北京地区土地储备制度分析.doc

北京地区土地储备制度分析第21卷第2期2006年4月北京农学院JOlURNALOFBEIJINGAGRICULTURALCOLLEGEVo1.21,No.2Apr.,2006北京地区土地储备制度分析李蕊,雷洁.(1.北京农学院政法系,北京102206;2.北京贝格律师事务所,北京100080)摘要:针对首都土地储备制度存在的问题,从土地储备立法等方面对北京土地储备制度进行了研究,提出北京土地储备有一定借鉴价值的建议.关键词:土地储备;土地管理;城市化进程中图分类号:F301.2文献标识码:A文章编号:10023786(2006)02005404AnalysisontheLandReserveSysteminBeijingLIRui.LEIJie(1.DepartmentofPoliticsandLaw,BeijingAgriculturalCollege,Beijing102206,China;2.BeijingBeaconLawFirm,Beijing100080,China)Abstract:Withthereforminlandmanagementandacceleratingofurbanizedprogress,thelandreservesysteminBeijingplaysanimportantroleindevelopingcapitaleconomy.Atthesametime,someproblemsrises.Thisarticlefocusonitfromthelegislationoflandreserve,andcarrysoutreferencedvaluesuggestionforthelandreservesysteminBeijing.Keywords:landreserve;landmanagement;urbanizedprogress未来制约北京城市建设的突出因素将是”土地供给”.根据2004年土地利用变更调查结果,北京市土地总面积16410km.,其中农用地11078km.,占67.5;建设用地3197km.,占19.5;未利用地2135km,只占139/6.北京市辖区的山区土地利用程度低于平原,而且开发难度也大于平原.特别是占山区面积62.8的57.74万公顷广大低山地区,不仅土层薄,而且坡度陡裸岩多,降水量稀少.从社会经济条件和今后发展来看,这种状况决定了其开发利用的可能性是极其渺茫的.随着社会经济发展,现实中作为优势产业的”工业”生产与城市”建设”不仅占用而且还将继续占用更多本来属于农业利用的那些土地.据资料统计,从1952-2000年48年间已累计减少36.97万公顷,年平均减少约0.7万公顷.面对土地资源的稀缺,必须主观能动采取措施,最大限度地合理配置,利用有限的土地资源.2001年4月,国务院颁布的关于加强国有土地资产管理的通知中指出,为增强政府对土地市场的调控能收稿日期:20060222;修订日期:20060330基金项目;北京农学院人文社科基金项目作者简介:李蕊,女,1978年出生,研究方向:经济法学力,有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度.城市土地储备制度是城市土地使用制度改革的一种新尝试,它对于促进城市土地市场的健康,规范发展,促进城市土地资源的优化配置具有积极的作用.1土地储备制度的涵义和作用土地储备制度在国外被称作”土地银行”制度,最早于1896年出现在荷兰的阿姆斯特丹,是西方发达的市场经济国家为合理配置土地资源而普遍推行的重要制度.所谓土地储备制度,是指由政府依照法定程序,运用市场机制,按照土地利用总体规划和城市规划,通过收回,收购,置换和征用等方式取得土地,进行前期开发和存储后,以公开招标,拍卖出让方式供应土地,调控各类建设用地需求的制度.城市土地储备的实施一般包括土地收购,储备和供应三个环节.自从中国进行城市土地使用制度改革以来,北京2006年第2期李蕊等:北京地区土地储备制度分析城市土地市场就已开始逐步发育,目前城市土地市场已经初具规模.实践表明,土地储备制度在北京的实施,使政府掌握了土地市场的”统一收购权”和”垄断供应权”,符合土地使用制度改革方向.对于北京市有效保护耕地,盘活企业存量土地;对于北京加强土地一级市场的管理,优化城市存量土地资源配置,严格控制新增建设用地;以及培育公开,公正,公平的土地市场,保证土地利用总体规划和城市规划的实施,实现经济和社会的可持续发展都具有重要作用.2当前北京城市土地储备制度存在问题从几年的实践来看,土地储备机制的建立是北京市城市建设用地管理体制和城市土地市场运作模式的重大改革和创新,符合土地管理法的原则和要求,对于集约利用城市土地,促进北京市城市建设和经济发展具有积极作用.但是,土地储备机制作为一项创新工程是十分复杂的,其运作和完善也遇到一些矛盾和困难.尤其是加入WTO之后,北京经济进入高速增长期,土地资源的稀缺性与经济发展的需求之间的矛盾日渐突出,迫切需要及时研究总结北京城市土地储备制度运作的经验和问题,完善土地资源有效供给,提高土地资源的利用效率,为首都经济的可持续发展提供坚实的物质基础.2.I土地储备机构的性质亟待明确由于中国现有法律,法规对土地储备机构的职能定位尚未有一个明确的规定,致使实践中各地土地储备机构的性质,形式,职能很不一致,业务开展也难以在法律规范下进行.目前,北京市土地储备机构是北京市土地整理储备中心,于2001年4月28日成立,”中心”受北京市国土资源和房屋管理局委托,负责土地整理,征收,收购,收回,置换,储备,组织土地一级开发和承办土地交易市场等工作,在性质上是政府全额拨款的事业单位.可见,北京市土地储备机构实质上是地方政府经营土地的一个代理机构.从这个意义上讲,它必须具有土地市场宏观调控和土地经营双重职能,并且在两者不能协调时应以前者为主.这个机构应听命于政府并作为政府调控土地市场的一个工具,但由于它必须从事土地经营,因此它本身不可能是政府机关.这样看来,土地储备机构性质上应该是一个行政单位和经营单位的混合体,按照中国现有的行政管理体制,它应该属于一个政府授权的事业单位.这就产生了一个经济学上所谓的”两难选择”问题,即如果土地储备机构被定位为事业单位,则不能从金融市场获得融资,也就无法筹集到土地经营所需的大量资金,显然将影响土地储备制度功能的发挥;而如果仿效一些城市将土地储备机构定位为法人性质的公司,则必须受到公司法的规范,从目前看其所承担的职能显然已经超出公司法调整的范围.并且,在中国加入WTO后,以公司形式出现的土地储备机构如要长期垄断土地一级市场,则必将违反WTO市场主体平等原则.2.2全面系统的土地储备法规亟待出台我国土地管理法和城市房地产管理法为土地收购,储备,出让机制的建立提供了法律依据,但在建立土地储备制度的具体操作上,国家有关法律法规还存在空白.例如土地管理法对政府如何建立土地储备制度,行使土地统一收购权没有明确规定;2001年4月国务院下发的15号文件也只对土地储备制度提出指导性的,原则性的意见,对土地储备制度的内涵也没有进行全面系统的阐述;此外目前土地储备机构的操作程序繁琐重复.因此亟待制定一系列操作性强的,较为完备的土地使用权收购,储备,出让管理办法以保障土地储备机制正常运作.2.3土地的供应和价格控制不协调土地储备制度实施的一个重要功能就是对土地市场进行宏观调控,抑制土地投机.近年来北京出现了土地价格上涨过快,房地产投资过热问题,都说明土地储备制度的功能没有很好地发挥.根据中国北京土地价格指数系统报告显示,2006年2月北京住宅(不包括别墅)用地指数为1159.00,比2005年12月上涨21点,与2005年2月比较,上涨159点,同比涨幅15.9.(中国北京土地价格指数分为住宅用地,商业用地,工业用地三类,目前仅发布住宅用地不包括别墅价格指数.指数是以2005年2月北京300个样本点住宅用地价格为基期数据,对住宅用地价格进行调查和动态监测,计算中国北京土地价格指数.每年逢双月发布,并对北京市土地市场进行全面分析).2006年5月海淀区温泉镇D2地块办公,住宅及商业用地,土地面积158337m,成交价高达115000万元,平均每平方米7000元,创北京地区地价新高.地价上涨过快将导致房价攀升,北京目前二环路以内的商品房平均价格每平方米1万元以上,二,三环路之间为8000元至10000元,房价上涨过快不利于居民住房问题的解决,增大了房地产金融风险,同时也将阻碍北京地区经济的持续健康发展.北京农学院第21卷2.4土地储备资金筹措机制有待完善土地储备过程既是土地产权流转过程,也是资金循环运用过程.资金和土地是土地储备机制的两大基本要素.土地储备不能离开巨额的资金支持.目前北京地区土地储备资金主要通过银行抵押贷款筹措.主要存在下列问题:第一,土地储备机构资金来源过分依赖银行贷款,利息负担过重,金融风险隐患比较严重.融资渠道较为单一,资金运作困难,资产负债率较高,土地储备中心没有能力去储备大量的土地,影响了储备制度的发展;过高的银行贷款比例不仅使土地储备贷款存在很大的金融风险压力,而且由于土地储备机构必须承担沉重的本金和利息偿还,可能导致土地储备机构不能有效地履行土地市场调控职能.第二,银行贷款无法满足土地储备对资金的巨大需求.目前北京土地储备制度建立时间不长,资金需求规模较小,银行贷款尚能满足土地储备部门的需求.但随着储备规模的扩大以及土地整理量的增加,土地储备所需资金将大量增加,银行由于面临资金流动性问题的制约不可能向土地储备机构发放大量的土地贷款.第三,目前一些银行对发放土地储备贷款缺乏积极性,贷款效率低下,并且未能针对土地储备贷款的特殊性而在贷款手续,评审标准,会计操作规程,贷款品种等方面作出相应创新引.3完善北京地区土地储备制度的建议3.1明确土地储备机构性质.规范土地储备制度中国至今还没有一部具体的法律或者行政法规全面规范土地储备制度,特别是对土地储备机构的性质,职能定位,权限,收购范围等问题缺乏法律规定,这对规范土地储备运作十分不利.北京市应该尽快出台相关的地方性法规为土地储备制度提供法律保障并规范其运作.北京土地储备法规应着重规定以下问题:明确土地储备的性质是国家公权力对土地供应的介入;明确政府在土地收购中具有一定强制力和先买权;变行政委托为法律授权,进一步明确土地储备机构性质,职权与责任;明确土地储备的法定程序;明确土地收益构成,保障土地储备中政府,土地储备机构,原土地使用人等各方的经济利益;建立土地储备法律责任制度等.北京在土地储备机构性质确定上可以适当借鉴上海和杭州的经验.上海土地储备属于市场主导型.”市场主导型”模式实施土地收购储备的机构是一个完全意义的土地开发公司.实施土地统一收购机构与被收购单位或个人是两个平等的经济主体,是否收购和收购价格等方面均由收购双方在遵循现行法律法规的条件下,根据当时的市场状况自由协商确定.杭州土地储备属于政府主导型.”政府主导型”模式将城市土地的集中储备和供应看作城市经营的核心和关键环节,所有需要盘活的土地都要由政府垄断收购和储备.土地储备中心代表政府依法收购上地,具有强制性,基本没有给土地使用者讨价还价的余地.市场上的土地全部由土地储备中心提供,政府通过抓统一收购权,统一批发权实现了政府对土地市场的高度垄断和控制.这样,政府主导型土地储备中心扮演着两种不同角色:一是土地管理者.实施部分政府行为的角色,调节土地市场,制定收购储备计划,实施各项规划,以合理分配社会资源为目的,追求社会效益最大化;二是土地经营者.实施企业行为的角色,收购储备出让土地,筹集,运作和管理土地收购储备资金,以盈利为目的,追求经济效益最大化.在实践中,这两种方式都收到了一些成效,但也都存在一些问题.北京在确定土地储备性质时,应当根据本地区经济发展实际和土地供求状况以适当取舍.3.2合理分配土地收益.合理调控城市地价在进行利益分配时北京可成立独立的专门的土地评估机构,引进资格认证体系,评估人员联系当时当地的具体情况,如经济发展水平,宗地位置,用途等尽可能做出一个全面,科学的评估,然后做出可能的最高价和最低价.在土地转让中,当土地价格在最高价和最低价范围内视为正常,否则政府应出面干涉,从而保证土地储备,房地产开发和城市经济的良性循环.3.3变土地使用权招拍挂为建设项目招标按照目前的规定,经营性土地出让只能采取拍卖,挂牌和招标的方式.其中,拍卖和挂牌是价高者取得土地,由于拍卖,挂牌出让收益远大于招标,地方政府具有选择拍卖,挂牌的强烈意愿.拍卖和挂牌依据的是竞价原理,成交价依赖于开发商的判断,较少考虑到居民的消费承受能力.在土地供给有限的情况一F,自然导致地价飙升.拍卖,挂牌并不适合北京土地供应有限,需求较为旺盛的实际情况.实践证明,高地价对于北京也并非一个好的选择.而招标方j戈操作灵活,可以很好的平抑地价,纠正市场失灵,清晰反映政府意图,是一种介于协议出让与竞价出让间的优化选择.2006年第2期李蕊等;北京地区土地储备制度分析以储备土地为基础的建设项目的招标,实际上就意味着土地使用权价格不再是唯一的成交指标,而只是建设项目招标,评标指标中的一个因素,这必然会使用地单位加大对非地价的技术因素的重视,同时减少政府以及用地单位对土地使用权价格的预期,从而对高地价进行抑制,达到削弱和改善储备土地招拍挂供应方式导致的地价高涨所带来的负面效应.以储备土地为基础的建设项目的招标,标的是建设项目,拟出让的土地使用权是项目建设的物质实现条件.招标的项目由两部分组成,一部分是商务标,针对土地使用权价格所设的标;另一部分是技术标,针对项目规划设计方案和建设管理措施所设的标.专家在对各投标人两项投标进行评分后,对商务标评分和技术标评分根据预先设定的一定比例进行加权.综合得分最高者为该项目的中标人,从而获得该储备土地的使用权以及以该储备土地为基础的建设项目的建设开发权.当然,在招标过程中,政府必须发挥服务职能,简化招标程序,控制相关费用,严肃招标纪律.3.4建立多渠道融资机制一是建立北京城市土地储备基金.基金主要来源于城市土地出让金,土地增值收益,主要用于土地储备过程中支付土地征用补偿费,土地置换补偿费以及土地整理过程中的费用等,由政府设立专门机构管理.由于土地收购储备所需资金量很大,为了使土地储备事业能够良性发展,政府应从土地净收益中,按一定的比例提取土地储备金,专用于土地收购储备.这样,可大大减少土地储备资金贷款额和减轻负担沉重的利息包袱,保证有足够的自有资金进行土地储备运作.二是尽快制定一个可操作性强,效率高,统一规范的土地信贷管理办法.北京有关银行必须针对土地储备贷款的特殊性进行贷款业务创新.尽快对土地储备贷款主体资格,贷款评估资料,贷款的抵押担保方式,贷款利率,执行标准等做出准门规定,与其他工商贷款区别开来.三是积极创造条件,尽快进行土地证券化试点,加快城市土地证券化步伐.所谓土地证券化,就是以土