健全突发公共卫生事件应急机制的规划及措施研究c

健全突发公共卫生事件应急机制的规划及措施 郑乃钻编写 摘要 公共卫生突发事件直接关系到社会大众的健康和安全，已经成为社会普遍关注的热点问题，由于近年来食品中毒、实拍安全等引发的公共卫生突发事件屡有发生，坚持以人为本，建立健全突发公共卫生事件应急机制的规划及措施，对于有效预防及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障人民群众身体健康和生命安全，维护正常的社会和经济秩序等具有重要意义。本论文根据突发性公共卫生事件的特点和我国处理公共卫生存在问题，以及借鉴发达国家的经验，建立健全公共卫生突发事件应急机制的规划及措施作如下探讨研究。abstract Is directly related to public health emergencies of public health and safety, has become a hot issue of common concern to society, because of food poisoning in recent years, make security caused by the public health emergencies occur frequently, adhere to the people-oriented, establishing and perfecting the public health emergency response mechanism of the planning and measures, for effective prevention control and eliminate the harm of public health emergencies in time, safeguard peoples health and life safety, maintain the normal social and economic order, etc. It is of great significance.In this paper according to the characteristics of unexpected public health events and dealing with public health problems in our country, and based on the experience of the developed countries,Establish and improve the public health emergency mechanism makes the following approach to planning and measures of research.关键词 突发 公共卫生 机制 措施 keywords outburst ；Public health ；mechanism ； measures1绪 论当今世界，各种突发公共卫生事件层出不穷，突发公共卫生事件在人类社会发展进程中难以避免。中国城市由于人口高度聚集、人员交往频繁、流动性大，发生突发公共卫生事件的可能性增大，成为公共性卫生突发事件的高危地区。可见建立健全有效应对突发公共卫生事件的机制，事关人民群众身体健康、生命安全和经济社会发展，事关国家安全和社会稳定。针对近年来突发公共卫生事件频频发生以及我国应对突发公共卫生事件的现状, 本文拟就建立健全公共卫生突发事件应急机制的规划及措施作如下探讨研究。1.1突发公共卫生事件的背景及对全球影响状况各种突发公共卫生事件是当今世界各国普遍面临的问题，随着人口的增长，人口流动量的增大，城市发展速度越来越快，人口密度空前加大，在一国内部爆发的传染病会在全球范围内迅速传播，由一国的灾难传导为全球性灾难；食物中毒、化学中毒、职业中毒等非传染性的事件屡见不鲜。我国在日常生活中，威胁人类健康的突发公共卫生事件时有发生如禽流感、霍乱、SAS、手足口病、三鹿“毒”奶粉等事件;2002年，据中国疾病预防控制中心监测报告，中毒事件发生5401起，各类放射事故30余起，受害3万余人。仅2003年1月到了6月份，经国家救灾防病和突发事件信息报告系统报告的突发事件271起。涉及33省、自治区、直辖市，波及人群高达人，发病16441人，死亡115人。外国发生流行的疾病如黑死病，西班牙流感，HIV，登革热，埃博拉等；1997年香港禽流感，港府赔偿鸡贩1.4亿港币；英国疯牛病，英国在政府已累计花费62.5亿英镑；比利时二噁英污染事件，比利时损失3.55亿欧阳；自然灾害类如印度洋海啸、福岛地震、汶川和玉树地震。可见突发公共卫生事件严重威胁了人们的身心健康，不同程度地影响到国家和地区的生命安全和社会稳定。但人类独具的理性提示我们：在不经意地经历灾难后，人类理应进行科学的思考1。1.2突发公共卫生事件的定义突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会即人类健康严重损害的重大传染病疫情、群发不明原因传染疾病、重大食物中毒和食品安全，以及其他严重影响公众健康的事件（包括对人类健康构成威胁的重大动物疫情以及外来有害生物入侵等） 。如：鼠疫、霍乱、肺炭疽、传染性非典型肺炎、流感等，食物中毒，重大动物疫情以及外来有害生物入侵等。1.3导致全球流行的可能原因大流行原因有战争导致的大规模人口流动 ，现代化的运输，病毒在人间传播中发生变异，生态环境污染,卫生检疫的缺乏等；局部流行的原因如寒冷的冬季，不良的居住条件，人类活动对环境影响及其它不明原因。1.4突发公共卫生事件的分类以事件的成因和性质可分为1、重大传染病疫情。上海的甲肝流行；2、群体性不明原因疾病。非典发生之初。3、重大食物中毒和职业中毒，汤山镇的投毒、白沟的苯中。4、新发传染性疾病。如甲流。5、群体性预防接种反应和群体性药物反应。安徽泗县疫苗接种事件、奥美定事件。6、重大环境污染事故、核事故和放射事故、生物、化学、核辐射恐怖事件。7、自然灾害导致的人员伤亡和疾病流。8、其他影响公众健康的事件。依据调查处理方法和步骤的区别可分为：传染病暴发；群体性不明原因疾病；免疫接种事件；医院内感染中毒（食物、职业等）；其它公共卫生事件(生活环境污染、菌毒种等致病因子丢失等。1.5突发公共卫生事件的应对政策体系突发公共卫生事件特征是具有成因的多样性、分布的差异性、传播的广泛性、危害的复杂性、治理的综合性、新发的事件不断产生、种类的多样性、食源性疾病和食物中毒的问题比较严重、公共卫生事件频繁、发生公共卫生事件的危害严重等。我国在经历了SAS、三鹿“毒”奶粉、H1N1 甲型流感等事件后，逐渐形成由一个或多个组织部门对突发公共卫生事件进行管理负责，并逐渐形成了以宪法和国家突发公共事件总体应急预案为基础、颁布中华人民共和国传染病防治法(2004年修订)、突发公共卫生事件应急条例（第376号国务院令 2003年）、卫生部突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法（卫生部令第37号 2003.11）等一系列应对突发事件的各级法律法规为指导的全方位突发公共卫生事件危机管理体系。2、国外应对突发公共卫生事件的主要经验在全球突发公共卫生事件应急体系中,美国、英国、日本等国家的应急能力堪称典范,他们的公共卫生应急管理经验大有借鉴之处。2.1美国完善的决策系统和预警信息系统从结构上来看,美国拥有完善的决策和执行系统,其管理是全方位、立体化、多层次和综合性的。美国健康和公共事业部(Department of Health and Human Services, DHHS)是负责保证公民健康和提供医疗公共事业服务的部门,是全国最大的健康保障机构。2001年以后,鉴于炭疽事件引起爆发性生物袭击恐慌的教训和经验,DHHS和美国CDC从3个方面增强了对紧急情况的快速反应能力: (1)强化紧急事件快速报告机制; (2)提高对疾病的监测和控制能力; (3)加强快速反应队伍建设。DHHS的公众健康紧急事件的快速反应体系,主要由平时预防机制、监测机制、快速反应机制组成。“9. 11”以后为预防各种紧急情况,美国新建立了国土安全部(DHS),并制定了紧急情况快速反应计划(FRP),美国联邦快速反应计划的指导原则是“一部为主、多方支持、分层协调、快速反应”。此计划对HHS和CDC在紧急情况时的职能和作用做了明确规定,其快速反应机制是联邦紧急情况快速反应系统的一个组成部分。美国公共卫生危机管理体系以全国疾病控制中心为核心,构筑了强大的公共卫生防护组织网络。美国高度发达的信息管理系统在纽约世贸中心遭袭击后约4个小时,美国就启动了“全国卫生预警”系统,很快向50个州的250名官员传送了有关信息。美国CDC通过与全国其他有关机构和组织监测系统的合作,CDC实际上得到100多个公众健康和疾病监测系统的支持。在监测方面系统管理,CDC直接涉及公众健康紧急事件的监测系统有5个: 121城市死亡报告系统、全国电子疾病信息监测系统(NEDSS)、传染病监测系统、性传播传染病监测系统、艾滋病监测系统。通过这些监测系统,CDC和HHS可以及时掌握全国主要传染病的动态数据,及时做出相应决策。2.2 英国突发公共卫生应急处理 近年来，英国突发公共卫生事件频频发生，疯牛病、口蹄疫、流感等的流行，不仅严重打击了英国的畜牧业，对公众的生命财产安全也造成了严重的损害。在处理突发公共卫生事件的过程中，英国政府通过不断改进和调整，积累了丰富的经验，并形成了应付各种突发公共卫生事件的机制。英国的公共卫生管理以及卫生服务主要有卫生部及其指导下的国民卫生服务系统共同承担。这是自中央到地方的垂直管理体系，与地方政府没有实质性的联系，地方政府没有设立相关机构。其权责分明，中央卫生部是“掌舵者”，负责制定战略性指导纲要，为地方提供智力支持和绩效评估。地方国民医疗服务体系是高度自治的，仅接受卫生部的战略性政策指导，他的角色是“划桨者”，直接提供应对危机的服务。正是有这种有效地组织机制，使得英国在应对突发应急公共卫生事件中能够快速应对，准确决策。2.3 日本突发公共卫生应急处理日本是自然灾害频发的岛国,在应对灾害的活动中积累了丰富的应急管理经验,形成了从中央到地方的完善的突发事件应急管理体系。在整个应急管理系统中,内阁首相是最高指挥官,权利很大,在作出决策时甚至可以越过内阁。内阁官房是首相的辅佐机构,在突发事件来临时内阁官房负责总体协调和联络,在第一时间获取信息、作出判断并采取处置措施。同时,安全保障会议负责国家安全管理,阁僚会议和内阁会议是实际处理突发事件的日常机构,中央防灾会议负责制定和推行防灾基本计划、紧急灾害应急措施计划,审议首相提出的重要防灾事项等,此外警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合。针对不同类型的灾害,内阁成立了多个对策本部,负责推行各种政策和应对措施。在地方一级,都道府县及市町村可根据灾情成立灾害对策本部,应对本地区的突发事件。由此可见日本的应急管理组织体系的突出特点是:针对不同类型的突发事件设置相应的应对机构,责任明确,运行有序。3建立健全突发公共卫生事件应急机制的重要性、必要性3.1党中央、国务院高度重视2004年政府工作报告强调： 特别要加快建立健全各种突发事件的应急机制，提高政府应对公共危机的能力。2010年政府工作报告：切实加强甲型H1N1流感等重大传染病防控和慢性病、职业病、地方病防治，提高突发公共卫生事件应急处置能力。2011年政府工作报告：健全突发事件应急体制，提高全社会危机管理和抗风险能力。十八大报告：健全全民医保体系，建立重特大疾病保障和救助机制，完善突发公共卫生事件应急和重大疾病防控机制。中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定明确要求，“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。”胡锦涛总书记指示建立健全突发事件应急机制，加大社会事业改革的力度，更加主动地推进经济社会协调发展。温家宝总理指示除了健全公共卫生应急机制之外，还要加快其它方面突发公共事件应急机制建设，提高处理危机事件能力，要加快建立完善突发公共事件的预警和应急机制。习近平总书记指示实施公共卫生建设工程，建立和完善突发公共卫生事件应急指挥、疾病预防控制、卫生监督执法、医疗救治和公共卫生信息预警监测报告五大体系。3.2论题的研究意义突发公共卫生事件是公共卫生管理的主要对象，就我们国家而言，除了一些常见的传染性疾病之外，诸如群体不明原因的疾病、水源污染或事物致大批的中毒、职业中毒等引发的威胁人类健康与生命的事件。突发公共卫生事件具有可预见性差，病因复杂、死亡率高、来势凶猛和波及面广等特点。因此，对构建突发公共卫生应急处理对策具有重要意义。3.3危机管理存在的问题目前，虽然我国在应对突发公共卫生事件方面的危机管理能力有了一定提高，但仍然存在一些问题，主要表现在以下几方面:(1)突发公共卫生事件危机管理相关的法律法规不够健全和完善，执法管理不够规范。(2)缺乏及时、有效的预警系统，预警机制也不够健全，往往是消极、被动地应对突发公共卫生事件的发生。(3)缺乏综合的应急协调指挥中心，不能及时、有效地进行沟通、合作和进行社会资源整合2。(4)广大民众的社会危机意识不强，缺乏广泛参与。(5)缺乏专业的公共卫生危机管理人才，没有完整的应对突发公共卫生事件的理论体系。(6) 过分依赖政府，缺乏相应的绩效评估系统。(7) 政府投入不足，医疗服务体系与公共卫生体系的割裂问题、公共卫生组织体系之间的条块分割问题、公共卫生机构组织与管理上的体制缺陷，以及由此导致的行为偏离等问题都是非常严重的。因此，建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力具有重要意义。3.4保障公民的身体健康和生命安全的需要 公共卫生是直接与公众健康和生命安全密切相连的，与每个人的生活息息相关，是每个公众都特别关心的大事。社会公众既是突发事件的承受着，也是防范和处理突发事件的参与者。政府要面向群众，广泛宣传有关法律法规，预防、避险、自救、互救、减灾等知识，提高社会公众处理突发公共卫生应急事件的综合素质，为公共卫生突发事件应急处理工作奠定良好的基础。4建立健全我国突发公共卫生事件应急机制的对策探索我国突发公共卫生事件应急机制原则预防为主、常备不懈,提高全社会防范突发事件发生的意识，落实各项防范措施;统一指挥、分级负责,突发事件应急处理实行中央和省（自治区、直辖市）两能负责;快速有效、减少损失,对突发事件做出快速反应，采取有效的控制措施;依靠科学、加强合作。 4.1健全法律法规一个完善的应急管理法是一个多层次、综合性的建构，应当尽快制定完善不同类别、不同行业应对突发公共卫生事件的专门统一的法律法规，规定统一的紧急状态下的政府应急机构和应急机制。只有这样才能贯彻法治保障政府在紧急状态时期也能够依法行政。4.2完善管理机构设置与组织谐调打造一支过硬的卫生监督队伍，各级卫生监督机构常设的卫生应急部门,负责对突发事件的统一领导, 统一指挥, 为处理突发事件, 协调各方面关系提供组织保障。应按照“平战结合”的原则, 平常不定期研究应对突发公共卫生事件重大问题, 制定应急预案, 未雨绸缪, 防患于未然。人员组成指挥部成员由单位一把手, 分管副职, 相关业务科室主任组成。同时建立一个由公共卫生、法学、社会学、经济学等多学科、多领域专家组成的咨询小组, 为领导决策提供科学依据。卫生监督机构要成立突发公共卫生事件应急指挥部, 对突发事件的应急处理, 应当遵循“ 预防为主、常备不懈”的方针, 贯彻“ 统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、加强协作“的原则。建立健全有效的监督制约机制:不断强化监督主体意识，不断完善监督机制，不断提高监督的实效性。加大财政投入、政府提供的公共卫生服务覆盖到农村、增加公共卫生服务的内容、整合公共卫生服务资源等。医疗救治网络：国家有必要建立统一的医疗救治网络。急救机构、综合医院、传染病专科医院、后备医院及职业病防治机构组成。医疗救险治网络各组成部分间建立有效的横肉向、纵向信息连接。4.3构建突发公共卫生事件应急处置的6个机制4.3.1高效的指挥机制 当突发公共卫生事件来临时,启动应急预案, 迅速各司其责, 协调部门之间的关系, 指导单位全面工作。共同控制突发公共卫生事件。同时, 人员调配、技术支持、内外协调联络等工作均需要指挥部成员周密布置, 落实到位。从而避免出现临时慌乱,仓促应对的局面, 形成政令通畅、分级负责、责任明确、反应及时、保障有力的工作机制。4.3.2灵敏的突发公共卫生事件信息报告机制突发公共卫生事件极易引起社会传言甚至谣言, 如若缺乏一个主流的、权威的声音引导, 容易造成一定范围的社会不安定。因此, 收集、分析信息是处置突发公共卫生事件的直接任务, 其关键是建立一套完整的信息系统, 形成一个信息引导机制。确立“多渠道的、快捷的、纵横协调的信息报告制度”,依法采取逐级报告与直接报告相结合的办法。即在实施突发公共卫生事件网络直报的同时, 逐级电话或传真进行报告。进一步明确设定对信息上报的责任, 并建立责任追究制度。没有严格具体的设定, 就不可能形成流畅灵敏的应急信息报告系统。建立统一、规范的公共卫生突发事件报告格式, 进一步规范自下而上的报告程序, 保证有效、有序、准确报告。对迟报、瞒报和漏报者, 要严肃追究有关负责人和责任人的责任。4.3.3快速反应的应急处置机制各级卫生监督机构要根据当地的工作实际, 在设立卫生应急部门的同时, 要建立一支结构合理、素质较高的卫生监督应急队伍, 并努力改善监督执法条件和技术手段, 配备必要的交通工具、通讯设备和现场检测设备, 并加强人员培训, 规范执法行为, 提高卫生应急处置的技术水平, 确保在接到报告后迅速赶到突发公共卫生突发事件的现场, 及时进行相关的调查、采取相应的控制措施、搜集相关的证据, 保证传染病防治法、食品卫生法、执业医师法、突发公共卫生事件应急条例、医疗机构管理条例、医疗废物管理条例等卫生法律法规的有效实施。4.3.4周密的应急物资储备机制 各级卫生监督机构要按照不同种类突发公共卫生事件的需要, 储备适当数量和品种的应急处置设备、器械等物资。日常状态下, 卫生监督机构要保证有一定数量基本物资储备, 相关部门要掌握有关生产企业生产潜力信息。应急状态下, 卫生监督机构提出卫生应急物资需求计划, 相关部门负责组织、落实物资生产和供应, 保障物资采购经费。物资储备种类包括: 必要的调查、取证工具和隔离及卫生防护的用品和应急设施等。4.3.5有效的专业研究和人才培养机制。针对突发公共卫生事件的现状, 结合当地特点, 加强对潜在的突发公共卫生事件进行趋势预测、对策设计和后果评估等研究, 由相关部门牵头, 组织多部门、多领域的专家学者参与、进行跨学科、跨地区、跨国界的综合性系统性应用性研究。加强公共卫生危机管理培训, 大力培养高素质、复合型、应用型的高层次公共卫生管理人才。在加强专业人才培养的同时, 也要注重一般人才的培养,加强全民公共卫生知识培训和健康教育, 革除陈规陋习, 增强危机意识。特别值得一提的是要加强对各级领导干部的教育培训, 应在各级党校、行政干部管理学校的培训中增加公共卫生危机管理的内容。4.3.6权威的后期评估机制突发公共卫生事件结束后, 卫生监督机构要依职责组织有关人员对突发公共卫生事件的处理情况进行评估。评估内容主要包括事件概况、现场调查处理概况、病人救治情况、所采取措施的效果评价、应急处理过程中存在的问题和取得的经验及改进建议。4.4建立健全突发公共卫生事件预测、预报、预警制度按照“以防为主、防治结合, 应急为主、平战结合, 以块为主、条块结合, 以专为主、群专结合”的原则, 针对突发公共卫生事件的严重程度和危害程度, 分别采取不同的控制措施和处置办法。如按突发事件大小及严重程度依次以红、橙、黄、蓝四种颜色进行警示, 卫生监督机构可以根据警示颜色, 各职能部门处于不同的应急状态中。如警示颜色为红色, 立即启动一级应急预案, 疫情值班室设专人24小时值班; 应急机动队随时待命出发; 对关键行业及公共场所加大卫生监督监测力度等措施及时控制及扭转事态的变化。实行重心下移，进一步把疾病防控工作向下延伸，作为基层卫生工作一项重要内容，坚定地走相信和依靠群众、与群众相结合的道路，不断完善基层疾病预防控制的工作机制，建立健全群众性的基层疾病预防控制网络，形成社区为防、村庄为防、人自为防的局面。4.5开展突发事件培训，组织应急救援演练在应对突发公共卫生事件中开展应急演练是一个重要手段，它是对应急预案及应急培训效果的有效检验，是检验、评价和保持应急能力的一个重要手段3，一方面它可以检验预案的有效性，确保相关应急方案的准确及时，另外一方面还可以让各部门在应急处置中履行各自的职责，提高参与人员的综合应急能力。要提倡演练不提前通知；演练过程真实，要给救援人员较多的发挥空间，让演练为真正的救援做准备；要通过演练，提高评估能力，明确各级职责，锻炼应急救援队伍，对应急机制进一步修正，加大各部门协作力度，让演练成为培训和锻炼能力的有效载体，促进并完善整个公共卫生事件的应急体系。4.6、政府提高突发公共卫生应急处理能力的需要危机管理能力已成为现代政府管理体系的一部分，是政府危机管理能力和水平的体现4。突发公共卫生事件严重威胁着人们的生命财产安全和健康，对社会、经济产生了严重不良影响。因此，提高危机管理势在必行，有效地处理各种突发事件，维护社会秩序，是任何一国政府都不可避免而且必需正视的问题，也是政府的首要职责和必备的行政能力之一。政府在处理突发公共卫生事件，进行危机管理时要行使其行政权力，努力培养一支高素质、高效率的管理队伍，提高行政人员的管理素质和行政能力5。4.7借鉴国外应对突发公共卫生事件经验 做好充分准备，快速有效应对。、政府和公众深怀忧患意识。、立足预防，即使出现危机，力争将其消灭在萌芽状态。、建立决策指挥机构。、健全法律法规。、制定危机处理预案。、建立信息传递和预警体系。、形成系统的应急队伍。、药品器械和物资准备。、保险公司参与危机的善后处理。、每经历一次危机，及时总结经验教训。5结 论目前我国在应对突发公共卫生应急事件的形势依然严峻，在这样一个突发事件频发的敏感时期，建立完善的应急处理体系对我国的迫切性和重要性不言而喻。政府应对突发公共卫生事件处理对策不仅是一个理论问题，更是