了企业的前后向联系 。112 西部地区廉价的劳动力 。外部资本到西部投资 ,首 先要考虑的是劳动力的价格 。根据表 1 我们可以看到 ,东西 部劳动力的价格有较大差异 。国有单位的职工工资差距相对 较小 ,但因为诸多的约束 ,一般不会形成外资进入后劳动力需 求的来源 。而东 、西部非国有单位的劳动力工资之比为 1141 , 如果仅仅考虑这个因素 ,似乎外部资金为了追逐较高利润 (因 为较低的劳动力成本) 应当大量涌向西部地区 。但是 ,为什么 我们没有看到这样的局面发生呢 ? 实际的情况是 ,改革开放 以来西部吸引外资少得可怜 ,在 2000 年 ,东部地区利用外资 600136 亿元 ,而西部地区仅为 38128 亿元 ,占全国利用外资总 额的 419 %。为什么会出现这样的局面 ? 我们可以比较一下 东部地区非国有企业职工的工资与西部地区农民的收入 。西 部地区 2000 年农民的平均收入是1 569元 ,而东部地区非国有 单位的平均工资是9 922元 ,二者之比为 613 ,这样巨大的收入 差距使得西部地区的农民源源不断地涌向东部地区 ,形成了 一年一度的“民工潮”。东部地区因为大量劳动力的不断供给 使得劳动力工资上升的压力减小 ,同时 ,这些能够流动的劳动 力一般都是最具活力和具有较高素质的青壮年 ,这使得西部 地区的人力资源状况更加恶化 。其次 ,劳动力的素质也是外 部资金投资西部所需要考虑的 。从表 2 显示的数据可以看 到 ,文盲 、半文盲占 15 岁及以上人口的比例 ,西部地区比东部 地区高一倍 。西部地区小学文化程度的比率最高 ,而较高级 的人才相对欠缺 ,同时“孔雀东南飞”又使西部的人才大量流 失 ,这说明西部地区吸引外资的劳动力质量方面也没有优势 。 再次 ,西部地区劳动力分布相对分散 ,城市的集聚效应没能得 到充分发挥 。截至 1998 年 ,西部地区人口共计 2187 亿 ,占全 国人口的 2211 %。人口密度分别为 : 东部 390 人/ km2 , 中部 开发研究 200312 155 人/ km2 ,西部 52 人/ km2 。西部地区人口密度较东部地区 有很大差距 ,二者之比达到了 715 。如果再将人口较密的川渝 地区除去 ,剩余部分的人口密度仅为 35 人/ km2 。同时 ,根据 2001 年中国统计年鉴,西部地区以市镇人口衡量的城市化 水平为 26112 % ,比全国的平均水平 33121 %低 7109 %。作为 投资西部的外商 ,劳动力是否容易获得也是要考虑的因素 ,而 西部地区人口分布相对分散使得共享的劳动力市场很难形 成 ,这也是外资流入的制约因素 。我国目前是典型的二元经济 ,由于先天的优势以及政策 的倾斜 ,形成了我国现阶段东 、西经济发展极不平衡的状况 。 由于新的农村经济体制使得农村的劳动生产率得到了很大提 高 ,从而从农业游离出大量的剩余劳动力 。一方面东部地区 因为经济的发展不断对劳动力产生需求 ,另一方面因为收入 差距的不断加大 ,还因为我国对劳动力的约束不断放宽 (虽然 还有户籍制度的约束) ,劳动力的迁移成本比其预期的收益低 很多 ,从而造成了我国独具特色的周期性的劳动力流动大军 。表 1 各类企业职工工资与农民收入比较这些年外资有向高科技产业倾斜的倾向 ,而西部地区虽然也 有对高科技产业发展的主观愿望和市场潜力 ,但除了西部地 区的西安在人力资源上具有一定优势以外 ,西部大部分地区 并没有发展高科技产业的根基 。另外 ,外资的额度一般都不 是太大 (2000 年外商投资每个项目的金额平均为 279 万美 元) ,外商偏好投资于“短 、平 、快”的项目 ,与西部地区域资源 禀赋相关的产业恰恰是投资高 、见效慢的产业 ,这使得投资这 些产业大大增加了投资风险 。所有这些都说明 ,西部地区丰 富的资源禀赋很难构成对外资的强大的吸引力 。地区水资源能源矿产资源可开发利用 土地资源耕地资源西部地区461453517731157421722317东北地区51743133171661118316197黄河中下游611754145251522316131119长江中下游221365119211911313621107东南沿海191281126313281087108表 3 各地区自然资源的比较国有单位城镇集体单位其他单位农民东部11 7487 64912 1943 341西部9 5236 0428 6221 569比例1123112711412113资料来源 :刘再兴主编 :中国区域经济 : 数量分析与对比研究,中国物价出版社 ,1993 年版 ,p120 。资料来源 :2001 年中国统计年鉴整理后的结果 。表 2 各种受教育程度人口比率的比较表 4 按行业分外商实际直接投资额 (万美元)大专及以上高中和中专初中小学文盲 、半文盲占 15 岁及 以上人口比例东部5181415361030161314西部219817241137172711比例11991167114901810149行业19992000比率( %)总计4 031 8714 071 481农 、林 、牧 、渔业71 01567 594117采掘业55 71458 328114制造业2 260 3342 584 4176315电力 、煤气及水的生产和供应业370 274224 212515建筑业91 65890 542212交通运输 、仓储及邮电通信业155 114101 188215批发和零售贸易餐饮业96 51385 781211房地产业558 831465 7511114社会服务业255 066218 544514卫生体育和社会福利业14 76910 588013教育 、文化艺术和广播电影电视业6 0725 446011其他行业96 511159 090319资料来源 :2001 年中国统计年鉴表 4 - 7 以及中国西部地区 21 世纪区域可持续发展表 3 - 4 计算整理。113 西部地区的资源禀赋 。一谈到西部地区的优势 ,大 多数人都会想到西部地区丰富的矿产资源 、水资源等 。总体 上看 ,西部地区是中国的自然资源富集区 (如表 3 所示) ,特别 是矿产资源 、能源 、水资源 、耕地资源 、可开发利用的土地资源 及生物资源等在全国占有显著的优势 。但是 ,这些资源禀赋 能否构成对外部资金的强大的吸引 ? 可以从分析我国引进外 资的产业结构找到答案 。表 4 给出了我国实际利用外资的行 业分布 ,可以看到制造业利用外资占所有外资的 6315 % ,其次 是房地产业的 1114 % ,接着分别是电力 、煤气及水的生产和供 应业的 515 %和社会服务业的 514 %。而与西部地区资源禀赋 最相关的采掘业仅占投资额的 114 %。当然 ,制造业中也有部 分部门与西部的资源禀赋相关 。考虑工业内部 ,据有关资料 显示 ,外资企业大多分布在加工工业部门 。按外资金额在工 业外资结构中的比重大小排序 ,居前几位的为电子及通讯设 备制造业 、电力 、蒸汽 、热水的生产供应业 、交通运输设备制造 业 、电气机械及器材制造业等 ,这些工业部门多属资本密集 型 ,资本相对短缺的西部在这些产业并不具有竞争力 。尽管资料来源 :2001 年中国统计年鉴表 1718 整理计算。114 西部地区的边境贸易 。中国西部地区位于亚欧大 陆腹地 ,为东亚 、西亚 、南亚的接合部 ,是我国东部以及环太平 洋地区联系中亚的必经之地 。但是 ,由于距离世界的经济中 心 :环太平洋地区和欧洲地区的距离较远 ,这增加了与这些地 区联系的交易成本 。有观点认为 ,西部地区尽管距离出海口 较远 ,但因为具有漫长的边境线 ,并与十多个国家接壤 ,大力 发展与周边国家的对外贸易大有可为 。但是我们来看一看统 计数据就知道这种联系是多么弱小 。如表 5 所示 ,与我国西 部地区接壤的 12 个国家在 2000 年同我国的进出口总额仅占 我国进出口总额的 314 % ;另外 ,在 2000 年外商对我国的投资 中 ,与我国西部接壤的 12 个国家对我国的直接投资额仅占外 商对我国总投资的 0156 %。由此可见 ,我国同西部边境接壤 的国家之间的经贸往来微不足道 ,换个说法 ,我们与这些国家7的经贸联系有很大潜力可挖 。实际上 ,根据空间相互作用理 论 ,两个区域相互联系的强弱与这两个区域的经济规模成正 比 ,与它们之间的距离成反比 ,这种距离或者空间所引致的交 易的困难或者说交易的成本称作空间交易费用 。这种空间交 易费用不仅指产品或服务的运输费用 ,还包括跨区域的信息 获取 、签约费用以及对契约履行的监督成本等 。表 5 与西部地区接壤国家对我国的进出口总额与投资进出口总额 (万美元)外商直接投资 (万美元)1999 年2000 年1999 年2000 年与西部接壤国家合计1 071 1761 613 31116 19022 715全国36 062 99847 429 6284 031 8714 071 481比率 %2197314001400156资料来源 :根据中国统计年鉴2001 年表 1715 和表 177 整理计算。115 国家提供的优惠政策 。国务院在 2000 年 12 月 28 日发布了国务院关于实施西部大开发 若干政策措施的通 知,其中提到了相应的税收优惠政策和土地和矿产资源优惠也使得教育基础设施投资更能够发挥更大的集聚效应 。212 发挥比较优势 ,优化产业结构 ,寻找产业的突破口 。 根据西部地区的资源禀赋条件 ,西部地区在矿产的深加工 、特 色农业 、旅游业有比较优势 。由于采掘业是原材料指向的产 业 ,对产品进行深加工 ,延长产业链条 ,提高其附加值 ,可以大 大节省运输费用 。西部地区要优先发展棉花 、糖料 、水果 、绿 色食品 、中药材等特色农业 ,形成生产规模化 、分工专业化 、布 局区域化的农业生产基地 。213 政策环境 。根据前面的分析 ,现在给西部地区的优 惠政策不过是抹平了改革开放以来对东部地区的优惠政策 差 。目前 ,我国的社会主义市场经济正在向好的方向发展 ,市 场机制在资源配置中的角色趋于完善和高效 。在这样一个大 环境下 ,如果再通过优惠政策等非市场因素人为地改变市场 给出的价格信号与信息 ,是不利于社会主义市场经济的建设 的 。而且 ,优惠政策对外资的吸引十分有限 ,因为优惠政策造 成的政策不稳定性更有碍于外资的引入 。所以 ,政府的政策 取向是拉平全国的政策水平 ,创造一个公平的竞争环境 ,让市政策 。这些政策包括对投资于国家鼓励类产业 (交通 、电力 、 场充分的发挥其配置资源的作用 。水利 、邮政 、广播电视以及为保护生态环境 ,退耕还生态林 、草 产出的农业特产品) 的企业给予相应的企业所得税减免 。对 西部地区荒山 、荒地造林种草及坡耕地退耕还林还草 ,实行谁 退耕 、谁造林种草 、谁经营 、谁拥有土地使用权和林草所有权 的政策等优惠政策 。这些政策的制定是西部大开发的巨大推 动力 。不过 ,改革开放政府所赋予东部沿海地区的优惠政策 , 已经形成了很大的沿海与内地的政策差 。据有关资料显示 , 在 1991 年时 ,东部地区的工商税收平均负担率为 8 %左右 ,中 部 、西部地区分别为 9 %和 10 %。而且 ,上述税收情况反映的 仅是名义上的 ,如果考虑到我国资源类初级产品价格长期偏 低 ,而西部地区又多集中于自然资源及原材料产业的话 ,则西 部地区的税负会更高 。四川省 19931996 年企业平均税收负 担为 10174 % ,非税负担为 2117 % ,税费负担合计为 32144 % ; 而广东省企业平均税收负担为 7161 % ,非税负担为 15122 % , 企业税费负担之和为 22183 % ,二者相差近 10 %。所以现在中 央对西部地区所提供的优惠政策只不过抹平了改革开放以来 东西部的政策差 ,并没有形成西部地区优惠政策的优势 ,因此 优惠政策对吸引外部投资的作用也就不会有多明显了 。同 时 ,因为在政策实施过程中政策的阶段性 、目的性 、时滞性 、地 方的偏差等使得国家所给的优惠政策不能达到预期的效果而 产生弱化现象 。还有一点需要考虑 ,那就是种类繁杂的乱收 费现象也抵消了优惠政策的效果 。21 政策建议 。针对以上的分析 ,西部地区要改善投资环境 ,吸引大量外部资本流入西部 ,从而消除资本的“瓶颈”,应 当从以下几方面入手211 提高西部地区城市化的水平 ,培育几个具有区域水 平的大城市 。充分发挥欧亚大陆桥的作用 ,优先发展水利 、公 路 、铁路 、机场 、管道 、电信等基础设施建设 ,从而从空间上拉 近西部地区与东中部地区以及经济发达国家的距离 。西部地 区人口相对集中 ,不但有利于西部地区人口素质的提高 ,同时积极推行投资自由化政策 ,包括促进市场竞争原则 、享受国民待遇的原则 、提供制度保障的原则 。通过减少或消除特 别针对外国投资者所采取的歧视性措施 ,取消市场准入限制 , 减少政府干预所造成的市场扭曲 ,促进竞争环境的建立 ,开放 一些以