财政支出绩效评价ppt课件

财政支出绩效评价 上海财经大学 sufe 授课内容 绩效评价的背景 意义和概念 一 财政支出绩效评价的一般原理和内容 二 上海财经大学 sufe 一 评价背景 政府改革与公共财政体制建设 1 政府改革和新公共管理20世纪70年代以来 为解决普遍遇到的经济停滞 财政危机与公众对政府满意度下降等棘手难题 各国掀起一场 政府再造浪潮 将传统 管理型政府 改革为 服务型政府 与改革实践相一致 西方国家的政府理论也从公共行政理论发展为 新公共管理 NewPublicManagement 这场世界范围内的 政府改革 运动 对于政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响 也使得绩效管理和绩效评价 这个企业管理的成熟理念被引入公共领域 并开始广泛渗透到公共管理的各个角落 上海财经大学 sufe 现代公共管理与传统政府管理的比较 上海财经大学 sufe 一 背景 政府改革与公共财政体制建设 2 公共财政体制建设与公共预算改革是一种以满足社会公共需要为主旨的财政制度安排 与供给型财政 生产建设型财政 计划经济财政不同 公共财政是与现代市场经济相适应的公共理财活动 是一种效率财政 公共财政具有公共性 民主性 公平性 法制性和非盈利性等基本特征 公共财政在管理运行上要以现代意义的具有公开性 透明度 完整性 事前确定 严格执行的预算作为基本管理制度 上海财经大学 sufe 公共财政体制改革的进程 20世纪90年代后 迫于经济体制转轨带来的财政压力 财政收入占GD比重持续下降 学术界和实践层倾向于从财政支出规模的压缩上寻求出路 借用 公共财政 概念提出消除 越位 补足 缺位 纠正 错位 1994年税制改革提出 统一税法 公平税负 简化税制 合理分权 公共财政 概念用于归结其理论基础 1998年12月全国财政工作会议决定 构建中国的公共财政基本框架 李岚清 2003年10月 中共十六届三中全会召开并通过了 关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 提出进一步健全和完善公共财政体制的战略目标 2007年12月中共十七大 围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设 完善公共财政体系 胡锦涛 上海财经大学 sufe 公共财政体制改革的主要内容 1 逐步构建社会主义市场经济的微观主体 从79年开始 通过 利润留成 利改税 税利分流 等 放权让利改革 等方式 并改革财务会计制度 明确了政府与企业的分配界限 进一步使企业 产权明晰 确立国有企业的市场主体地位 与此同时 通过工商税制改革和1994年及其以后的现代税制建设 逐步统一税收制度 2 通过转变政府职能 加强预算管理 正确处理政府与市场的关系 实行政府职责的公共化和透明化改革 突出民生财政 使政府和市场的分工日益合理 部门预算改革 3 通过财政体制的变革 逐步构建与市场经济相适应的分配体系和事权与财权相匹配的政府间财政关系 有效率地提供公产品与公共服务 实现基本公共服务的均等化 上海财经大学 sufe 公共财政体制建设的方向 1 深化财政体制改革 1 进一步明确中央与地方政府的事权划分 调整 优化各级政府支出结构 合理界定中央 地方各级政府事权与支出责任 2 积极深化省以下财政体制改革 健全和完善转移支付制度 3 进一步加强地方财源建设 优化地方政府行为模式 2 推进预算完整 规范 透明 民主化与法治化 3 把保障基本民生作为财政保障的核心 1 优化财政支出结构 2 逐步实现基本公共服务均等化 4 加快财政法治化进程 5 提高财政信息化管理 上海财经大学 sufe 二 评价意义 重塑政府 市场和社会关系 当前政府面临的主要问题 越位 错位 缺位 低效率 腐败1 财政绩效成为回溯政府责任的核心 1 财政收入增长迅速 收支矛盾越来越大 2 支出范围越来越大 公平性问题更加凸显 3 财政精细化要求越来越高 隐形 结构性浪费 4 财政效率低下 公共责任没有得到应用的重视 财政效率不同于行政效率 上海财经大学 sufe 二 评价意义 重塑政府 市场和社会关系 2 绩效评价推进公共政府建设 1 政府职能转变方向 有限权力政府 责任政府 服务型政府 效率政府 2 公共性的特征和公共政府 公众性 公益性 公正性 参与性 公开性 责任性依法行使公共权力 管理公共事务 代表和体现公共利益 承担相应的公共责任a 我们怎样才能利用既定的资源提供更多更好的服务 效率 b 我们怎样花费更少的资金保持服务水平 经济 c 这种服务是否增加了社会公平 正义 上海财经大学 sufe 二 评价意义 重塑政府 市场和社会关系 3 绩效评价是深化财政改革和创新的核心 1 有利于树立正确的政绩观 2 有利于解决信息对称问题 提供科学决策资信 3 有利于转变理财观 搞好财政建设 4 有利于规避道德风险 提高政府诚信 绩效评价是依法理财 缓和政府和部门之间供需矛盾的科学武器 是化解财政收支困难 用好用足有限资金 提高财政资金使用效率的有效途径 是树立正确政绩观 改变 重分配 轻管理 不问效 状况的治症良方 重塑政府形象 重构党群关系 上海财经大学 sufe 三 财政支出绩效评价的概念 财政支出绩效评价 以下简称绩效评价 是指财政部门和预算部门 单位 根据设定的绩效目标 运用科学 合理的绩效评价指标 评价标准和评价方法 对财政支出的经济性 效率性和效益性进行客观 公正的评价 1 绩效是基础 是核心 是灵魂 2 预算绩效管理是动态的管理系统和预算管理理念 3 绩效预算是指将投入与绩效相联系的预算编制系统 3 绩效目标管理是实施绩效管理的核心 5 绩效评价是实施绩效管理的基础核心环节 上海财经大学 sufe 绩效 绩效 performance 是一个相对的概念 对其定义涉及各不相同的术语 诸如 成就 收获 实现 完成 表现 履行 性能 业绩 等 指人工作的好坏或机器性能的好坏 简单地理解 绩效即行为过程的可测量的结果 包括产出或效果 绩为 产出 效 为效果 上海财经大学 sufe 绩效预算 与 预算绩效管理 绩效预算 performancebudgeting 1951年美国联邦预算局界定 绩效预算是这样一种预算 它阐述请求拨款是为了达到什么目标 为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱 以及用哪些量化的指标来测量他们在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况 各国绩效预算改革都是以绩效评价为核心展开 目标都是要加强对政府支出的控制和管理 提高政府行政效率和整体绩效 创造一个少花钱多办事的政府 实践中将绩效信息纳入预算考量的政府都声称自己所执行的就是绩效预算 事实上 绩效和资源分配两者之间却几乎从未建立过任何直接联系 传统预算仍然是政府预算编制的主导形式 同样 预算编制过程中对前一年的分配进行增量调整 基数法 也仍是主导方式 即理性分析和量化数据从未强大到足以替代人们的政治权衡和价值评判 鉴于预算的政治特性以及绩效信息本身的不充分性 将绩效作为资源分配重要考虑因素之一的决策型绩效预算和强调绩效的预算管理理念在实践中是可行的 上海财经大学 sufe 预算绩效管理的三个环节 预算绩效管理过程 上海财经大学 sufe 二 财政支出绩效评价的一般原理 一 花钱买服务 买效果 的预算观预算观是公共价值观的体现 核心是回答 为什么100万元给甲而不是乙 公共服务由政府花钱购买 预算是购买价格 因此 政府预算的实质是 花钱买服务 买效果 而不是 养人 养机构 二 公共委托 代理论是建立行政问责制的依据 也是绩效评价的依据 要求委托人加强监督 尤其是结果监督 防止受托人利用信息不对称 产生 逆向选择 道德危机 等自利行为而损害委托人的利益 三 目标 结果导向管理论绩效评价是结果评价 政府可以将管理过程委托给部门 单位 而将重点放在目标确立 绩效目标 资金保障 绩效拨款 和结果评价上 四 为 顾客 服务论 顾客 指公共服务受益人 公共支出让受益满意至关重要 否则就是 冗余服务 必须从受益者的需求出发设计业绩指标 通过满意度等调查指标反映受益者需求 五 多目标管理理论由于政府支出的效果多方面的 而外部性使得即使一个部门的效果 也需要多项指标才能描述 因而 它具有多目标管理的特点 上海财经大学 sufe 故事1 目标结果导向管理 1770年 J库克船长带领船队来到了澳洲 随即英国政府宣布澳洲为它的领地 开发澳洲的事业开始了 谁来开发这个不毛之地呢 当地的土著居民人数不多 且尚未开化 只有靠移民 当时英国人主要向美国移民 于是 政府就把判了刑的罪犯向澳洲运送 既解决了英国监狱人满为患的问题 又给澳洲送去了丰富的劳动力 运送罪犯的工作由私人船主承包 这种移民活动一直持续到十九世纪末 开始时英国私人船主向澳洲运送罪犯的条件和美国从非洲运送黑人差不多 船上拥挤不堪 营养与卫生条件极差 死亡率高 据英国历史学家查理 巴特森 CharlesBateson 写的 犯人船 一书记载 1770年到1772年间 私人船主送运犯人到澳洲的二十六艘船共4082名犯人 死亡为498人 平均死亡率为12 其中一艘名为海神号 TheNeptune 的船 424个犯人死了158个 死亡率高达37 这么高的死亡率不仅经济上损失巨大 而且在道义上引起社会强烈的谴责 上海财经大学 sufe 公共支出绩效评价原则 3E 或 4E 一 经济性 Economy 支出是否节约 是指以最低费用取得一定质量的资源 在达到一定支出目标的情况下 如何实现支出最小 是各国开展公共支出绩效评价的初始动力 二 效率性 Efficiency 是指投入与产出的关系 可用投入产出比来度量 包括是否以最小投入取得一定产出或以一定投入取得最大产出 三 有效性 Effectiveness 是指支出结果在多大程度上实现了社会 经济 政治等方面的预期目标 有些公共支出可能有经济性和效率性 却并不有效 四 平等性 Equality 不能只关注挖掘资金潜在价值 还要体现公平 保障公民平等享受公共资源的权利 上海财经大学 sufe 4E 模式图 上海财经大学 sufe 绩效评价的基本特征及环节 1 特征 1 分环节管理 2 从追求省钱到有效供给 3 多目标管理2 环节 1 前评价 目标论证 2 中评价 跟踪 3 后评价 绩效评价 4 结果应用 上海财经大学 sufe 特征2 由追求 省钱 到有效供给 绩效管理的出发点并非 省钱 而是有效供给 有效供给指按效果 结果 与支出匹配原则建立的财政资金供给制度 它要求 该花的钱坚决满足 无效支出一文不给 虽然它看起来并不省钱 但实际却是最节约的预算 公共服务均等化 最低保障公平 90年代前 虽然美国联邦政府进行了诸如计划项目预算 零基预算等改革 但由于没有解决预算与效果脱节问题 因而尽管政府收入年年增加 但赤字增加更快 成了 世界头号债务国 1993年实施 政府绩效和结果法案 后 联邦财政收支差额逐渐缩小 1997财政年度联邦政府实现了收支平衡 到1999财政年度的财政盈余达1230亿美元 上海财经大学 sufe 预算绩效管理的主要内容 绩效目标管理绩效运行跟踪监控管理绩效评价实施管理1 事前评价 目标编制 2 事中评价 目标跟踪 3 事后评价 1 组织形式 项目单位自评 主管部门组织评价 财政部门组织评价 2 评价的主要内容 绩效目标的设定和跟踪情况 为完成绩效目标安排的预算资金使用情况 绩效目标的达成情况 财政支出所取得的经济效益 社会效益和生态环境效益 绩效评价结果反馈和应用 上海财经大学 sufe 绩效预算或预算绩效管理的发展历程 近30年来 大多数OECD成员国的公共预算编制和管理重心已经从投入转向产出 OECD国家政府的绩效预算改革主要在预算文件或年度报告中一并提供财务信息和绩效信息 OECD67 的国家 有关政府部门或部门负责人正式承担着设定绩效目标的职责 在56 的国家 有关政府部门不断根据既定目标 对绩效进行监督 在63 的国家 部分或大多数对政府项目监测的结果被列入系统化的年度报告中 在接近一半的国家 绩效成果信息被用于政府机构和部门内部设定项目优先顺序和分配资源 在不同国家 实施绩效管理的政府计划及机构的数目不尽相同 澳大利亚 荷兰 新西兰 挪威和美国已经采取了全面方式 绩效管理几乎涵盖了所有的政府机构 而在加拿大 比利时和德国 大约只有四分之一的政府机构如此 上海财经大学 sufe 表美国联邦政府绩效预算改革路线图 上海财经大学 sufe 国内实践 2001年起 根据财政部的统一部署 湖北 湖南 河南 福建等地首先开展财政支出绩效评价试点 2003年 财政部 国资委等部门也加强了中央层面的绩效评价工作 相继颁布了一系列法规和文件 并从2004年起 对中央级行政经费支出和科教文卫 农口 经济建设 中央政府投资项目 扶贫资金等项目支出 以及中央企业开展了绩效评价 1 2009年 财政部颁布 绩效评价管理暂行办法 2011年4月 我国财政部提出 全面推进预算绩效管理 建立覆盖所有财政性资金 贯穿预算编制 执行 监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系 标志着我国中央政府层面的绩效预算改革开始全面启动 2 各地出台办法 沪府办发 2011 1号文 3 实践模式 1 广东 绩效预算导向 2 江苏 绩效目标管理 3 湖北浙江 追踪问效与绩效指标管理相结合 4 浦东模式 联席会议领导 引入专家评审 委托第三方评价 上海财经大学 sufe 财政支出绩效评价相关制度规范 1 财政部 财政支出绩效评价管理暂行办法 财预 2009 76号2 市政府办公厅转发 上海市财政支出绩效评价管理暂行办法 沪府办发 2011 1号3 关于贯彻落实 上海市财政支出绩效评价管理暂行办法 的实施意见4 上海市财政支出绩效评价聘用第三方评价机构管理暂行办法 财政支出绩效评价工作基本依据包括 国家和省有关法律 行政法规及规章制度 部门和单位的职能 职责及绩效目标 财政部门制定的专项资金管理办法 部门和单位的项目预算申报论证材料等 上海财经大学 sufe 财政支出绩效评价工作基本依据包括 国家和省有关法律 行政法规及规章制度部门和单位的职能 职责及绩效目标财政部门制定的专项资金管理办法部门和单位的项目预算申报论证材料 上海财经大学 sufe 三 绩效目标 指标和评价标准设计 一 绩效目标设计目标是期望的成果 反映了个人 部门 组织的努力方向 目标管理是把目标作为管理手段 通过目标进行管理 以自我控制为主 注重工作成果的管理方法和制度 财政部 财政支出绩效评价管理暂行办法 中对财政绩效目标做了界定 是指被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果 根据不同情况由财政部门和主管部门 单位 分别或共同设定 绩效目标应当符合以下要求 1 指向明确 绩效目标符合国民经济和社会发展规划 部门职能及事业发展规划 并与相应的财政支出范围 方向 效果紧密相关 2 具体细化 绩效目标从数量 质量 成本和时效等方面进行细化 尽量进行定量表述 不能以量化形式表述的 可以采用定性的分级分档形式表述 3 合理可行 制定绩效目标经过科学预测和调查研究 目标的确定符合客观实际 并以结果为导向 上海财经大学 sufe 1 绩效目标来源 上海财经大学 sufe 2 绩效目标设计策略 策略一 从规划中定位目标 目标制定的起点是部门的战略管理需要 是部门公共职能的体现 但要实现相应的公共职能 必定需要一定的公共资金支持 1 国民经济和社会发展十二五规划纲要 国家 地方 2 部门职责 3 部门十二五规划 战略目标 4 项目的具体目标 绩效目标 上海财经大学 sufe 我国国民经济和社会发展十二五规划纲要 主要目标 按照与应对国际金融危机冲击重大部署紧密衔接 与到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标紧密衔接的要求 综合考虑未来发展趋势和条件 今后五年经济社会发展的主要目标是 经济平稳较快发展 国内生产总值年均增长7 城镇新增就业4500万人 城镇登记失业率控制在5 以内 价格总水平基本稳定 国际收支趋向基本平衡 经济增长质量和效益明显提高 结构调整取得重大进展 居民消费率上升 农业基础进一步巩固 工业结构继续优化 战略性新兴产业发展取得突破 服务业增加值占国内生产总值比重提高4个百分点 城镇化率提高4个百分点 城乡区域发展的协调性进一步增强 科技教育水平明显提升 九年义务教育质量显著提高 九年义务教育巩固率达到93 高中阶段教育毛入学率提高到87 研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重达到2 2 每万人口发明专利拥有量提高到3 3件 人民生活持续改善 全国总人口控制在13 9亿人以内 人均预期寿命提高1岁 达到74 5岁 城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别年均增长7 以上 新型农村社会养老保险实现制度全覆盖 城镇参加基本养老保险人数达到3 57亿人 城乡三项基本医疗保险参保率提高3个百分点 城镇保障性安居工程建设3600万套 贫困人口显著减少 上海财经大学 sufe 上海十二五规划目标摘录 上海财经大学 sufe 策略二 关注目标特征 第一 协调性 这包括两层含义 一方面目标要与社会经济发展及部门战略相匹配 另一方面预算与产出要匹配 要依据公共服务的量和品质来精细测算预算 保证有效供给 第二 发展性 作为部门提出的绩效目标 应该保持一定的超前性 毕竟社会经济在发展 人力资源和科技也在发展 要从发展的角度来科学测算绩效目标 第三 可实现性 作为绩效目标一定是可以实现的 并可以通过相应的指标予以评价 第四 多元性 作为公共部门的职能相对单一 但是公共服务具有外溢性 对公共价值的评价也应该具有多元特征 如同时考虑其经济性 社会性 政治性 生态性效益等 并考虑定性与定量相结合 上海财经大学 sufe 策略三 目标制定原则要求 遵循目标管理的SMART原则 1 目标必须是具体的 Specific 2 目标必须是可以衡量的 可证明和观察 Measurable 3 目标必须是可以达到的 Attainable 4 目标必须和其他目标具有相关性 Relevant 5 目标必须具有明确的截止期限 Time based 上海财经大学 sufe 策略四 准确表达绩效目标 绩效目标的制定一般包括以下要素 第一 时间 作为经常性性经费 一般都是财政年度为期限 对于具体专项 则应根据项目的完成周期来制定目标 第二 预算 要完成既定的绩效目标 精细测算需要多少公共资金 社会资金等 第三 产出 对应预算 需完成的具体工作和公共服务 第四 效果 由公共服务的提供而带来的社会 经济 环保等综合效益 以及利益相关者的满意度等 语言表述 应于 某某时间 用 多少金额的费用 来 执行某某行动 活动 实现 效果 效益 上海财经大学 sufe 美国联邦政府2011财年预算的高度有限排序绩效目标 三部门 上海财经大学 sufe 策略五 科学认识目标逻辑结构 公共事业的发展目标是一个目标体系 既有总目标 也有年度阶段目标 还包括与资金职能相对应的分目标 反映了资金可能产生的多元价值和多元效益 1 总目标 是指对项目资金预期支持部门 单位发展战略实现程度的总体描述 2 阶段性目标 是指根据总目标 对跨年度项目设计的分年度目标 3 分目标 是从资金管理 使用 产出 结果 影响力等方面对阶段目标进行的分解 具体包括预算管理 产出 经济效益 社会效益 环境效益 可持续发展 社会评价等 部门 单位 职能及战略目标表目标申报表 上海财经大学 sufe 目标逻辑结构 上海财经大学 sufe 策略六 完整设计目标内容 1 预期产出 包括提供公共产品的数量和质量 如培养多少学生 补贴多少人员 2 预期效果 包括经济效益 社会效益 环境效益和可持续影响等 如创汇 利税 利润率 COD排放 发明专利 高级职称比例等 3 服务对象或项目受益人满意程度 4 达到预期产出所需要的成本资源 5 衡量预期产出 预期效果和服务对象满意程度的绩效指标 6 其他 上海财经大学 sufe 策略七 聚焦目标设计的核心价值 1 预算与目标一致性 目标随预算而改变 2 目标与指标一致性 指标随目标改变而改变 指标是评价目标的手段 也是目标的重要组成部分 3 权利 义务和责任的匹配性 这是深层次的 反映了绩效目标管理的根本 委托代理关系的确立 责任随预算执行始终 如不能实现目标 则应承担受托责任 上海财经大学 sufe 当前绩效目标面临的主要问题 1 普遍没有明晰的绩效目标 或者目标比较宏观不具体 2 目标与预算不匹配 预算不精细3 缺乏与目标相匹配的指标体系 4 评价目标实现的指标目标值不够准确 上海市绩效目标申报案例 1 农民工子女教育补助资金目标申报 2 医疗救助资金目标申报 3 标准化推进专项资金目标申报 上海财经大学 sufe 二 绩效评价指标设计 基本方法1 逻辑分析法设计指标2 绩效评价指标 框架及说明 4 指标底表 上海财经大学 sufe 投入 产出逻辑分析法 上海财经大学 sufe 指标设计的原则 1 相关性 绩效评价指标与绩效目标有直接的联系 能够正确反映目标的实现程度 2 重要性 优先使用最具部门 单位 或行业代表性 最能反映评价要求的核心指标 3 可比性 绩效评价指标应便于评价结果可以相互纵向或横向比较 3 系统性 绩效评价指标的设置将定量指标与定性指标相结合 系统反映财政支出所产生的社会效益 经济效益和可持续影响等 4 经济性 绩效评价指标设计通俗易懂 简便易行 数据的获得考虑现实条件和可操作性 符合成本效益原则 上海财经大学 sufe 绩效指标分类 绩效评价指标分为共性指标和个性指标 1 共性指标是适用于所有部门的指标 主要包括预算执行情况 财务管理状况 资产配置 使用 处置及其收益管理情况以及社会效益 经济效益等衡量绩效目标完成程度的指标 2 个性指标是针对部门和行业特点确定的适用于不同部门的指标 上海财经大学 sufe 投入类指标 上海财经大学 sufe 产出类指标 与预算直接对应 上海财经大学 sufe 结果类指标 上海财经大学 sufe 指标案例1 S32高速公路养护经费 运营类 上海财经大学 sufe 指标案例2 图书购置 设备设施添置类 上海财经大学 sufe 指标案例3 上海科技节科学和艺术展 活动类 上海财经大学 sufe 指标案例4 节能减排专项资金 脱硫石膏 补贴类 上海财经大学 sufe 指标案例5 二中院大法庭改造 基本建设类 上海财经大学 sufe 三 指标权重设计 权重是一个相对的概念 是针对某一指标而言 某一指标的权重是指该指标在整体评价中的相对重要程度 权重表示在评价过程中 对被评价对象不同侧面的重要程度的定量分配 以区别对待各评价因子在总体评价中的作用 事实上 没有重点的评价也不是客观的评价 确定权重的方法一般有两种 一是专家调查法 德尔菲法 二是层次分析法 主成分分析法 指标权重 上海财经大学 sufe 专家调查法 Delphi 的一般步骤 上世纪60年代初 美国兰德公司的专家们为避免集体讨论存在的屈从于权威或盲目服从多数的缺陷提出了一种定性预测方法 德尔菲法 这种方法被引用到公共管理领域后 在绩效评价的指标选择 权重设定等方面都得到了广泛应用 1 选定专家 给出赋权要求 且保证权数归一化 2 由各位专家对各项指标进行打分 即给指标赋权 3 汇总各专家的赋权结果 并将结果反馈给各位专家 4 专家参考反馈意见修改其初次赋权结果 5 重复 反馈 与 修改 直到达到符合要求的精度 6 以各位专家最终赋权值的平均作为组合权重结果 上海财经大学 sufe 四 评价标准设计 绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度 对于评价指标而言 需要通过评价标准来回答评价指标的状况和优劣程度 上海财经大学 suf