浅论地方政府与中央政府的关系

浅论中央政府与地方政府的关系中央政府与地方政府是我国政府体制中的两种不同而又有着密切联系的两种机构。中央政府与地方政府两者在作用上不可替代，要求两者在明确划分两者权限的同时，赋予中央控制地方政府的相应权力，是中央与地方关系中不可分割的两个方面。当代中国中央与地方的关系是在特定的历史条件和体制因素的条件下形成的，这种关系随着中国社会的发展和体制的转型，正在发生改变。为此，在当前我国进行政治体制改革的大背景下，在我国进行政府职能改革的趋势下，研究中央政府与地方政府的关系就显得尤为重要和必要了。研究中央政府与地方政府的关系，有助于我们了解它们之间的关系，了解它们的职能，有助于我们认识它们之间职能发挥的机制，从而更好的进行政府职能的改革，提高我国政府的行政效率，并且建立一个较好的政府决策机制，促进我国政治水平的发展。当前学术界对中央政府与地方政府的关系的研究主要从两个主要的方面进行研究。一个是对中央与地方在权限上的划分进行的研究；一个是从中央控制的角度进行研究。一、权限划分中央与地方关系的格局安排主要内容是权限划分。但是中央与地方政府的地位与作用，规定了它们存在的相互不可取代性，也规定了两者的某些权限是不可缺少的。因此，中央与地方关系中的权限划分，实际上是在一定的范围内进行的。因此，中央与地方在权限划分上必然存在一个极限，即有些权限必然只可能由其中一个来承担，即存在一种应有的权限。例如有些维护国家统一和独立的权限只能由中央政府来行使。同样的，如一些与居民的日常生活直接密切相关的社会事务，它只可能由基层地方政府完成。如何处理好中央与地方的权限的划分，这与一个国家的社会制度、地方体制、政府层次、历史传统相联系。对于各国中央与地方关系安排中权限划分的比较，包含两个方面的内容：一是在不同结构国家和不同地方体制国家之间，就其中央与地方两者所拥有的基本权限进行比较；一是在国家结构、地方体制相同国家间，在其他权限划分的差异上进行比较。在中央与地方权限划分上主要涉及两个领域：政治的和行政的。二、中央控制中央政府对地方政府的控制，是指中央政府对地方政府权限行使（或不行使）所实施的控制。近年来，中央政府对地方政府的控制，出现了一个强化的趋势。中央控制主要有立法控制、行政控制和财政控制三种手段。立法控制包括：第一，中央政府通过规范地方政府权限行使的各种法律，要求地方政府遵循。第二，中央政府监督地方政府立法。行政控制不同于立法控制，它或出现于地方政府行为之前（明确权限、授予权限），或出现于地方政府行为之后（违法、超越应有的权限），但不直接干预地方政府的具体行为。行政控制是指在地方政府活动过程中进行的经常性控制，通常由中央行政机关行使。还有就是财政控制，它是指中央政府通过财政手段对地方政府施加的控制中央政府对地方政府的财政控制主要有划定税收范围，补助，控制地方财务行为（如审查开支，限制借债）等。此外中央政府与地方政府的关系还体现在沟通与合作上。政府间的合作有政治上的合作，行政上的合作，财政上的合作；政府间的相互沟通与影响的渠道：议会机关中的地方代表，非官方的地方政府联合组织以及其他非正式渠道等。研究中央政府与地方政府的关系，主要是研究中央政府与地方政府如何有效地、合理地发挥自己的职能，做出一个合理的、科学的决策，为我国现在的政府职能改革起到一个较好的作用，促进我国政治文明的发展。首先，我们应分析当前中国中央政府与地方政府关系的现状从政权的根本组织原则来说, 中国的整个政权体系是按民主集中制原则确立的。就中央政府与地方政府关系而言, 中央政府既要保证有足够的权威来实现统一领导, 又要保证地方政府应有的自主性和创造性, 从而使中央政府和地方政府两方面的积极性都得到充分的发挥。这一原则完全符合象我国这样一个单一制国家协调中央政府与地方政府关系的基本规律。然而, 这一原则在指导具体的制度设计中, 并没有彻底转化为科学的制度规范和法律规范, 还主要停留在非操作化、非制度化的原则层面上。也就是说, 民主集中制原则下形成的中央政府与地方政府关系并非是一种完全制度化和法律化的关系, 而主要是一种靠权力和信仰来维系的政治关系。而在党的一元化领导的自上而下、单向放射式的中央集权体制下, 一切重大决策均由中央一级作出, 地方政府一级并不是一个具有一定独立地位的控制主体, 而是一个被控客体和传导中央指令的中介。因此不可能真正贯彻“充分发挥两个积极性”的原则, 相反, 中央统的过多、过死的状况却日趋严重。在我们这样一个地域辽阔、各地发展很不平衡的国度中, 这种体制是导致僵化、浪费、效率低下的原因之一。其次，我国中央政府与地方政府存在问题的原因原因主要有如下几个方面：（一）中央政府和地方政府之间权责划分不科学、不合理。中央政府与地方政府之间在许多问题上都没有明显的权责划分，例如有些问题是双方都介入的，但是由于没有明显的权责划分，谁都不对这事负责任，从而造成办事不力，解决效率低。（二）法律制度不健全，法律过于原则化、笼统而又泛泛。我国没有完善的法律对中央政府与地方政府的权限进行一个有效的划分，一些法律条文只是原则上的规定，但真正执行起来却很弱化。而且法律条文的规定又是笼统的、泛泛的，没有一个合理的、明显的、细致的规范。（三）中央对地方政府的监督软弱、无力。中国实行单一制的权限划分，由于我国实行一个科层制，地域广泛，科层繁多，中央对地方缺少一个有效的监督和管理。最后，处理好中央与地方政府的关系是我国政治体制改革、政府职能改革的一个重要课题。（一）提升中央政府的权威和对地方的宏观调控能力。中央政府承担着重要的公共事务的管理，但中央也应尊重地方政府的自治权、管理权，更多的是一种宏观调控的能力。另外，通过适当的放权，让地方政府有自主权，也可以提高中央政府的权威，中央政府掌握着主要的事务管理，在经济、制度、法律等方面还起着一个决定性的管理。（二）建立中央与地方的优势互补。中央政府由于自身的优越性可以在财政、政策等方面上对地方政府加以支持，而地方政府由于自身更直接接近民众与中央政府也可以在行政、政策、立法上形成一个相互支持。（三）明晰中央政府与地方政府各自的职责权限划分, 并使之进一步规范化、法制化。首先需要合理划分中央政府与地方政府的职责权限,其次, 在合理划分中央政府与地方政府职权的基础上, 使中央政府与地方政府关系规范化、法制化, 也就是说,中央政府与地方政府应在法治基础上形成新型的权利义务关系。再次, 强化中央政府对地方政府的监督。为了保证中央政府对地方政府的有效监督, 必须建立健全相应的监督机制, 变直接的行政干预为主, 为间接的法律监督、司法监督、行政监督和财政监督相结合。通过对我国中央政府于地方政府关系的研究以及问题的解决，有助于我国政治体制改革，政治职能的转变，我国的政治文明会进一步发展。最后，要说明的是完善我国中央政府与地方政府关系的基本思路是, 通过行政的、财政的、法律的等种种手段, 在“维护中央权威”和“尊重地方政府利益