生态保护与经济转型资料.doc

生态保护与经济转型资料阿尔山市是1996年6月经国务院批准为县级市，现辖管三镇三街，总面积7408.7平方公里、人口5.6万，有蒙、汉、回、满等13个民族。境内驻有阿尔山、五岔沟、白狼三个林业局。与蒙古国边境线长93.43公里。是中国革命老区、中国优秀旅游城市、中国著名的4A风景区，也是内蒙古自治区继满洲里、二连浩特之后的第三个边境口岸城市。截止2009年3月，国务院先后确定了两批共计44个资源枯竭城市，阿尔山市被列入国家第二批资源枯竭城市，也是我区唯一被列入的城市。 一、基本情况与特征分析 （一）森林资源日渐枯竭，经济转型刻不容缓。阿尔山林区总经营面积107.49万公顷，有林地面积60.67万公顷 ，活立木总蓄积4560.59万立方米，森林覆盖率为64%。由于长期过量采伐，森林资源质量迅速下降，疏林地面积增加、针叶林面积减少、可采林木资源已近枯竭。在以天然幼中龄林占主体的林分结构中，用材林成熟林面积、蓄积大幅度减少。其中，成过熟林面积185平方公里，仅占用材林面积的3.66%；成过熟林蓄积185.28万立方米，仅占用材林蓄积的5.87%。森林资源的日渐枯竭最终导致经济结构严重失衡，发展速度明显滞后。产业结构基本是以一、三产业为主，占到85%以上，二产为15%，也主要以加工木材为主。2008年，全市地区生产总值6.26亿元，同比增长16.7%，其中林业产值完成14381万元，占一产比重94.39%，林业增加值占GDP比重仅为22.96%。单一的产业结构影响了财政收入，形成严重的赤字财政。20062008年，地方自主财力分别为1055万、1060万元和1100万元，支出达到11669万、12002万元和22122万元。 （二）生态环境破坏加剧，生态保护任重道远。阿尔山是我国北疆的生态屏障和重要生态安全保障区。这里既是松嫩平原和呼伦贝尔草原的分界线，又是嫩江和额尔古纳水系的重要发源地。茂密的森林、良好的生态系统是调节气候、净化空气、涵养水源、保持水土、阻挡风沙和西伯利亚寒流东进和南下的天然屏障，它不仅是阿尔山市可持续发展的立市之本，而且对整个兴安盟以及东北三省、京津冀经济区都发挥着巨大的生态效益。建国以来，阿尔山林区共为国家生产商品材2322.24万立方米，做出较大贡献，但森林草原也遭到了严重毁坏，生态环境破坏不断加剧。据气象部门统计，近10年来阿尔山地区的平均气温呈上升趋势，降水量呈下降趋势，这种气候变化趋势，直接导致本地区高温、干旱、大风、冰雹、雷电等极端天气气候事件频繁发生，对阿尔山地区生态植被、农牧业生产等造成很大影响。 （三）战略地位日益凸显，口岸功能尚不完备。阿尔山市地处东北亚经济圈腹地和我国东北经济区西出口，是联合国开发署规划的第四条亚欧大陆桥的连接点，经由阿尔山出海是俄、蒙最近的出海口，也是朝鲜、韩国、日本从俄、蒙地区索取资源最近的交通要塞。1992年自治区批准阿尔山口岸为季节性对外开放的国家二类口岸。2004年中蒙两国签署的中华人民共和国政府和蒙古国政府关于中蒙边境口岸及其管理制度协定确认阿尔山口岸为国际性季节开放口岸。2009年10月22日，国家口岸管理办公室批准中蒙阿尔山松贝尔口岸于2009年10月25日至11月1日期间临时开放，开放期间允许公务人员、车辆、货物经该口岸出入境。但由于历史原因，口岸功能尚不完备，区域辐射作用没有很好的发挥出来。 （四）社会事业发展滞缓，社会矛盾交错复杂。阿尔山国有森工企业均是建国前后成立的工业企业，肩负卫生、教育、安保等诸多社会职能，受林业经济危困的影响，林区社会事业建设和发展相对落后。而阿尔山建市时间短暂，财政困窘，社会事业资金投入十分有限，积累了大量的历史遗留问题和现实矛盾：城市道路、给排水、供水、供电等基础设施建设落后，特别是几个林业局历史欠账较多，近年来在城市公共基础设施建设过程中有欠账3.33亿元，形成了沉重的债务负担；人居环境较差，市区28万多平方米棚户区亟需改造，占全市住宅总建筑面积的41.36%；林木采伐量锐减不可避免地造成大量林业职工下岗失业，目前林区下岗失业人员已达5700多人，占全部下岗职工的77%以上，占总人口的 10.18%，从而形成巨大就业压力；城市贫困问题日益严重，林区城镇人均可支配收入仅为4200元，城市低收入人口约有1.9万人，占全市人口的33.93%。 二、基本思路和主要做法 阿尔山市被确定为全国第二批资源枯竭型转型城市，为其实行经济转型、发展接续替代产业带来了新的机遇。阿尔山市在经济转型和产业结构调整中，抢抓机遇、争取政策、抓实项目、创新发展，以“构建健康阿尔山生态文明体验区”为统领，以建设“保护区、产业区、开放区、和谐区”为依托，以“生态立市、旅游兴市、产业强市、口岸旺市”为长期发展战略；以打造“国内一流、国际知名”的旅游目的地口岸城市为近期发展目标,努力推进经济转型，实现可持续发展。 （一）遵循生态为先理念，构筑祖国北疆生态屏障。阿尔山市委、政府紧紧围绕盟委、行署提出实现“绿色兴安、快速崛起”的主题，遵循生态为先的理念，正确处理生态与生存的关系，凝聚全市上下力量，尽快实现从“砍伐木头”为主到“营林育林”为主、从“林产工业” 到“森林草原旅游业”为主的转型。坚持以生态为主导的林业和林区发展方向，逐步实现停止对阿尔山森林资源的限量采伐，促进林区经济转型、产业提升和可持续发展，确保阿尔山市这片青山绿水永续利用，更好地造福子孙后代，并使其成为祖国北疆永久的绿色长廊和生态防护屏障。到2013年阿尔山新增人工林面积要达到45万亩，2015年达到55万亩，2017年达到70万亩，森林覆盖率和植被覆盖率分别达到80%和95%以上。 （二）培育特色产品基地，推进基础产业稳步发展。阿尔山市以发展农牧林特色产品为重点，努力实现传统基础产业向生态、绿色、有机、特色产业产品的转型。一是着力培育野猪、野生菌、卜留克“三大优势特色产业”，形成规模和品牌优势，到2015年实现野猪养殖5万头，梅花鹿和狍子1万头，野生菌2000万袋。二是以龙头企业为依托，重点培育特色农畜产品基地。力争用5年左右的时间建成3万亩卜留克基地、3万亩中草药基地、5万亩脱毒马铃薯基地、1万亩山野菜基地、10万亩优质小麦基地，完成绿色或有机认证和产地认证，实现区域化布局、科学化管理、精准化种植和规模化经营。同时，通过招商引资等形式，积极发展山野菜、食用菌等山珍绿色有机食品加工业，到2010年把内蒙古阿尔山市森发食品有限公司和阿尔山新苑公司打造成为知名企业，形成独具特色的阿尔山品牌。 （三）科学开发矿产资源，构建生态环保工业体系。阿尔山市位于大兴安岭成矿带，有着丰富的矿产资源。科学开发阿尔山市非核心景区、非生态敏感区的矿产资源，构建生态环保型工业体系，是实现经济转型的有效途径和措施。一是合理利用矿泉水资源。以开发建设20万吨矿泉水的生产为目标，在五里泉水厂投产达效的基础上，加快推进白狼望远山水厂的建设，力争明年正式投入生产运营，达到年产20万吨生产能力。二是保护性开发矿产资源。在保护生态环境的前提下，开发位于非核心景区内的署秋铁矿、苏格河石灰石矿。阿尔山市署秋地带铁矿矿藏较为丰富，该矿的保守储量在1500-3000万吨。该矿建成后，年可开采铁矿石80-100万吨、生产66%的铁精粉40-50万吨。依托储量丰富的苏格河石灰石矿，建设环保型水泥厂，实现绿色产业经济的崛起。 （四）充分利用旅游资源，促进主体产业提质升级。旅游业是阿尔山市的新型主导产业，也是阿尔山市经济转型、产业升级的重点接续替代产业。阿尔山市委、政府始终坚持建设“健康阿尔山”的理念，按照“近谋旅游、远谋物流”和“绿色、红色、银色”三色并举、“春夏秋冬”四季并重的发展思路，倾力打造健康阿尔山生态文明体验区品牌。充分利用矿泉群落、火山地貌景观、冰雪资源、优越的避暑环境、分布广泛的二战遗迹、森林与草原相拥、冰雪与温泉相伴等旅游资源，积极策划、开发阿尔山海拉尔满洲里这条蒙东地区的黄金旅游线路，打造“国际一流、国际知名”的旅游度假区。截止2009年11月，全市接待旅游人数达66万人次，同比增长60%，实现旅游总收入6.3亿元，同比增长102%，创历史最好水平。 （五）紧紧依托口岸资源，推动口岸经济快速发展。口岸经济是阿尔山市培育的又一主要接续替代产业。阿尔山作为未来欧亚大陆桥的西出口，在振兴东北老工业基地中将会扮演重要角色。要充分利用口岸资源，实施“南通”、“北开”、“东靠”、“西连”的发展策略，全力发展口岸经济，培育新经济增长点。用全球的视野，战略的眼光，进一步加强对俄蒙的贸易合作，做到优势互补、互惠互利。在口岸28.3平方公里内建设口岸区、加工区、物流区、休闲度假娱乐区和居住区。积极推进互市贸易区和旅游自由贸易区建设，推动边境贸易和过境旅游的发展。口岸的国际物流业、进出口贸易加工业以及易货贸易的兴起，将解决林业职工和新增就业人员的就业问题，缓解就业和再就业压力，维护社会稳定。 （六）深入实施民生工程，改善群众生产生活条件。阿尔山市坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，求实创新，狠抓落实，努力建设和谐社会。积极安置林业下岗职工，2003年至今共安置2907人；加大城镇居民低保工作力度，截止2009年11月份，全市共有7155人享受低保待遇；新型农村牧区合作医疗参合率达92以上；在财政能力有限的情况下，全力推进10万平方米的棚户区改造工作，改善了1318户的居住条件；深入开展矛盾纠纷排查调处和“书记大接访”工作，严厉查处各类违法犯罪案件，确保了社会稳定；在大兴安岭林区率先开展了林业企业教育、医疗、广电等单位人员的接收工作，已成功转移接收798人。民生保障和维护社会稳定能力不断提高，党群、干群关系日益密切。 三、主要困难与对策建议 阿尔山市在推进经济转型过程中，积极探索符合自身实际的特色发展之路，但由于种种原因，仍面临着诸多亟待解决、自身又无法解决的困难，需要自治区和国家在政策、项目、资金上给予重点支持，以加快城市经济转型步伐，推进经济社会与生态环境协调发展。 一是面临“有城无地”难题。阿尔山设市之前只是科右前旗的一个镇，99的人口为林业人口，因长期对林业经济和林业政策的依赖，致使1992年原国家林业部对该地区土地确权时，将阿尔山镇及其所辖村屯用地全部划为林业用地范围。近年来，随着旅游业和城镇建设的不断发展，城市建设用地问题逐步凸现。目前，阿尔山市发展建设的每一个项目用地都必须按征占林地程序办理，高额的林地补偿费用地方政府和企业难以负担。按照自治区批准的阿尔山城市建设实施规划，需要调整建成区面积为1076.2公顷、城市规划区面积为401公顷、变更为城市基础设施建设用地面积为159.18公顷，以上三项总计需要调整城市建设用地面积为1636.38公顷，难以实现。 建议：（1）阿尔山自身要做好城市总体规划和项目专项规划，进一步加强基础设施和服务配套设施建设，营造良好的投资环境。（2）自治区及有关部门要对阿尔山市今后城市发展的需要，对城市建设用地进行科学确定，并积极协调国家林业等部门切实解决城市建设用地难问题，可考虑将一部分林地无偿划拨或补贴征用。 二是面临机构编制紧缺难题。随着旅游业及社会各项事业的迅速发展，编制总量小、人员紧张的矛盾已经成为制约阿尔山市发展的瓶颈。一是公安编制不足。全区警民比例平均为1.42，而阿尔山市目前仅为0.90。因该市系边防旅游城市，交警、巡警、110报警服务等工作量逐年增加，警卫任务日益繁重，仅2008年接待省部级以上领导和外宾就达87批1640人，警力明显不足；二是行政编制不足，有四个单位只核定两个行政编制，人员紧张，难以满足正常工作需要。三是阿尔山口岸开通后，一关两检的人员编制缺位。 建议：（1）考虑到阿尔山市是旅游、口岸、林业地区等特点，也为适应阿尔山市加快经济转型，实现可持续发展的需要，按照机构编制配备的要求，适量增加公安、行政编制。（2）在阿尔山口岸建成通关的情况下，各联检单位尤其海关、边检、检验检疫人员编制要同步跟上。自治区积极协调国家相关部门根据阿尔山口岸实际，合理配备联检单位人员编制，保证阿尔山口岸通关能力和效率不断提高。 三是面临配套资金缺位和企业负担过重难题。国家每年安排大量资金，对资源枯竭城市的基础设施改善、林业棚户区改造、旅游经济、口岸建设、绿色产业培育及社会事业等方面提供支持，截止到现在，国家给予阿尔山市转移支付资金7000万元（2008年2800万元、2009年4200万元）。2008年自治区财政厅给予300万元配套资金，为阿尔山市经济转型注入了活力。但随着国家转移支付数额的增加，自治区各项配套资金不足。2008年以来，按照区盟两级要求，阿尔山市政府已接收了林业三局的部分社会事业职能，但还有相当的社会职能均由林业三局承担，企业办社会问题没有得到彻底解决，按照国家体制改革精神，这种政事不分、政企不分、事企不分状况亟待改变。 建议：（1）自治区财政继续加大对阿尔山市的支持力度，确保配套资金按时足额到位；要积极向国家有关部门争取支持政策、国债投资等，加快推进阿尔山城市经济转型、产业培育的发展步伐。（2）阿尔山市经济转型关键是搞好林业三局一场经营转型，企业办社会则是大问题，要尽快把三局一场的医疗卫生、广播电视、城镇消防、市政环卫等公共事业剥离交由地方来办，所需资金纳入财政和公益事业投资经费渠道，自治区有关部门要给予资金予支持，切实减轻企业负担。 四是面临生态效益补偿难题。自从1998年国家实施天保工程以来，三个林业局采伐限额指标只有10.6万立方米，由于国家补助资金少，自治区配套资金不足，森工企业财政困难，大量下岗职工采取办农牧场的方式维系生活。此外，阿尔山市有住户1.6万户，按照每户住宅面积40平方米，年耗薪炭材按10立方米计算，全年烧掉炭材16万立方米，造成森林资源严重毁坏，生态安全日益恶化。 建议：（1）自治区积极向国家争取将阿尔山纳入森林草原生态效益补偿试点地区和稳步推进国有林权制度改革试点地区，抓住国家正在组织编制“大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划”有利时机，将阿尔山水土流失综合防治、森林草原沙化治理、高原湿地生态保护与恢复、城市垃圾与污水处理、沿河两岸水源监控和保护、生态移民、森林保护、完善旅游设施、开发红色旅游资源和境外资源、培育接替资源和后续资源等项目，优先纳入计划，安排资金，先行先试。（2）从保护森林资源和生态环境、提高林区职工生活水平的角度考虑，可实行以上级财政补贴为主，森工企业为辅的“以煤代木”方式，适当提高补贴标准。 五是面临乡村道路不畅和部分林场不通电难题。按照国家总体要求，到2010年基本实现全国具备条件的乡镇、建制村通公路。目前，阿尔山市仍有6个林场尚未通油路，总里程117.2公里。通林场项目国家补助资金每公里40万元，阿尔山市正与各相关林业局协调林地征占和争取项目事宜，在“十二五”期间，有望解决部分村通公路。