中国入世后食品标准的发展趋势(1).doc

中国入世后食品标准的发展趋势韩承平 （南京市疾病预防控制中心 营养与食品卫生科长 副主任技师）1. 世贸组织（WTO）的由来及任务1.1 由来世贸组织是世界贸易组织的简称(World Trade Organization，WTO)，其前身为关税与贸易总协定（关贸总协定，General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）。GATT最初建立于1948年1月，最初成员国只有23个，成立初期的目的是通过多边谈判来减少贸易壁垒和加强国际贸易的规则以促进世界范围内商品贸易的流通。这种多边谈判后来被称为“回合”，共进行了8次，在最后一次的“乌拉圭回合”多边谈判结束（1994年12月11日）之后，于1995年1月1日建立了总部设在日内瓦的世贸组织，同时GATT宣告解散。这就是WTO的由来。WTO的主要工作内容涉及商品贸易、服务贸易及保护知识产权，其主要功能是制定国际贸易中各个方面的权利和义务，并解决国际贸易中的争端。具体任务包括：实施和管理已达成的协定、提供谈判场所、解决争端、审议各国贸易政策、参与全球经济政策的制定。WTO目前共有135个成员国， WTO的主席由各成员国选举产生，其最高权力机构为各国部长会议。日常工作由一个500人的秘书处进行， 下设一般工作委员会(承担争端解决和贸易政策审议)；个别委员会(承担商品贸易、服务贸易、保护知识产权)；其他委员会和附属机构。WTO的基本原则是非歧视性贸易（包括最惠国条款和国民待遇）以及透明度。这两条基本原则文字虽然简短，但意义深长。特别是我国长期处于计划经济之下，要真正做到是相当不容易的。在WTO中有一套解决贸易争端的机构和规则。包括争端解决机构（Dispute Settlement Body）、工作组（Panels）、受理上诉机构（Appellate Body）和WTO秘书处；在程序方面包括上诉、要求咨询（60天）、组成工作组（20天）、提交报告和开会（5个月）、听取专家意见、将报告草稿提交给争端双方、争端解决机构考虑和通过最终报告（9个月）、受理上诉机构通过报告（3个月）和实施决议（15个月）。1.2 SPS协定和TBT协定及其基本原则WTO制定的很多文件中，有两个文件与食品贸易的关系最大。这就是SPS协定（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，卫生和植物卫生措施应用协定 ）和TBT协定（Agreement on Technical Barriers to Trade，贸易技术壁垒协定）1.2.1 首先介绍SPS协定。SPS协定首先承认各成员国有权采用保护人类、动物和植物生命或健康所必需的卫生和植物卫生措施，避免人和动物生命来自食品、饮料中食品添加剂、污染物、有毒物质或致病性生物的危险；避免人类生命受到来自植物或动物携带的疾病的危险；避免动物和植物生命受到来自害虫、疾病或致病生物的危险；避免国家受到来自害虫进入、存留或传播所造成的损害。这些措施（法律、法规、标准、规范）包括：终产品的标准、检疫措施、加工要求、出证、监督检查、测试和与健康有关的标识。但是旨在保护环境本身、消费者利益（与健康无关的）及动物权益的措施不包括在SPS措施之中。SPS协定规定各国为保护健康所采取的措施必需是基于科学原则的、非歧视性的和不对贸易产生隐藏的限制性。SPS协定的其他原则包括：1) 协调一致的原则。鼓励成员国积极参加有关国际组织及其附属机构的工作，以推动、制定和定期审议有关标准、准则和建议。这些组织包括食品法典委员会（Codex Alimentarius Commission，CAC。本文后面将做专门介绍）、国际兽医办公室（OIE）及国际植物保护条约（IPPC）等。并强调在食品安全方面应以CAC标准为协调各国食品标准的依据；在保护动物和植物的生命和健康方面，分别以OIE和IPPC的标准为基础。如果一个成员国在贸易中不采用国际标准，则必需提供科学依据。2) 等同性原则。即使进口国与出口国两者的具体措施可能不同，只要能在保护水平上具有等同性，进口国应接受出口国的SPS措施。成员国之间应当通过双边或多边协商就某些SPS的等同性达成协定。3) SPS措施的制定必需采用危险性评估的方法。在制定适宜的保护水平时，应考虑经济损失和成本效益，减少对贸易的负面影响。4) 透明度的原则。要求成员国向WTO和其他成员国通报：新的SPS措施及现有的SPS措施的变化；不符合国际标准的措施；以及对贸易有显著影响的措施，并考虑所收到的反馈意见。为此，成员国要在政府部门中设立一个通报点，同时还要在政府部门中设立一个询问点来回答WTO或其他成员国对本国SPS措施的任何问题。5) 对涉及技术方面的援助。主要是帮助发展中国家实施SPS协定，包括技术、研究、机构设置、建议、资助、培训及设备等。并允许最不发达国家有5年延缓期来达到SPS的各项要求。1.2.2 再来介绍TBT协定。TBT协定源于1970年GATT的“东京回合”谈判，而新的TBT协定于WTO成立之日（1995年）起生效。其基础是各成员国有权采纳技术法规、标准及一致性评估程序的权利，但不采纳非必要的贸易壁垒。TBT协定所涉及的技术法规和标准及一致性评估包括除与健康和生命有关的SPS措施以外的一切管理措施。在TBT所认定的国际标准制定组织中，包括国际化标准组织（ISO）、国际电讯联盟（ITU）和国际电子技术委员会（IEC），还包括食品法典委员会（CAC）。TBT协定的原则与SPS协定的基本相同，即非歧视性、不设置非必要的贸易壁垒、协调一致、等同性、相互承认和透明度。在不设置非必要的贸易壁垒的原则中，协定还规定“技术法规除为实现正当目标所必须的条款外，不应有额外限制贸易的条款。”此处正当目标是指国家安全、防止欺骗、保护人身健康和安全、保护动植物的生命和健康、保护环境。其要点是不能以本国的技术法规和标准为手段来设置非必要的“贸易技术壁垒”。即贸易中的技术壁垒是客观存在的，但不能是非必需的；而上述的SPS措施应视为达到正当（合法）目标所设置的措施，不属于非必要的贸易技术壁垒。过去和目前国际上所发生的许多贸易争端的关键点，就在于判定是否属于“必要的贸易壁垒”。1.3 食品法典委员会（CAC）标准与WTO的关系在WTO建立之前，CAC标准只是一种推荐性标准，各国可以采纳，也可以不予理会。在WTO建立之后，SPS协定和TBT协定中均明文规定食品法典（CAC）为协调各国食品标准的基准。换言之，虽然CAC标准的“推荐性”性质未变，但WTO在解决国际食品贸易争端中是以CAC标准为仲裁标准的。因此CAC标准在所有参与国际食品贸易的国家都非常重视，并且积极参加CAC的各项活动和认真研究CAC标准的具体内容。因为任何国家都不希望在可能发生的贸易争端中打输官司，也不愿意对本国的信誉和经济造成损失。在一场食品贸易争端旷日持久的国际官司中双方都可能付出高昂的费用，一旦输了官司，赔偿费用可能高达上百亿美元的数额。WTO拥有135个成员国，无论是发达国家还是发展中国家，都有与CAC标准不一致的问题。其中包括科技水平、经济水平、文化传统以及信息获得的途径、准确性等诸多因素，这种“不一致”可能表现在多个方面。比如在营养方面，食品中允许使用的营养强化剂的品种、数量、使用范围、最高强化量等；婴儿食品中的蛋白质含量范围；营养标签的要求等。更多的是在安全指标方面，如重金属、农药、霉菌毒素的最高允许含量；允许使用的食品添加剂品种、使用范围和最高用量；允许的细菌总数和大肠菌群指数等。作为一个国家，如果想避免发生食品贸易争端或在可能的争端中“输掉官司”，就必须深入研究国际贸易中的游戏规则，特别是CAC标准。2 CAC简2.1 CAC的一般情况食品法典委员会（Codex Alimentarius Commission，CAC）是联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）于1961年建立的政府间协调食品标准的国际组织。它的日常工作由罗马FAO总部的FAO/WHO联合食品标准项目秘书处负责。目前有166个成员国，覆盖世界人口总数的98%，CAC的主要任务是制定能推荐给各国政府采纳的食品标准。工作宗旨是通过建立国际协调一致的食品标准体系，促进食品的公平贸易，保护消费者的健康安全。CAC的主要工作是通过其分委员会和其他分枝机构完成的。负责标准制定的两大组织类别分别是一般问题法典委员会负责制定包括食品添加剂、污染物、食品标签、食品卫生、农药残留等的卫生标准，该委员会也被称为横向委员会。另一个是商品法典委员会负责制定鱼、肉、奶、油脂、水果蔬菜等商品的标准。该委员会也被称为垂直委员会。两类委员会通过制定食品的横向（针对所有食品）和纵向（针对不同食品）规定，建立了一系列完整的食品国际标准体系，以食品法典的形式向所有成员国发布。CAC还有第3类处理区域性事务的地区协调委员会和3个特别工作组分别处理果蔬汁、生物技术食品和动物饲养。其机构设置见下图： 食品法典委员会机构图执委会 食品法典委员会 FAO/WHO秘书处 委员会附属机构 一般问题法典委员会 商品法典委员会 地区协调委员会 特别工作组兽药残留（美） 可可制品与巧克力（瑞士） 非洲 果蔬汁（巴西）进出口检验及出证（澳） 天然矿泉水（瑞士） 亚洲 生物技术食品（日本）食品添加剂污染物（荷） 糖（英国） 近东 动物饲养（丹麦）总则（法） 鱼及鱼制品（挪威） 欧洲 农药残留（荷兰） 加工水果和蔬菜（美） 拉美及加勒比食品标签（加） 植物蛋白（加） 北美和西南太平洋分析与采样方法（匈） 油脂（英）食品卫生（美） 肉类卫生（新）特殊膳食用食品（德） 清汤和浓汤（瑞士） 乳及乳制品（新西兰） 新鲜水果和蔬菜（墨西哥） 谷物与豆类（美）2.2 举例：CAC有关食品营养标签的相关工作2.2.1 食品标签是反映食品质量的重要手段，消费者可以通过标签正确地选择适用于自己需要的食品，以达到合理营养和保障健康的目的。CAC围绕食品标签开展了大量的相关工作。1965年专门设立了由加拿大政府牵头的食品标签分委员会，目前已经或正在制订的有关食品标签的法典有：、1979年发布有关声称的食品法典总则、1985年发布预包装食品标签的法典通用标准、1985年发布预包装特殊膳食用食品标签和声称的法典通用标准、1997年发布营养声称使用导则和特殊辅助治疗食品标签和声称标准、目前CAC正在修订营养标签法典导则、正在起草健康声称建议2.2.2 与食品营养标签有关的法典的主要内容1) 有关声称的食品法典总则规定“声称”是指：在食品标签上对食品的来源、营养特性、属性、生产、加工、组成成份或其他质量特点所作出的描述、建议或暗示。并特别强调防止夸大食品的营养价值。2) 预包装食品标签法典通用标准的基本要求是：食品名称、原料、食品添加剂、加工助剂和食品添加剂的载体、净重、生产日期和贮藏方法、食用方法、生产者及其生产国、标签与包装附着性、文字与字体体积等。3) 食品营养标签的专门要求 营养标签法典导则是关于食品营养的专门规定，目的是帮助消费者了解食品的营养特性所作出的标示，但它不应使消费者误认为标签所表示的营养素含量就是为了保证健康应当摄入的营养量。规定必须标示的营养素含量包括：能量、蛋白质、可利用的碳水化合物和脂肪。对维生素、矿物质应当只对已制定推荐摄入量且每份食物达到推荐摄入量5%以上时，才必须标示其含量。营养素声称与比较声称成分 声称 条件(不大于) 能量 低 40kcal(170kj)/100g(固)或 20kcal(80kj)/100ml(液) 无 4kcal/100ml(液)脂肪 低 3g/100g(固)或1.5g/100ml(液) 无 0.5g/100g(固)或100ml(液)饱和脂肪 低 1.5g/100g(固)或 0.75g/100ml(液)和10%能量 无 0.1g/100g(固)或100ml(液)胆固醇 低 0.02g/100g(固)或0.01g/100ml(液) 无 0.005g/100g(固)或100ml(液) 以上两种声明均需少于 1.5g/100g饱和脂肪(固)或 0.75g/100ml(液)和10%饱和脂肪提供的能量糖 无 0.5g/100g(100ml) 钠 低 0.12g/100g 极低 0.04g/100g无 0.005g/100g2.3 CAC标准制定的原则及步骤CAC大会根据“确定工作重点和建立附属机构的准则”来决定应制定哪个标准以及由哪一个附属机构或组织承担这项工作。根据上面提到的准则，大会的附属机构也可以作出制定标准的决定，随后应尽早地得到大会或其执委会的批准。大会的秘书处安排编写“标准草案建议（Proposed Draft Standard）”，送交各国政府征求意见，供有关附属机构向大会提交“标准草案（Draft Standard）”时参考。如果大会认可了该“标准草案”，则再送交各国政府进一步征求意见，经有关的附属机构参考这些意见及进行深入的研究之后，大会重审该草案，可将其作为“法典标准（Codex Standard）”通过。该过程通常经过8个步骤。第1步：根据“确定工作重点和建立附属机构的准则”。第2步：秘书处安排“标准建议草案”稿的编写工作。第3步：“标准建议草案”发送各成员国征求意见。第4步：秘书处将收集到的讨论意见送交附属机构或其它有关的机构，这些机构有权考虑这些意见，并且修改标准的建议草案。第5步：标准的建议草案通过秘书处提交大会或执委会，目的是将标准草案建议稿采纳为标准草案。在这一步骤采取任何决议时，大会或执委会对任何一个成员国提交的关于标准草案的建议稿或任何条款可能对其经济利益带来影响的全部意见予以充分的考虑。第6步：由秘书处将标准草案送交所有成员国及有关的国际组织，以便他们对标准草案的各个方面，包括标准草案可能对其经济利益产生的影响进行讨论。第7步：秘书处将收集到的讨论意见送交附属机构或其它有关机构，这些机构有权考虑这些意见和修改标准草案。第8步：法典标准草案连同各成员国和有关国际组织提出的第8步书面修订意见一起通过秘书处提交给大会，以期被采纳为法典标准。对于地区性标准，所有成员国和有关的国际组织可以发表意见、参加讨论并提出修订意见，但只有与会的该地区大多数成员国或有关的国家组织有权决定修订或采纳该草案。2.4 CAC如何对各国进行帮助成立CAC的目的，一是保护消费者，一是促进贸易。如果一个国家或食品生产者按照CAC建议生产、加工食品，或对食品进行管理、监督，那么这些食品的安全性及标签的合理性都应该是有保证的，从而可保护消费者。比CODEX更严格的标准并不一定对健康有更好的保护作用，反而有可能成为非关税贸易的壁垒。企业要出口它的产品就必须保证它的食品不违反进口国的法规。在这方面，CAC可给予帮助。如果CAC的食品标准和规范在世界范围得以统一，必定会改善食品生产者的处境。从关贸总协定的乌拉圭回合到WTO的协定，在某种程度上已经做到了这一点。前面已经提到的SPS和TBT协定都规定在贸易和安全事务方面以CAC的标准为准，这两个协定都不考虑地区性的标准。CAC标准是建立在共识基础上的，也是建立在最好的科学和技术建议基础上的。CAC标准汇集了科学家、技术专家、政府官员、消费者及企业代表的各种意见。CAC的工作涉及到政府、企业和消费者三个方面。尽管CAC是政府间组织，但CAC鼓励企业和消费者的参与。CAC并不强制每个国家出席每一次会议。CAC的程序中已经规定成员国可以对每一个议题写书面意见，而这些书面意见将在会议适当的议题中讨论。此外，从各国收到的书面材料也会转发其它成员国。因此，每一个国家对每一个议题进行讨论并提出意见是非常重要的。CAC的食品进出口检验和出证系统委员会目前正在从事一项重要的工作，将对食品贸易有关事物产生重大影响。这个委员会正在寻找对改善食品认证过程所必需的措施，包括检验和实验室技术方面。对参与这一过程的国家很重要的就是“等同性”原则，也就是说所采取的措施不一定是一致的，但所得到的结果是相同的和可验证的。随着SPS和TBT协定的出台，仍有许多工作要做。各国必须改善国家管理系统，保证透明度。这正是许多国家面临的立法问题。有此国家确实不能保证在其境内生产的食品都符合CAC的标准或者按照CAC的规范或准则进行生产，然而WTO的SPS和TBT协定已经实施，因此各成员国必须符合这些协定的要求，包括执行CAC的标准。3. 我国食品标准发展的趋势包括两个方面的问题，一是我国的食品标准与CAC标准之间有哪些差距，二是我们目前要做的工作。3.1 我国食品标准与CAC标准的差距3.1.1 法典标准比我国严格的指标 铅在粮食、豆类、水果、肉类、鱼、动植物油、果汁、葡萄酒、啤酒、鲜乳、婴儿配方食品中限量 总砷在果汁中的限量 镉在畜禽肉、矿泉水中的限量 铜在白糖中的限量 硒在矿泉水中的限量 黄曲霉毒素B1在花生中的限量3.1.2 我国比法典标准严格的指标 砷在白糖、醋中的限量 镉在小麦、谷物、薯类、蔬菜、水果中的限量 甲基汞在鱼中的限量 锡在果蔬罐头中的限量3.1.3 与法典标准相比我国缺少的指标 铅在甲壳类、贝类、动物内脏和蛋黄酱中的限量 砷在蛋黄酱中的限量 镉在甲壳类中的限量 铜在蛋黄酱、可可脂中的限量 锡在果汁中的限量 铁在醋、可可脂中的限量 亚硝酸盐在天然矿泉水中的限量 丙烯腈和氯乙烯单体在食品中的限量 棕曲霉毒素在小麦、大麦、黑麦及其制品中的限量3.2 我国在食品标准方面要进行的工作3.2.1 当前需要考虑的问题发展中国家在人才、资源、技术和信息方面与发达国家相比，往往处于不利地位，其中有认识问题，也有能力问题。就目前我国的现状，更多的是认识上是否重视的问题。能力的问题是可以不断提高的。就目前而言，需要着重考虑的主要是以下几个问题：1) 本国的“措施”对进口产品的要求是否比对国内