浅谈基层无照经营监管的难点和困惑及对策.docx

浅谈查处无照经营的难点和困惑及对策浙江省平阳县市场监督管理局鳌江分局 吴学军查处无照经营是基层市场监督管理的一项重要工作，对于营造公平和谐有秩的市场经济环境有着重要的意义。笔者综合近年来基层查处无照经营工作实践，现将一些难点和困惑总结如下（仅代表个人观点）：1、 营业执照识别度不高。纸质营业执照沿用多年，虽然监管部门制订了亮照经营制度等措施，但由于纸质营业执照字体小、悬挂随意等局限性，基层监管人员和广大消费者无法快速确认经营户是否合法经营（是否有照，执照内容是否相符），不利于监管，不利于引导全社会共同参与查处、抵制无照经营。2、 无照经营案件查处程序复杂。无照经营案件数量多，适用法律条款明确，取证简单，但由于必须适用一般程序查处，需要现场检查记录、询问笔录等文书，流程多，周期长，执法成本高。由于基层执法力量有限，实践中，查获的无照经营案件大部分以责令改正的形式处理，还有些无照经营案件，现场没有当事人愿意出来承担责任，依法查封又需要走很多程序，难以现场处置。长此以往，必定会造成无照经营不违法的错觉，不得于监管。3、 经营场所和经营状态刷新加快。近年来，经营户逾来逾重视时间成本，频繁出现调整经营场所和关停转让的情况，一些成本较低的行业，甚至出现了一月一变的尴尬局面。由于现行法规并不禁止一人多照和一址多照，且对于营业执照的注销没有有效的监管手段，因此形成大量的冗余（僵尸）执照。同时由于办照或变更经营场所都需要重新申请提交场所证明和租赁协议，一些取得经营场所证明有困难（非法转租或租用了无证的房产等情况）的经营户，还有一些怕麻烦的经营户，都加入了无照经营的行列。4、 经营户的联络方式不被法规重视。日常监管中经常发现，经营户随意停用、变更预留的联系号码，甚至拒接监管部门的电话，这给日常监管增加了很多不必要的工作量，应该从法规层面重视经营户的联系方式。5、 在消费维权中，未有效区分有照经营和无照经营。目前，由于相关法规未有效区分有照经营和无照经营，消费者在有照经营和无照经营处的消费，享受同等维权权益，不利于营造公平的经营秩序。 随着机构改革和整合的不断深入推进，基层站所也必然要进一步推进改革，创新优化监管模式，力求用有限的执法力量创造最大的监管效能。笔者建议，从以下几方面优化监管，加快构建更加公平、科学、高效的无照经营查处监管模式。1、 建立营业执照电子信息库，每个执照赋予一个二维码，通过二维码可以实时查询电子信息库中的资料（不涉及个人隐私）。参照汽车牌照的编码方式，将营业执照牌照化（含执照信息二维码），要求在营业场所门口的固定位置（方便扫描二维码、有防盗措施）悬挂牌照。没有悬挂营业牌照或持他人牌照的经营户为无照经营户。悬挂的营业牌照持有人对营业场所内经营行为承担法律责任。持有人变更经营场所或退出经营必须及时办理变更或注销手续，并转移或向发照部门交回牌照。未及时变更或注销牌照的持有人，对悬挂的营业牌照的营业场所内经营行为承担连带或完全法律责任。2、 简化无照经营案件查处流程。对没有悬挂营业牌照的经营场所拍照取证后，即可向当事人开具行政处罚决定书处以罚款（处罚金额不宜过高），并责令限期改正。无当事人承担法律责任或到期后仍未办理营业执照的经营场所，可以予以现场查封。执法人员认为案情重大的无照经营案件，也可转入一般程序处理。同时，对于未及时办理牌照注销和变更的情况，也应有简化的处罚流程。3、 要解决经营场所和经营状态刷新加快引起的问题，主要是解决不及时办理变更证照变更和注销以及提供经营场所证明难的问题。对于不及时证照变更和注销的问题，可以通过执照牌照化管理，提升查处速度来解决。对于提供经营场所证明难的问题，最简单的办法是取消经营场所证明，由营业执照申请人承诺经营场所合法、安全。但经过调研，普遍认为直接取消经营场所证明风险太大，风险主要来自：1、建筑、消防等安全风险。2、社区对一些有可能造成污染的经营项目的后期抵制，有可能会造成经营者的投资风险。3、有可能会造成地址虚标，不利于后期监管。建议在条件允许的情况下对经营场所实施牌照化管理，由经营场所产权人主动发起登记，或在初次涉及的营业执照登记中触发。建立经营场所电子信息库，每个独立产权场所赋予一个二维码，通过二维码可以实时查询该经营场所的租赁情况。参照汽车牌照的编码方式，将经营场所牌照化（含执照信息二维码），要求在营业场所门口的固定位置（方便扫描二维码、有防盗措施）悬挂经营场所牌照。经营者与经营场所产权人达成租赁协议后，产权人将租用信息加入到牌照信息中。经营场所牌照建议由不动产登记部门发放，在办理中可以同时由社区和相关部门对经营场所进行等级划分，例如：一般级别、餐饮级别等，或由经营者后期发起级别申请。营业牌照发放机构，除初次涉该营业场所牌照化登记之外，无需申请人提供产权证明，直接从经营场所电子信息库选取符合条件的经营场所即可完成登记。申请人在申请其他许可证时，也可以同样操作。经营场所牌照化管理，不但可以彻底解决办理营业执照的产权难问题，还可以避免经营户盲目租用无法办理相应经营项目手续的经营场所，降低投资风险，有助于划行归市和税收公平，同时还可以通过牌照管理系统反查无照经营，一举多得。4、 应从立法层面重视经营户的联络方式。对于无法联络或故意拒绝联络的经营者，要有简单可靠的取证和处罚手段，例如通过由通讯机构、公证机构共同设立和鉴定的联络取证机，在多个时间节点随机联络后，打印生成无法联络证据，并依据进行后续登记行为锁定处罚。被锁定经营户必须在一定期限后才可以申请解锁。5、 在实施营业执照牌照化管理的基础上，可以从立法层面区分有照经营和无照经营的消费维权权益，对于明知或应知对方是无照经营的维权投诉，给予有限支持或不予支持。在营业执照牌照化管理的情况下，可以更好地引导和发动整个社会抵制无照经营行为，让无照经营寸步难行。查处无照经营，是一个社