《实用行政管理》(第9章 财务行政)

第九章财务行政 实用行政管理 案例 吃饭财政 改革开放以来 我国政府机构日益膨胀 1978年 全国的国家机关 党政机关和社会团体工作人员 总称为政府机关工作人员 为467万人 1996年为1093万人 增长134 1978年全社会从业人员为40152万人 1996年增长到68850万人 增长71 就是说 政府机关工作人员增长幅度超过全社会平均增长幅度63个百分点 庞大的政府机关在运作过程中消耗了大量的物质资源 成为财政的沉重负担 1978年政府机关使用的财政经费为49 09亿元 1996年增长到1040 80亿元 为1978年的20倍 政府的行政管理费在国家财政开支的11个主要项目里位居第二 第一位的文教卫生事业费为1704亿元 行政管理费支出如此大 已令我国的财政不堪承受 所以 朱镕基总理在记者招待会上说 政府机关庞大 把财政吃光了 成为吃饭财政 由财政供养人员 被称为吃 皇粮 的人 到1996年底 全国吃 皇粮 者已达到3670万 相当于加拿大全国人口 财政供养人口占总人口的比例由1978年的2 1 上升到3 每年吃 皇粮 要吃掉国库3700亿元 每30个中国老百姓要养活一个官 案例思考 公共财政的职能主要满足政府的行政管理费用支出吗 第一节财务行政概述 一 财务行政的概念 职能和作用 一 财务行政的概念财务行政是政府对国家财政收支分配活动的组织 实施和监督管理活动的总称 它包括与财政活动有关的管理体制 管理制度 以及各项具体的管理方法和程序 对财务行政还有一种狭义的理解 它表示国家行政机关为行使其职能 为行政费用进行合理的组织 调节 监督等管理活动 这是一种预算计划指导下的资金运行过程的管理 财务行政的涵义理解 1 政府财务行政的目的是为了有效地履行管理社会公共事务的职能2 政府财务行政的内容是对转化为有价值形态的社会产品所进行的集中与再分配活动3 政府财务行政是一种有计划的活动4 政府财务行政活动具有强制性的效力 二 财务行政的职能与作用 1 职能 分配 调控 监督2 作用 1 促进行政机关精兵简政 合理地定编定员 2 促进行政机关工作人员遵守财经纪律 廉洁奉公 3 促进行政机关合理使用资金 提高行政效率 二 财务行政的管理原则和作用 一 传统政府财务管理原则1 薄敛节约2 维持消费3 收支平衡4 年度计划 二 现代政府财务管理原则1 合理征用2 发展经济3 允许赤字4 长期计划 三 政府财务行政的管理过程 一 社会财富集中阶段1 税收制2 利润制 二 社会财富的再分配阶段1 预算2 会计3 决算与审计 四 财务行政体制 财务行政体制是批号国家管理财政的组织体系 制度和形式 也是指国家在各级政府之间以及政府与企事业之间财力分配上的权责体制 一般由财政主体 分配形式和比例 利益和责任的制约关系等要素构成 一 建立合理的国家财政管理体制的原则 1 统一领导 分级管理2 财政管理体制必须与国家经济管理体制和政府层级设置相一致3 财权和事权相统一 二 实行以分税制为核心的财政体制 1 分税制的含义 分税制是一种根据事权与财权相统一原则 在中央与地方各级政府之间划分税源 确定税收的权限 税制体系 税务机构和协调财政收支关系的财政体制 实行分税制 其重点是在明确中央政府和地方政府事权的基础上 分别确定其财政支出规模 税收权限和税制体系 作为国际通行的财政体制 分税制是处理中央与地方财政分配关系的较为规范的方式 其实质是通过确定事权和税种划分 形成中央政府和地方政府两个相对独立的收入体系 为各级财政提供稳定的收入来源 分税制有两种形式 一种是彻底的分税制 通行于管理权限较分散的联邦制国家 如美国 意大利 澳大利亚 瑞士等国 另一种是不彻底的分税制 通行于管理权限较集中的国家 如英国 法国 日本 韩国等国 2 实行分税制的重要性 1 实行分税制对于理顺和规范中央与地方的财力分配关系具有重要意义 2 实行分税制对强化中央政府的宏观管理职能起重要作用 3 实行分税制对于发挥地方政府宏观管理作用也十分重要 3 实行分税制的基本内容 1 划分中央政府和地方政府的事权与财政支出范围 2 划分中央政府和地方政府的收入来源 3 建立独立的政府分级预算 实行税务机构分设 4 建立政府之间的转移支付制度 第二节财务行政制度 一 税收制度1 税收税收主要是指各国政府为满足其管理社会公共事务的需要而强制人民交付的一种捐纳 四层含义 1 政府税收的目的是为了满足其管理社会公共事务的需要 2 税收的内容是向公民收取一定的捐纳 3 政府的税务管理活动具有强制性 4 照章纳税是公民的法律义务 二 税收要素 1 税务关系主体2 税务关系客体3 税目4 税率5 起征点6 纳税期7 减免8 违章处罚条款9 附加10 加成 三 我国的税收制度 我国税收制度是我国政府凭借政府权力对课税对象征收捐税 并以此参与国民收入分配和再分配的一套措施和办法 是我国财政管理中的重要组成部分 我国税收管理的任务主要有 1 参与国民收入分配 组织财政收入2 充当调节社会经济生活的杠杆3 开展税收监督 二 预算制度 一 预算涵义和内容1 预算预算是政府为实现其职能 通过法律形式确定的筹集和利用资金的计划 广义 经过一定程序而制定的国家机关 企事业单位对未来一段时间内收入和支出的精细预计方案狭义 指政府机关经过一定固定程序而制定的关于未来一段时期内收入和支出的预计方案 2 预算的内容 1 预算收支的各类 数量及收支性质和作用 2 各级政府处理财政收支问题时的关系 3 执行和实现收支计划的法定程序 具体措施和规章制度 二 预算编制的原则 1 编制预算以国民经济和社会发展计划为依据2 综合平衡 编制政府预算要注意当年预算收支的平衡3 正确处理积累和消费的关系 三 预算的种类 1 按预算编制过程概算拟定预算法定预算分配预算2 按预算的时间经常预算临时预算追加预算非常预算 三 预算的种类 3 按预算适用范围总预算单位预算4 按国家预算的行政组织形式各级政府年度预算各级总预算 或综合财政计划 5 按国家预算的技术组织形式绩效预算计划规则预算零基预算单一预算 零基预算 美国70年代末提出的 零基预算 顾名思义 零基预算为支出基数为零的预算 就是说 它不再考虑部门 而是按政府所要做事的内容 即 事件 来编制预算 举例 假如政府今年计划做100件事 则先编制出各自预算 若某一部门有三件可做 就获得了三件事相加的预算 若另一个部门一件事也没有 则其基数就是零 只能关门解散 零基预算 实践中 零基预算有两种基本模式 第一种是完全意义上的零基预算 第二种是 改良的零基预算 即只对办事经费部分实行零基预算 人头费部分则按编制和人头来确定 我国目前的零基预算 对工程项目来说是指前者 对于行政事业单位来说是指后者 零基预算的缺点是 编制过程过于复杂 工作量过大 编制时间过长 有时还会出现 打井列入预算 填井也列入预算 而总效果为零的荒唐现象 然而 改良的零基预算很难说能够提高支出效率 因为 只要公共预算中仍保留着 养人 部分 则无论采取何种预算 对于行政事业单位来说 就永远有人员膨胀的可能 四 实行符合我国国情的复式预算 1 复式预算复式预算是政府预算技术组织形式或编制方式的一种 它是把国家同一预算年度内的全部预算收入和支出按性质进行划分 分别汇编成两个或两个以上的收支对照表 以特定的预算来源保证特定的预算支出 使收支之间具有相对稳定对应关系的预算编制方式 2 复式预算的特点 复式预算与传统的单一预算相比 具有如下特点 1 根据财政收支的不同性质分别编制预算 2 能较明确地反映财政收支结构和活动效益 3 编制复杂 需要较高的技术 3 实行复式预算的意义 在我国实行复式预算具有重要的意义 1 有利于政府更好地实施其生产性的经济职能和非生产性的政治 文化教育及社会服务职能 2 有利于提高预算支出效益 3 有利于强化对预算外资金的管理 4 有利于强化预算约束和民主政治建设 4 复式预算的编制 编制复式预算 可在吸收国外实行复式预算的成功经验基础上 根据我国的实际情况 按政府实施不同职能的需要 把现行政府预算划分为经常性预算和建设性预算两部分 经常性预算为政府的政治 文化教育和社会服务等职能提供经费 属于全体社会成员的共同消费 是任何社会的存在和发展都不能没有的 要用经常性预算收入来保证 经常性预算支出是指政府用于政权建设 行政管理 科学文化教育 卫生及保障人民生活等方面的支出 建设性预算为政府实施其经济职能提供经费 它是综合反映建设资金的来源与运用的预算 建设性预算收入主要有经常性预算转入的结余 固定资产投资方向调节税 城市维护建设税 耕地占用税 国家能源交通重点建设基金收入等等 建设性预算收入如不足以抵补其支出 其差额即为赤字 可以通过举借内债和外债来弥补 但要保持合理的债务规模和结构 三 其他的财务制度 一 预算会计1 预算会计的概念和作用 1 预算会计的概念预算会计是对政府预算资金活动过程及其结果所实施的一种管理活动 是各级财政部门和事业行政单位用来核算 反映和监督政府预算执行情况的会计 它以货币为主要计量单位 对各级政府财政部门和事业行政单位的经济业务 进行连续 系统 完整的反映和监督 2 预算会计的作用 预算会计是政府财政管理工作的一个重要的组成部分 它在预算管理中的主要作用是 A 为预算编制提供数据 为预算执行提供保证B 实行会计监督 协助政府提高预算管理水平 2 预算会计的分级 预算会计为执行预算服务 每一级政府预算都设置相应的预算会计 预算会计有两类 财政总预算会计和单位会计 3 我国预算会计体制的演变和发展 我国长期实行统收统支的供给型预算管理体制 与之相适应的是以政府预算资金活动为对象的预算会计体制 随着社会主义市场经济的建立和发展 我国在经济领域进行了一系列重大改革 原预算会计体制已无法满足财税改革和事业行政单位财务管理发展的需要 其主要缺陷有以下几个方面 1 不适应政府转变管理职能的需要 2 不适应单位经济活动发展的需要 3 不适应与国外政府及非营利组织会计交流 二 决算制度 1 决算概述决算是在一个财政年度终了时对本年度内财政收支的实际情况所进行的总结 政府决算是指各级政府对于政府预算执行情况所进行的年度总结 也是政府经济活动在财政上的集中反映 决算包括中央决算和地方决算 2 政府决算编制的原则必须符合法律 数额准确 内容完整 报送及时 3 政府决算的编制过程 首先 颁发编审国家决算的规定其次 进行年终的全面清理第三 制定和颁发决算表格 4 决算的审批 1 国家决算由财政部编成后 报送国务院审查 经国务院全体会议通过后 提请全国人大审查和批准 然后国务院批复各省 自治区 直辖市的总决算 2 中央各主管部门的单位决算由地方财政部门报送同级人民政府讨论后 提请同级人民代表大会审查批准 为了使决算编制得及时 准确 完整 保证决算的质量 必须在各个环节上加强决算的审核分析工作 做到逐级审核 层层负责 决算审核分析的内容主要有两个方面 一方面 从贯彻执行国家各项方针政策 财政制度 财经纪律等方面进行审核分析 通称政策性审核 另一方面 对决算报表的数字关系进行审核分析 通称技术性审核 决算审核分析的具体内容 一般应着重下列问题 即收入方面 支出方面 结余方面 资金运用方面 数字关系方面 决算完整性和及时性等 对于决算审核中发现的问题 要一件一件地按照政府决算制度和有关财经法规作出处理 三 审计制度 1 审计的概念和作用 1 审计的概念和机构设置审计制度是对政府行政机关财务收支情况所进行的考核检查 它主要是以会计凭证和决算为对象 要对决算的质量做专业性把关 此外还对其他的财政活动进行检查 政府审计是指政府审计机关对会计账目 监督财政 财务收支真实 合法效益的行为进行独立检查 其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督 西方审计内容除一般真实性和合法性审计外 正向着重于经济和效率审计 项目效果审计发展 也称为绩效审计 又称 三E 审计 三E 是指经济性 效率性和效果性 我国政府审计包括中央 地方以及行政单位预决算审计 政府审计的目的 一方面是监督国家财政预算资金合理 有效地使用 另一方面是对财政决算情况作出客观的鉴定与公证 为财政管理提供改进措施 并揭露违法行为 2 政府审计的作用 A 政府审计对财务行政起监督作用 并促进财政监督的实施B 政府审计对财务行政活动符合有关政策 制度规定起保证作用C 政府审计对财务行政活动的合理性与合法性起保证作用D 政府审计有助于提高财务行政的效益 2 审计的内容 1 预算审计包括预算编制的审计和预算执行的审计 2 决算审计包括财政总决算审计和单位决算审计 3 政府审计的一般原则和内容 1 政府审计的一般原则A 政策法规性原则B 客观公正性原则C 效益性原则D 独立性原则 2 政府审计的主要内容政府审计机关的主要工作内容是对财政 金融与保险 公共投资 政府行政部门 公营企业及公