论财政审计监督存在的问题和对策

中国农业大学现代远程教育中国农业大学现代远程教育 毕业论文 设计 毕业论文 设计 论财政审计监督存在的问题和对策 学 生 指导教师 专 业 层 次 批 次 学 号 学习中心 工作单位 20092009 年 月 中国农业大学网络教育学院制中国农业大学网络教育学院制 I 独 创 性 声 明 本人声明所呈交的毕业论文 设计 是我个人进行的研究工作及取得的研究成 果 尽我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文 设计 中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在毕业论文 设计 中作了明确的说明并表示了谢意 学生签名 时间 2007 年 月 日 关于论文 设计 使用授权的说明 本人完全了解 中国农业大学网络教育学院本 专科毕业论文 设计 工作条 例 暂行规定 对 成绩为优秀毕业论文 设计 网络教育学院将有权选取部分 论文 设计 全文汇编成集或者在网上公开发布 如因著作权发生纠纷 由学生本 人负责 完全认可 并同意中国农业大学网络教育学院可以以不同方式在不同媒体上 发表 传播毕业论文 设计 的全部或部分内容 中国农业大学网络教育学院有权 保留送交论文 设计 的复印件和磁盘 允许论文 设计 被查阅和借阅 可以采 用影印 缩印或扫描等复制手段保存 汇编论文 设计 学生签名 时间 2009 年 月 日 II 摘摘 要要 随着财政审计的深入开展 政府审计的工作目标和重点日渐突出 在国民经济 发展中的作用不断增强 财政审计逐步确立了在政府审计中的核心地位 成为政府 审计的永恒主题 总的看来 我国政府审计制度是适应我国国情的 它与我国实行 的社会主义制度和现代化建设实践相适应的优势也是明显的 但随着中国社会主义 市场经济的进一步发展 其政治体制领域也正在发生巨大的变化 政府职能也在进 行调整 政府在履行职能时必须本着公正 平等和透明的原则 这也对原有的国家 审计体制造成冲击 中国政府审计必将改变只向权力负责 向政府部门负责的观念 确立向人民负责的观念 以此推动国家审计的改革 使之更适应新的政治和经济关 系的要求 同时 中国政府审计监督制度的转变也必须依照路径依赖理论 逐步实 现其模式的根本转变 本文根据财政审计的基本理论 分析我国当前财政审计监督 存在的问题 提出完善我国财政审计监督存在的对策 以期为我国财政审计监督提 供参考与借鉴 关键字 关键字 财政审计 公共财政 监督 III 目目 录录 摘摘 要要 II 1 前言前言 1 1 1 论文研究的背景 1 1 2 论文研究的内容 1 1 3 论文研究的意义及要解决的问题 1 2 财政审计概述财政审计概述 1 2 1 财政审计的概念 1 2 2 财政审计的职能 2 3 我国当前财政审计监督存在的问题我国当前财政审计监督存在的问题 2 3 1 现行财政审计监督制度缺乏明确的权力委托关系 2 3 2 地方审计机关接受双重领导 难以保证其审计监督的独立性 3 3 3 财政审计经费来源不保障 3 4 完善我国财政审计监督存在的对策完善我国财政审计监督存在的对策 4 4 1 财政审计监督模式转变的渐进性 4 4 2 在财政审计制度转型过程中 充分发挥人大的推动作用 4 4 3 使人大财经监督和财政审计监督形成强劲的合力 5 4 4 实现财政审计监督在组织 人员 隶属关系上的逐步转变 6 5 结论与建议结论与建议 6 后记后记 8 参考文献参考文献 9 1 1 1 前言前言 1 11 1 论文研究的背景论文研究的背景 近年来 随着各级审计部门对政府预算的审计力度的不断加大 审计报告披露的问题日益 引起社会各界的广泛关注 审计风暴 一词也成为百姓生活中的一个重要话题 然而 遗憾的 是 通过对这几年审计工作报告和审计结果公告的分析 可以发现这样一个规律 那就是历年 所披露的问题有很大的相似性 主要是预算编制不够真实准确 违规转移挪用财政性资金 预 算调整随意性强 虚报多领预算资金 预留预算资金规模过大 资金使用效益不高 隐瞒截留 财政资金和其它收入 设置 账外账 和 小金库 重大项目的立项程序不够完整等 只不过 是存在问题的部门与具体情节有所差异罢了 这不禁促使我们进一步思考 随着民主意识的不 断增强 人民要求对政府财政状况进行监督的呼声日高 审计机构作为对政府监督机构的作用 也日益增强 1 21 2 论文研究的内容论文研究的内容 财政审计监督主要是指审计机关对政府及其各部门的公共资金执行的真实 合法 有效性 进行的审计 担负的是对全民财产的审计责任 本文结合中国的情况 根据财政审计的基本理 论 分析我国当前财政审计监督存在的问题 提出完善我国财政审计监督存在的对策 提出完 善中国财政审计监督的制度构想 1 31 3 论文研究的意义及要解决的问题论文研究的意义及要解决的问题 任何一个国家的政府审计体制都是基于其基本国情 在综合各个因素的基础上形成并建立 起来的 由此 本文关注的主要问题是如何从中国现实出发 完善中国财政审计监督制度 以 真正发挥财政审计监督的功能 本论文要解决的问题是为适应适应中国政治体制改革的步伐 使财政审计监督模式的转变能够适合现实的需要 根本目的在于如何使这种模式的转变能更好 地服务于有中国特色的社会主义市场经济和民主政治的发展 更好地服务于社会主义和谐社会 的构建 2 2 2 财政审计概述财政审计概述 2 12 1 财政审计的概念财政审计的概念 财政审计是政府审计的一个重要组成部分 是审计机关依照 宪法 和 审计法 对政府 公共财政收支的真实性 合法性和效益性所实施的监督行为 以达到严肃财经纪律 加强财政 预算管理 提高财政资金使用效益 为宏观经济管理服务 以保证国民经济的健康 持续和协 调发展 根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系 财政审计包括本级政府预算执 行审计 同级审 下级政府决算审计 上审下 和财政收支审计 财政审计主要对财政部门具体 组织预算执行情况 税务部门税收征管情况 海关系统关税及进口环节税征管情况 金库办理 预算资金收纳和拨付情况 各部门各直属单位预算执行情况 预算外收支以及下级政府预算执 行和决算等七个方面进行审计监督 2 22 2 财政审计的职能财政审计的职能 财政审计的职能是对财政运行和收支情况监督 并对财政管理职能运转情况进行评价 提 高财政资金使用效益 开展财政审计 一是有利于促进政府的宏观管理 二是有利于促进财政资 金使用效益的提高 三是有利于查错纠弊 搞好财政审计 是各级审计机关的重要职责 它对推 进依法治国 促进依法行政和保障社会主义市场经济健康发展等都具有重要的现实意义 严密 的财政审计监督体系 可以从源头上遏制政府腐败行为泛滥的现象 有助于建设一个廉洁 高 效 公正的政府 故而财政审计有 经济卫士 政府谋士 和 反腐倡廉勇士 的称号 3 3 我国当前财政审计监督存在的问题我国当前财政审计监督存在的问题 3 13 1 现行财政审计监督制度缺乏明确的权力委托关系现行财政审计监督制度缺乏明确的权力委托关系 目前 我国财政审计是同时为作为最高权力机关的人大和政府服务的 我国的人大和政府 都重视审计监督工作 双方对审计的要求在总的原则上是相同的 但两者对审计监督的定位却 有着显著的区别 当前 政府要求的审计是内部审计 通过审计来检查和发现政府各部门和企 事业单位在预算执行 资金管理与运用中存在的问题 以此来了解问题和掌握情况 以便更有 效地进行行政控制和管理 人大要求的审计是外部审计 通过审计监督来了解和监察政府在财 政预算的行政管理过程中的情况和所存在的问题 用以全面评价政府对人大所承担的受托经济 责任的履行情况 按照 审计机关公布审计结果准则 的规定 审计机关向社会公布审计结果 必须经审计 机关主要负责人批准 涉及重大事项的 应当报经本级人民政府同意 而按照 审计署审计结 3 果公告试行办法 的规定 中央预算执行情况和其它财政收支的审计结果需要公告的 必须经 过国务院批准同意 向国务院呈报的重要审计事项的审计结果需要公告的 应当在呈送的报告 中向国务院说明 国务院在一定期限内无不同意见的 才能公告 这样 实际上审计机关的权 力委托关系是不明确的 违背了财政审计监督的独立性原则 主要表现在 1 一方面 人大与政府之间存在由立法机关与执行机关间所形成的监督与被监督 服务与 被服务关系 另一方面 审计机关是受政府领导的一个行政部门 审计与人大的关系既要反映 出政府与人大之间的关系 又要体现出审计与政府之间的关系 因此审计与人大之间是一种间 接的领导与被领导 监督与被监督 服务与被服务关系 2 人大可以主动向审计机关提出审计工作任务和要求 而审计机关却不能脱离政府领导而 主动向人大报告工作 即审计向人大的报告是在人大要求下的一种被动行为 所以审计对人大 又处在一种被动关系上 审计与人大之间更多的是一种形式上关系 3 政府对审计机关存在直接的实质性的上下级制约关系 审计机关必然或自然就先要把政 府的要求和利益摆在首位 所以审计机关审计监督政府财政预算并代表政府向人大提交审计工 作报告就难以有实质性的监督意义 因此审计与人大之间更多的又是一种形式关系 所以 对审计机关来说 尽管它拥有监督资源 但却因缺乏明确的权力委托关系而难以发 挥资源的最大效应 3 23 2 地方审计机关接受双重领导 难以保证其审计监督的独立性地方审计机关接受双重领导 难以保证其审计监督的独立性 审计法 第 9 条规定 地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告 工作 审计业务以上级审计机关领导为主 这种设置在国家审计开始阶段 是有其有利的一面 的 它使得审计机关的建立 发展以及审计工作的具体进行容易得到来自各地政府机关的支持 但随着审计环境的改变 市场经济体制的建立 人民对国家审计提出了更高的要求 双重领导 的体制暴露出其不利的一面 地方政府对审计机关存在直接的实质性的上下级制约关系 审计机关必然或自然就先要把 地方政府的要求和利益摆在首位 有些地方政府领导在指导思想上 怕揭露问题太多难以承担 责任或影响政绩 因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的问题 有的还 干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作情况 人为地要求审计机关将一些重大违法 违规问题删去 特别是当审查出问题涉及到中央与地方利益关系时 往往从本地区利益出发 对审计发现的一些严重侵犯和损害中央利益的问题压制不报 隐瞒事实真相 或避重就轻 轻 描淡写 这种现象越到基层审计机关越是严重 结果是地方审计机关的现行双重领导体制 已演变成事实上以接受当地党政领导为主的单一领导体制 条条领导体制已徒有虚名 下级审 计机关对上级审计机关的依赖性也越来越弱 双重领导体制越来越趋于分化 形成不了合力 如国家进行宏观调控的过程中 当地方政府的利益与中央政府的利益发生冲突的时候 地方政 府往往会从自身的利益出发 对审计进行干预 存在的地方保护主义问题 使政令不通 加大 了宏观调控的成本 实践中 作为地方的审计机关需要对同级政府负责 指定的年度审计计划 或者要考虑到同级政府的偏好 或者会受到政府部门的影响 结果是国家预算资金的使用长期 4 得不到有效的监督 3 33 3 财政审计经费来源不保障财政审计经费来源不保障 审计机关履行职责所必需的经费保证 是审计机关依法独立行使审计监督权的条件 审计 法 规定 审计机关履行职责所必须的经费列入财政预算 由本级人民政府予以保证 但实际上 审计机关履行审计职责所必需的经费得不到保证 特别是地 县两级审计机关 经费紧张的问题更加突出 越是贫困的地方 权力越可能被滥用 审计经费得不到保证 这既 影响了审计工作的正常开展 又影响审计对权力的制约 造成恶性循环 经费不足制约了依法 审计的力度 降低了审计质量 制约了审计工作的效率 制约了审计信息化建设和审计人员教 育培训的力度 限制了人才的引进和补充 无论是按照世界各国的通常做法 还是从中国审计工作的发展趋势来看 今后审计工作的 重点是监督国家财政支出及其效益 很显然 审计机关与财政部门是监督与被监督的关系 但 目前我国审计机关的经费又由同级财政部门审批 两者关系明显不顺 审计工作不可避免地会 受到制约 客观上势必会影响审计机关对政府财权的监督力度 4 4 完善我国财政审计监督存在的对策完善我国财政审计监督存在的对策 4 14 1 财政审计监督模式转变的渐进性财政审计监督模式转变的渐进性 随着我国市场经济的发展和民主政治的逐步建立 审计部门将在制约行政权力发挥更为重 要的作用 十六大报告提出在加强权力的制约和监督中 发挥司法机关和行政监察 审计等职 能部门的作用 这个权力主要应是指行政权力 而审计的现有模式 不能保持其超然独立性 审计模式转变势在必行 但是建立立法型国家审计模式需要具备几个前提 一是作为整个权力 约束机制的中心环节 人大监督功能的到位 二是人大在预算审计监督的组织 技术和人员等 方面进行了必要的资源储备 三是保证审计人员和业务经费由立法机关单列等 这几个前提 我国目前还不完全具备 同时 从审计为政府服务所发挥的作用看 审计目前仍承担了大量的 政府交办任务 审计作为行政执法的一个部门仍起着其他部门不可替代的作用 这从另一方面 说明审计隶属于政府 在现阶段仍有其必要性 因此 审计模式的转变需要有一个过程 目前 审计只能在现有模式下 既服务于政府 又服务于人大 发挥其有限的双重作用 这也是审计 模式处于转型社会而呈现出的过渡性的特点 只是向人大报告审计结果 由人大对各政府部门进行质询 审计监督就呈现出一种间接的 态势 当审计模式转变为立法型时 审计的行政执法作用将自然消失 审计尽管失去了行政权 力 但审计结果不仅要向人大报告 而且要向公众公开 它对行政权力的制约作用大大增强 既有利于发挥人民代表大会和公民个人的监督作用 也有利于我国民主政治的建立 最终有利 于社会主义法治国家的建立 5 4 24 2 在财政审计制度转型过程中 充分发挥人大的推动作用在财政审计制度转型过程中 充分发挥人大的推动作用 无论是以英美为代表的立法型政府计模式 还是法国的司法型财政审计模式 以及德国 日本等国选择的独立模式 基本相同的一点是 立法机关极力推进国家审计从依赖于行政或君 主体制中脱离出来 实现与立法机关的结合 并把政府对立法机关承担的受托经济责任的履行 情况列为主要审查和评价范围 人们一般是从国家审计的设立上来分析审计机关与立法机关间的关系 看后者是否与前者 存在直接从属关系 或后者是否与前者存在直接服务关系等 其实这些都是形式上的关系 实 质关系是 立法机关推动了国家审计的发展 而国家审计重视为立法机关的服务 人大的监督 工作是个内容广泛并且互不可分的整体 审计监督理应是整个人大监督体系中不可分割的重要 一环 应合理架构人大监督权力 保持人大监督权力的完整性和统一性 使各种监督形式包 括审计监督都充分实现其效率 发挥它应有的作用 这是一种内在的因果关系 这种因果 关系对国家审计的影响是多方面的 立法机关所具有的立法权 预算权和监督权是实现这种因 果关系的保障 也就是说 立法机关之所以要利用其权力来推动国家审计的发展 就是要使国 家审计以监督机制的形式或功能服务于特定的政治制度 用于维护人民主权的法治国家 4 34 3 使人大财经监督和财政审计监督形成强劲的合力使人大财经监督和财政审计监督形成强劲的合力 人大财经监督与财政审计监督是两种不同的监督形式 各自按照不同的运行方式独立运行 在国家政治 经济和社会生活中发挥着重要作用 但从当前来看 二者的监督力量比较分散 没有形成合力 在一定程度上影响和制约了监督工作的质量和效果 但实际上 人大财经监督 并不能孤立进行 需要多种监督形式的综合运用 尤其是需要审计部门的配合和参与 改革的 重点是要加强人大对审计机关在财政预算监督上的指导 对预算审计的重点 方向 程序 处 理 报告 落实等各个方面不断提出合乎法律程序的要求 把人大的要求用适当的审计规范体 现出来 逐渐改变人大在利用审计工作上的滞后性和被动性 逐步提高其能动性 具体的作法 包括三个方面的内容 1 监督程序和监督手段的联合 具体说 就是要借助于审计部门的支持 提高人大财经监 督能力 提高监督质量和效果 例如 针对财政预决算的专业性强 报表数字晦涩难懂 一般 人难以从中发现问题的特点 要充分利用审计监督手段 对于在审计过程中发现的违反财经法 纪 浪费国家资财 挪用财政专项资金 侵占国有资产等问题 人大和审计机关要加强对接 形成合力 依法进行监督 2 监督力量和活动阵地的联合 要充分利用各自的人力资源和物质条件 联合开展活动 人大财经部门和财政审计部门在研究工作计划时 要坚持互通情况 尽量在工作内容和时间安 排上协调同步 通过优化人力配置 实现监督工作的对接和双赢 同时 还要利用好各种宣传 阵地 扩大监督工作的社会影响 3 监督信息和监督资料的联合 审计机关掌握着经济生活和预算执行中的大量情况和线索 其既有责任也有义务将这些信息主动向人大反馈 同时 人大财经部门也将平时调查了解的有 6 关信息 及时反馈给审计部门 以保持监督信息的畅通和有效交流 而人大财经部门和财政审 计机关各自形成的调研成果 审计报告 情况通报等资料 应该通过一定的制度和方式来及时 传递 以使双方保持相互沟通和交流 比如 可以在每年年初 人大财经部门邀请审计部门 将上年工作情况和新的一年人大财经监督工作的重点 主要活动安排等情况让其明了 4 44 4 实现财政审计监督在组织 人员 隶属关系上的逐步转变实现财政审计监督在组织 人员 隶属关系上的逐步转变 在人大财经监督和财政审计监督逐步形成强劲的合力的同时 人大在监督的组织 技术和 人员等方面开始进行资源储备 即在人大财经委或预算工作委员会下 增加预算与审计方面的 专业人员 成立审计小组或审计委员会 职责主要是负责人大与审计机关之间的联系与协调 传达和执行人大对审计工作的指示 负责人大对审计工作规范的制定与检查 参与或监督审计 机关的预算审计工作 对发现的问题直接向财经委或预算工委汇报 对审计机关向人大提交的 审计报告的全面性 公允性 真实性进行评估 向人大有关部门和人大常委会组成人员就预算 和审计问题提供技术支持或咨询 这样 人大就在一定程度上从事后的接受审计报告变为事中 的直接参与审计 监督的实效性显然就大大提高了 随着审计小组或审计委员会专业人员队伍的不断到位和强化 在时机成熟的时候 对其进 行法律上的明确定性和定位 即正式启动修改宪法程序 产生有预算审计性质的组织机构 并 调整现行审计机关的部分审计人员 职能职责和工作体系 这样 事实上财政审计监督在其组织和人员转变过程中 其在国家机关层次就是一种渐进 的状态 一方面在人员和经费上主要来源于人大或人大财经委员会 主要负责预算执行方面的 审计监督 另一方面在组织上仍然是政府的 审署 具体执行政府在加强经济监管中所需要的 各项审计监督任务 这种实现步骤下的审计体制改革 是把现行财政审计机关的审计职能和工 作体系逐步地从政府的行政体系中转移到人大系统中 最终在人大系统中重新构建了新的审计 体系 而一旦实现人大系统新的审计体系 那么当前地方财政审计监督中存在的双重领导困境 也就随之迎刃而解 这种逐步转变的做法的优点就是 一是考虑了民主政治的发展尤其是中国人大权力监督的 强化对审计监督的需要 以及人大预算监督在实践上所做的积累和所必备的政治基础 二是既 有利于克服现行预算审计监督中所存在的体制弊端 使预算审计保持了与政府的必要独立性 又不会对现有的政府经济监管工作形成大的影响 三是没有对现行审计机关做大的机构改革 这就既不会对审计工作造成大的冲击 也不会使国家投入太大的人力物力财力 改革成本相对 来说不大 四是演变或改革采取的是渐进方式 是在人大权力监督作用逐渐加强的过程中完成 的 实现的途径比较稳妥和有序 所以 综合分析来看 这种改革模式是比较现实可行的 从 而最终实现中国财政审计监督立法型模式的建立 5 5 结论与建议结论与建议 从经济发展和民主政治发展的必然趋势来看 这种模式的转变是一个必然趋势 因为人大 7 监督的实现程度 在一定意义上是衡量我国政治民主化程度的重要标志 改革开放以来 从全 国人大到地方各级人大都逐步加强了这方面的工作 但同宪法规定的要求 与人们对人大的期 望相比 还存在着较大的差距 财政审计监督作为一种强有力的监督手段 若能在隶属于人大 的条件下 真正发挥其对其它国家机关的监督作用 必定能够强化人大的监督作用 问题的关键是如何适应中国政治体制改革的步伐 使财政审计监督模式的转变能够适合现 实的需要 新制度主义中有关制度 制度变迁 路径依赖等理论用于分析中国的财政审计监督 模式转变过程 也许是一个有价值的途径 根本目的在于如何