第七章 城镇旅游开发与发展的基础：规划与管理

1,二九年八月,第七章城镇旅游开发与发展的基础：规划与管理以长江三角洲地区中国历史文化名镇为例,2,第一节国际相关宪章与决议中关于该论题的阐述,国际相关宪章与决议中关于该论题的阐述如表9-1。,一、国际相关宪章与决议中关于加强历史文化名镇规划的规定或约定,表3-1国际宪章及相关决议中关于规划的条款,3,4,联合国教育、科学及文化组织大会第十二届会议于1962年12月11日在巴黎通过：关于保护景观和遗址的风貌与特性的建议中对景观与遗址地的管理、咨询、非政府组织等机构的设立与职能进行了设定：（1）各成员国保护景观和遗址的基本标准和原则应具有法律效力，其实施措施应在法律所赋予的权限范围内委托给负责的主管当局。（2）各成员图应设立具有管理或咨询性质的专门机构。（3）管理机构应是受委托实施保护措施的中央或地方的专门部门。因此，这些部门应有能力研究保护和制定保护目录的问题，开展实地考察，准备即将采取的决定并监督其实施。这些部门同样应受委托对旨在减少某些工程进行中或对由此种工程造成的损坏进行修复中可能涉及的危险提出建议措施。,二、国际相关宪章与决议中关于加强历史文化名镇管理的规定或约定,1关于保护景观和遗址的风貌与特性的建议,5,（4）咨询机构应由国家、地区或地方各级委员组成，并被授予研究有关保护问题以及就这些问题向中央或地区主管当局或有关地方社区提出意见的任务。在任何情况下，特别是在大规模公益工程，诸如修建公路、安装水利技术或新型工业设施等规划的初期，应及时征求这些委员会的意见。（5）成员因应促进国家和地方非政府机构的设立及其运转，这些机构的职责之一是与第（2）、（3）和（4）条中所述机构合作，特别是通过这样一种方式合作，即把威胁景观和遗址的危险告知公众，并告诫有关部门。（6）如违反保护景观和遗址的有关规定，应对损坏予以赔偿，或承担将该遗址尽可能修复至原状的义务。（7）对故意损坏景观和遗址的行为，应给予行政或刑事处罚。,6,西安宣言2005年10月17日至21日，在古城西安通过，其将环境对于遗产和古迹的重要性提升到一个新的高度。西安宣言中关于加强遗产管理的相关规定主要有：（1）可持续地管理周边环境，需要前后一致地、持续性地运用有效的法律和规划手段、政策、战略和实践，同时这些方法手段还需适应当地的文化环境。（2）管理背景环境的手段包括具体的立法措施、专业培训、制定全面保护和管理的计划以及采用适当的遗产影响评估系统。古建筑、古遗址和历史区域的周边环境发生的变化所产生的个别的和累积的影响，以及这种变化的速度是一个渐进的过程，这一过程必须得到监控和管理。（3）应当管理古建筑、古遗址和历史区域周边环境的变化，以保留其文化重要性和独特性。（4）管理古建筑、古遗址和历史区域的周边环境的变化并不一定需要防止或阻挠其发生变化。,2西安宣言,7,（5）进行监控，应当对识别、衡量、组织和补救古迹遗址的腐蚀、重要性消失或平庸化所采取的途径和行动加以明确，并就古迹遗址的保护、管理和展陈活动提出改进措施。（6）与当地、跨学科领域和国际社会进行合作，增强保护和管理周边环境的意识。（7）同当地和相关社区的协力合作和沟通，是周边环境保护和管理可持续发展战略的重要组成部分。（8）在保护和管理周边环境方面，应当鼓励不同学科领域间的沟通，这应当成为一种公认的惯例。相关的领域包括建筑学、城市和地区规划、景观规划、人类学、考古学、历史学、人类文化学、博物馆学、档案学等。,8,西安宣言中关于监控和管理对周边环境产生影响的变化的相关规定主要有：（1）古建筑、古遗址和历史区域的周边环境发生的变化所产生的个别的和累积的影响，以及这种变化的速度是一个渐进的过程，这一过程必须得到监控和管理。城乡景观、生活方式、经济和自然环境累积或急剧的改变可以显著地、不可挽回地影响周边环境对古建筑、古遗址和历史区域重要性所作出的真正贡献。（2）应当管理古建筑、古遗址和历史区域周边环境的变化，以保留其文化重要性和独特性。管理古建筑、古遗址和历史区域的周边环境的变化并不一定需要防止或阻挠其发生变化。（3）监控，应当对识别、衡量、组织和补救古迹遗址的腐蚀、重要性消失或平庸化所采取的途径和行动加以明确，并就古迹遗址的保护、管理和展陈活动提出改进措施。应当制定定量和定性指标，评估周边环境对古建筑、古遗址和历史区域的重要性所产生的贡献。监控指标应当包括硬性指标，如对视野、轮廓线和公共空间的侵犯，空气污染、噪音等，以及经济、社会和文化等层面的指标。,9,联合国教育、科学及文化组织大会于1976年10月26日至11月30日在内罗毕举行第十九届会议通过：关于历史地区的保护及其当代作用的建议。该建议中关于加强保护历史地区管理的规定或约定主要有：（1）保护历史地区及其周围环境的总政策之适用应基于对各国整体有效的原则。各成员国应修改现有规定，或必要时，制定新的法律和规章以便参照本章及下列章节所述之规定，确保对历史地区及其周围环境的保护。它们应鼓励修改或采取地区或地方措施以确保此种保护。有关城镇和地区规划以及住宅政策的法律应予以审议，以便使它们与有关保护建筑遗产的法律相协调、相结合。（2）关于保护历史地区的制度的规定应确立关于制订必要的计划和文件的一般原则，特别是：适用于保护地区及其周围环境的一般条件和限制；关于为保护和提供公共服务而制定的计划和行动说明；将要进行的维护工作并为此指派负责人；适用于城市规划，再开发以及农村土地管理的区域；指派负责审批任何在保护范围内的修复、改动、新建或拆除的机构；保护计划得到资金并得以实施的方式。（3）应设有一个负责确保长期协调一切有关部门，如国家、地区和地方公共部门或私人团体的权力机构。应通过中央、地区和地方当局足够的预算拨款，确保得到保护历史地区及其环境计划中所规定的用于公共投资的必要资金。所有这些资金应由受委托协调国家、地区或地方各级一切形式的财政援助、并根据全面行动计划发放资金的公共、私人或半公半私的机构集中管理。,3关于历史地区的保护及其当代作用的建议,10,（1）日常管理贯穿于保护全过程。管理者的主要职责是及时消除隐患，保护文物古迹不受损伤，同时不断提高展陈质量，收集文献档案；并在保护规划获批准以后，确保按照规划实施保护。（2）建立健全独立稳定的工作机制。要依法加强基层文物保管机构的管理职能。从业人员应当经过专业培训，通过考核取得资格。重要的保护程序实行专家委员会评审制度，委员会成员应具有本专业的高等资质和丰富的实践经验。（3）提请政府公布文物保护单位是文物保护行政管理的一项职责，应当依照有关法规实行。有保存价值但尚未公布为保护单位的文物古迹，应作为一般保护对象进行详细登记加以保护。进行“四有”工作是这一程序的主要内容，除了划定保护范围和建设控制地带以外，地下遗址比较集中的地段还要划出地下文物埋藏保护区。,4中国文物古迹保护准则,11,1西塘古镇由于规划较早及规划完善而得以有效保护在江南水乡市镇网络中，13世纪到19世纪江南古镇随处可见，但20世纪80年代以来，随着社会经济的迅速发展，受到市场经济的巨大冲击，大多小镇的水乡古镇风貌不复存在。而西塘古镇由于自20世纪钟摆80年代中期开始及时地进行科学合理的城镇建设规划，开辟了城镇新区，把医院、学校、政府企事业单位、大型商场等功能置换到新区，优化了古镇功能布局结构，从而使得原汁原味的水乡古镇风貌得以完整地保存下来。早在1986年西塘镇就邀请浙江大学编制了城镇建设总体规划，开始提出“保护古镇、开发新城”的思路。在此基础上，1996年又邀请上海同济大学，围绕全面保护古镇的风貌特色，从城镇性质、职能、布局等方面对城镇建设总体规划进行了全面修编。1999年2月西塘镇人民代表大会制定了西塘古镇保护管理实施办法。,第二节长江三角洲历史文化名镇关于规划与管理的实践,一、西塘的实践,12,2000年2月浙江省人民政府核准并公布西塘为省级历史文化保护区，浙江省政府的批准开展编制了西塘省级历史文化保护区保护规划。2001年1月嘉善县人民政府依据浙江省历史文化名城保护条例颁布了西塘古镇保护暂行规定。2003年，西塘镇又编制了西塘镇工业园区规划、西塘镇旅游发展规划、西塘镇环境保护规划，确保古镇能完整地保护及可持续的发展。这一揽子保护规划的编制和实施，对西塘古镇的全面保护起到了重要的保障作用。,13,西塘镇以古镇保护规划为依据，围绕历史文化名镇保护，开展全方位的古镇深化保护工作。根据西塘省级历史文化保护区保护规划和西塘古镇西入口环境整治工程要求，西塘镇以西入口整治工程及古镇区改造工程为切入口，具体作了三个方面的工作：一是严格规划和控制。按照古镇建设“修旧如旧”的原则，对古镇区沿街立面的维护与改造进行了严格规划和控制。根据西塘古镇保护规划进行了严格的审批，做到手续完备，逐项登记，对违背原则的改建活动从严处理，同时，进一步规范古镇保护区商业经营活动。二是进一步深化古镇的景点内涵。西塘镇先后对倪宅、黄酒馆进行了较大规模的改造。结合省级廉政教育基地建设，西塘镇对倪宅景点进行了全面的维修与改造，在保存倪宅旧貌的同时，充实了倪天增先进事迹的图文资料，目前，倪宅已被省相关部门列为浙江省廉政教育基地；完成中国酒文化博物馆景点改造。,2西塘古镇由于保护工作开展扎实、管理工作有力而得到较好保护,14,三是加大重点工程的施工进度。作为西塘旅游的重点配套工程，西线入口工程一直是我们努力建设的重点工程，针对工程建设的不同环节，严格制订并实行了项目实施的会商制度、设计资料会审制度、施工质量缺陷处理办法、隐蔽工程验收制度、情况报告制度、检查监督制度、工程质量责任交底制度、施工单位质量三检制和投资控制制度、工程环境分析制等12项科学严密、操作性强的规章制度。为了加大古建筑的保护力度，合理开发旅游，挖掘古镇深厚的文化底蕴，根据西塘古镇区保护实施办法积极配合政府加强对老镇区保护规定的监督、落实并组织人员每天在古镇区进行巡查，对古镇区内拆墙开店，危房改造等改变建筑结构并影响到老区面貌等现象进行严格监督，凡发现有未经批准擅自对建筑物进行改建、翻建，沿街房屋拆墙开店，门面装修的，除立即要求其停工外，还及时向有关部门反映，对符合要求进行改造的，实行严格监督。,15,认真落实各类审批制度。截止2008年底，共受理古镇区商业经营网点申请10起，依法许可7起；受理古镇区房屋解危、改建、修缮申请20起，依法批准17起，并查处5起未经批准擅自搭建违章建筑行为。同时，依法介入古镇区产权变更活动，共批准房屋（土地）转让申请2起。所有申请的审批均履行现场核实、影像存档、竣工验收、文档备查的规范程序，并经审批后方可实施。西塘古镇保护与旅游开发管理委员会与工商所联合“四严”把关景区夏季旅游食品安全。2008年6月，为确保古镇景区夏季食品消费安全，维护广大游客的利益，西塘古镇保护与旅游开发管理委员会与工商所及早组织力量，及时对古镇景区旅游食品市场开展一次拉网式的检查。本次检查共出动执法人员12人（次），检查各类旅游食品经营户51户，发出超经营范围责令整改通知书2份，有效地净化了景区食品市场环境。加强西塘旅游开发有限公司内部管理，完善各项规章制度，建立健全考核制度,抓好员工的培训工作；引进先进管理体系，实施了ISO9000质量管理体系和ISO14000环境管理质量体系；完善旅游执法管理，目前西塘旅游管委会已经有14名持有旅游执法资格证的执法人员；加强了古镇景区旅游秩序的监管力度，同时在古镇的17个弄堂出入口设立了固定的检票点，规范了西塘景区售票系统。,16,西塘古镇在保护中遇到了一些法律法规中的疑惑。一是虽有条例规定但执法主体只是法定到县一级职能部门，镇人民政府无法建立具有行政执主体法资格的古镇保护执法队伍，十分不利于西塘古镇保护管理工作。二是西塘镇政府虽然制定了一些管理措施，但实施起来缺少法律依据或法律支持。如嘉善县人民政府颁布了西塘古镇保护暂行规定，但如果异地居民或企事业单位违反了规定，还是不能作出处罚。三是相关法律条规还不够完善，如对于破坏历史文化保护区内非文物保护单位的行为应如何处理？对于产权私有者处理私有房屋但其行为直接影响古镇保护的现象如何处理？,3西塘古镇在古镇管理中的困惑,17,嘉善县西塘镇有“吴根越角”之称，是杭嘉湖鱼米水乡之最。塘东街社区位于古镇东侧，东起邮电东路、西通市河，南到四方汇、北至里仁港。社区内有最为朴实的平民文化，是“生活着的千年古镇”的真实写照。社区设党支部、居委会，有27个居民小组，在册总户数997户，总人数2358人。西塘的小桥、流水是本社区的亮点，数十条名桥横跨市河，留下“船从碧玉环中过，人步彩虹带上行”的美景，闻名遐迩的“烧香港”，石板小路、杨柳依依，成为古镇旅游一道亮丽的风景线，辖区内有“浙江省廉政教育基地倪天增祖居”、“消防教育陈列馆”、“圣堂”、“明清木雕馆”、“水阳楼”等景点，塘东街是一条旅游商业街。西街社区是原来的上西、下西合并的西街居委会，区域为：东起南苑路，西至宏福中林，东北以市河为界，有27个居民小组，在册总户数887户，在册人数1982人，辖区内有旅游公司、城管队、党校、县二院、卫生院、西塘信用社、农行、建行、中行、联华超市、钟介福、保险公司、装卸站、玻璃厂、电影院、万福楼、农贸市场等单位，宏福路、邮电路、石板路、西街、南棚下贯彻全区。,4西塘古镇融古镇保护与社区管理于一体，以社区管理促古镇保护,18,朝南埭社区又是西塘古镇的旅游宝地。社区内有最为朴实的平民文化，是当之无愧“生活着的千年古镇”的真实写照。社区位于古镇杨秀泾港北区，和本镇华联村、金明村、菏池村相邻。社区设党支部、居委会，有25个居民小组，常住居民783户，常住人口1767人。辖区内有嘉善黄酒股份有限公司，平川中学，钱塘人家等各类企业和经营户54个。西塘的小桥、流水、古弄是本社区的亮点，数十条名桥横跨市河，留下“船从碧玉环中过，人步彩虹带上行”的美景，全镇古弄的四分之三在本社区，这是古人留给我们的遗产；闻名遐迩的千米长廊，成为古镇旅游的一道亮丽风景线；居民闲情逸致，有“杜鹃之乡”美誉。朝南埭又是一条商业街，延伸到北栅街，记载了江南手工业历史。西塘社区提出了“绿色家庭托起生态古镇”的口号，将环境纳入社区管理，以家庭为单位，以人为本，从我做起，从小做起，在自上而下的推广中，获得的全社区居民的的热情参与和全力支持，小区环保一时之间蔚然成风。家庭是社会的细胞，而且创建“绿色社区”的根本目的在于改善居民的生活，提高居民的生活质量。绿色社区的推广归结到底是一项细胞工程，是一种绿色的文明生活习惯，绿色的消费观念和道德意识的推广。,19,1986年周庄在“保护古迹、建设新区、发展经济、开辟旅游”16字方针的总体规划下，周庄的古迹保存与发展正式展开，新的与旧的截然分开，古镇仍然保持原貌，不兴建筑，不准通车，新的建设一律被赶到古镇外。阮仪三教授1986年从北京申请到“大地农村发展基金”经费，作为周庄总体规划的经费之一。在当时全中国大陆一片建设热潮的浓厚气氛下，这样保存古迹、带动产业发展的规划常被认为是反潮流向后退的。1986年周庄古镇作了古镇保护规划，并认真执行，使周庄独特的水乡古建筑与基本面貌得以有效保存。该次规划将古镇区0.47平方公里的区域划定为核心保护区。在20世纪90年代旅游发展大背景下，周庄独特的旅游与文化资源成为比较优势资源而获得小城镇发展独特的竞争优势，并推动周庄作为旅游特色型小城镇的城镇化大发展。,二、周庄的实践,20,1997年后，每年都有近百万的观光人潮，旅游事业发展带动了信息、资金与人潮，中外人士纷纷至此进行投资，周庄的蓬勃发展成为中国文化资产保存与再发展的成功典范，更成为中外各界瞩目的焦点。为了适应新的发展需要，1997年周庄进行了新的总体规划，提出了新的纲领：“保护古迹风貌、整治历史环境、提高旅游质量、改善居民生活”，把古迹保护和合理开发的要求又向上提高了一步。1997年，在阮仪三等专家指导下，周庄编制了周庄古镇区保护详细规划，规划内容不仅包括文物点的保护、污水处理、建筑物高度控制、挖掘与继承传统民俗文化、发展传统经济，还涉及到停车场设置、桥梁包装等方面。2008年周庄规划出台实施构建周庄文化创意产业园战略。2008年，周庄古镇出台新规，自2009年初起将实施新的发展战略。在该新规中，整个周庄镇38.96平方公里被视为一个昆山文化创意产业园，以境内急水港为界，分为南、北两大发展区域。南为古镇文化旅游创意产业区，北为太史淀生态休闲创意产业区。,21,在未来的4年内，周庄将通过吸收改造传统优势资源，合理引进外来优秀资源，高起点规划建设等，南北联动，将周庄建设成为一个功能完善、业态丰富、特色鲜明，在长三角具有影响力的文化创意产业基地。周庄对古镇核心区重要景点的修复，最早始于1984年。而日后成为周庄强劲对手的乌镇,直到1999年才开始实施古镇保护与开发的一期工程。1986年，周庄又请来同济大学阮仪三教授拟定了一份“保护与发展总体规划”，使古镇周庄避免了“填河、拆桥、开路、造厂”的破坏性开发，将这最后一个完整的江南水乡样本保留下来，开创了古镇保护的先河，走出了一条“保护与发展并举”的成功之路。1988年，周庄成立旅游发展公司，成为江苏省第一家乡镇旅游服务企业。其时，周庄的上级旅游主管部门昆山市旅游局甚至还未成立。,22,1在古镇没有遭到破坏之前，率先作了古镇规划,改革开放前，周庄交通闭塞，0.47平方公里的古镇区人口密度高，年久失修的建筑比例很高。八十年代初，改造旧镇，发展经济在江南水乡各地高潮迭起，面临古镇要不要保护、怎样保护的关键时刻，周庄古镇邀请专家指导，充分尊重和听取他们的意见。1986年，请同济大学编制了第一个总体规划，其主题是：“保护古镇，建设新区，发展经济，开辟旅游”。在10多年的时间里，周庄紧紧围绕这一主题，先后7次不断修编总体规划。1997年，江苏省人民政府批复周庄水乡古镇的总体规划，明确周庄水乡古镇的性质是中我国重要的历史文化名镇之一和风景旅游城镇，规定要保护好古镇风貌和历史文化遗产。,23,20世纪80年代农村经济依靠发展乡镇企业，面对保护古镇和发展经济的矛盾，周庄古镇根据总体规划，坚持经济发展服从古镇保护的原则。在用地上、布局上保留古镇区，在古镇区的过渡地带发展配套设施，将古镇区中的学校、菜场、银行、邮局等单位迁至过渡地带。又在急水港以北建设新区，相继从古镇区及过渡地带搬过13家工厂企业于此，这样，既有利于发展工业，又保护了古镇，同时带动了全镇经济的发展。为了展现了江南水乡古镇的风情与旅游产业的格局，周庄按照不同的主题分为“古镇朔源、水乡风情、艺苑茶香、世家古宅、南湖佛音、名人遗踪”等六个游览区。根据规划，周庄在古镇区周围新建居住小区8个，从古镇区迁出居民250户，充分利用水乡特色开辟南湖旅游度假区、太师淀度假区和高尔夫球场，满足了公众和旅游者的生活和休闲需要。,2进行古镇分区规划，合理进行用地分配,24,1989年9月，周庄镇政府就制定了老镇区建设管理办法，根据管理办法，相继10多年拨款400万元责成职能部门对古镇区内的建筑、文保单位和环境定期进行检查、监测。1995年，扩建了周庄古镇消防队，购置各种消防器材近600件，在重点保护单位内装置远红外线警报器30只。镇文保组在公安、消防部门配合下，每年定期对9处省、市级文物保护单位、20处文物控制单位的文物陈列、建筑结构、防盗防火、防腐防蛀等各项进行检查、监控和提出整改措施。镇建管所经常组织专门力量对古镇区的镇容镇貌、街道民居和桥梁进行检查。镇环保办公室年年组织力量，全面清理河道，保证水的质量。在此基础上，1999年镇政府又制定了周庄古镇区保护暂行办法，并经昆山市人大通过，昆山市人民政府颁布，强化了保护措施。根据暂行办法规定，在古镇重点保护区范围内的传统建筑、古镇风貌和水系，建有管理档案，并层层落实单位和专人负责保护，在其维修和涉及建筑在控制地带的建设项目，均必须按法定程序办理报批手续，由古镇保护领导小组、专家领导小组及城市规划、土地规划及上级管理部门依法审批，审批落实“一支笔”。,3加强古镇建设与保护管理，制定相关管理与保护政策,25,在过渡地带维修建筑其风格必须与古镇相协调；维修古镇区传统建筑时，均遵循“修旧如旧”的原则，尽量保存和使用原结构、原材料、原工艺，高度不得超过两层。私有房屋的修理也纳入政府统一规划管理，政府提供一定的帮助和补贴。1995至2003年，由政府划款、旅游收入、民间捐款和利用外资共计集资人民币10亿元，投入古镇保护和全面整治。2000年4月，在中科院院长路甫祥的倡导下，成立了周庄古镇保护基金会和古镇保护委员会，使古镇保护和整治工作正常运转。为了丰富文化内涵及宣扬江南古镇文化特别是昆剧，又先后精心整治了集民俗风情的“文化一条街”，古戏台和南湖秋月园，成为古镇的新景观。自2008年起，周庄古镇又进行文化创意产业园的建设，为周庄旅游产业转型注入了新的动力。,26,2003年2月20日，周庄镇建设管理所下发了关于限制古镇区经营真丝类商品的通知。这份通知上写明：“各公房经营户：为进一步弘扬古镇优秀的历史文化，更多地展现水乡文化特色，减少古镇区商业氛围，根据周政发200344号文件的要求，决定对古镇区经营各类真丝类商品进行限制。”“减商令”下发给了在周庄承租经营的25户商家，他们都是经营真丝类商品（丝绸）的。根据通知上给出的限制日期，这25户丝绸商家必须在20天内转产或歇业。周庄的丝绸店数量多得吓人，竟然达到278家。这么多的丝绸店集中在一起，必然会造成无序竞争而影响周庄的整体品位，因此选择清退一部分商家进行数量控制，是很有必要的。“千万不要让铜臭湮没了周庄的清秀水乡韵味”。2004年9月20日，周庄门票价提了40元涨为100元。通过提高门票价格，一方面景区改造成本有所提高，保护费用有所增加。另一方面能通过这种经济杠杆控制总人数，保护环境。周庄自2007年来，接待中外游客量在300万次左右，已接近饱和。,4加强治商、限商管理，保护古镇纯朴氛围与历史文化遗产建筑,27,目前，周庄镇政府也意识到了过度商业开发的弊端，在2005年周庄古镇保护和文化建设促进旅游发展这份报告上，提出要发动“减商”运动，优化旅游环境，强制关闭一些布局不够合理、过度密集、与水乡风貌不符的饮食店、丝绸店、工艺品店等。周庄近些年严格控制审批过此类商铺项目，并积极优化商铺布局，给其注入文化因素，包括在古镇两侧新增了江南人家和富贵园等旅游配套项目。“调整规划”的难度也很大，现在讲究依法行政，周庄古镇许多当地居民在私房开的商铺，工商、税务、消防等手续都合法，政府不好硬性阻拦，我们现在“减商”主要减的是公房的商铺，私房“减商”因为涉及到方方面面的利益，效果并不是很好。1998年出台的周庄古镇保护暂行条例细致得近乎苛刻：每一幢建筑中的每一个小品、每一个细部，乃至每一扇窗、每一片瓦的选择、定位，都有明确限制。然而，对于居民“破墙开店”等违反条例的行为，该条例本身的法律效力不够，执行起来困难重重。,28,1开展多项研究，确立都市水乡新典范古镇保护不仅是保护，更重要的是要让衰老的古镇在新时代能真正“活”起来。这就需要对古镇的功能进行重新设计。2003年7月，朱家角投资公司邀请一批知名专家学者，探讨如何重塑朱家角雄风，共图大计，共襄盛举，得出了“留住我们的根”的共同呼声。2003年9月，委托专业地产咨询公司进行朱家角古镇土地开发研究，提出了“以古镇为龙头，以太阳岛、淀山湖为依托”的旅游新格局。2004年9月，委托华东师大商学院旅游学系等对朱家角度假经济发展战略进行专题研究，围绕度假经济发展战略选择目标、功能定位、市场分析、产业配置要素等课题，进行了深入的调研和分析，提出了“让古镇走进都市，让都市享受古镇”的口号。朱家角投资公司还曾先后三次举办集全世界建筑、艺术、文学泰斗之智的“新江南水乡”国际论坛；曾一掷万金在全球范围内征集“新江南水乡”概念设计方案。,三、朱家角古镇在保护中注重规划与研究，创建了历史文化名镇保护的“朱家角模式”,29,正是在这样广泛的调研和积极的探索之后，朱家角改造才取得了遗产保护、市政建设、经济发展三位一体的效果，无缝衔接，相得益彰。通过改造旅游基础设施、增设现代度假项目、改善度假新设施、强化旅游队伍建设、开发旅游多元产品等一系列措施，让占镇风貌不仅得到保护；而且在新时代又“活”了起来。朱家角古镇旅游开发始于1998年，到了2001年APEC会议期间更是达到了高潮，“千年古镇朱家角”名声鹊起，各路贵宾纷至沓来，朱家角顿时闻名海内外。为提升朱家角整体旅游水准，2003年特别成立了上海朱家角投资开发有限公司，几年来，公司就朱家角地区的旅游发展战略进行了专题研究，多次聘请知名咨询公司“把脉开方”，反复论证，终于制定出了第一轮旅游发展总体规划：以水乡为基点，以古镇保护为重点，以大淀湖开发为亮点，以新镇区特色居住区为热点，将朱家角从传统的观光旅游点，提升为集观光、娱乐、休闲、体验、度假、居住为一体的国内首个综合型、多元态、国际化的度假旅游基地，打造“世博会度假第一地标”。上海市青浦区朱家角镇2008年4月份开始启动“宜居城市规划建设实践研究项目。上海朱家角宜居城市规划建设实践研究项目，由罗亚蒙研究员主持，南京大学城市与区域规划系副主任甄峰博士担任研究组组长，国内有关权威学术机构的专家、学者将参与研究、评审，预期研究成果为上海朱家角城市宜居指数研究报告、上海朱家角宜居城市规划建设咨询报告。,30,一个以打造国内首个综合型、多元态、国际化的度假旅游基地和“世博会度假第一地标”为目标的朱家角旅游度假基地实施纲要，2004年通过专家论证和评议，开始贯彻实施。这是长江三角澳洲第一个以纲要形式予以规划框定的旅游发展方案。纲要共分指导思想、基本原则、总体目标、规划定位和工作措施5个部分。纲要的指导思想是：努力把朱家角建设成“上海的水乡古镇、都市的度假胜地”；基本原则是：差异化原则、优质化原则和国际化原则；总体目标是:以水乡为基点、以古镇保护为重点、以大淀湖开发为亮点、以新镇区特色居住区为热点，打造以休闲度假和生态居住为特色的历史文化名镇。总体布局上，古镇区是灵魂、是精华，以历史文化遗产保护为前提，基本保留传统水乡民居，旅游特色商业设施发展限于传统商业街区，部分传统建筑功能定位于旅游相关休闲设施和文化设施；老镇区是配套、是协调，老镇区主要是城镇原居民的居住板块、商业服务板块和休闲旅游片区，水陆“二脉”（淀浦河和祥凝浜路）两侧的工业、仓储业地带转变为休闲型旅游设施用地；新镇区则是拓展、是提升，新镇区的特色居住，主要是市区内居民第二套房的概念，主要用于度假。纲要以朱家角中长期发展战略为指针，与环淀山湖地区综合发展计划、古镇保护计划、中心镇控制性详规实现无缝衔接，以期达到遗产保护、市政建设、经济发展三位一体、相得益彰的效果。,2制定朱家角旅游度假基地实施纲要，打造世博会度假第一地标,31,朱家角的建设是TOWN的概念，用世界的语言说文化中国传承中华文化，融合古镇水乡元素，打造“江南古镇新水上人家”。从1998年开始，朱家角的建设主要经历冲动期（1998-2000）、规划期（2000-2004）、建设期（2004-2006）、宜居定位、品牌塑造期（2006至今）。从整体规划、环境治理、文化创新、打造优美环境，到关注民生、资源节约，其硬规划和软规划并举，总体建设规划和各类专业规划并行、专家设计与群众参与相结合等，专业设计与开放性讨论结合，与上海市规划局联合举办了“新江南水乡”国际公开竞赛，分别邀请了众多建筑大师以及艺术、文学大师共成功策划举办了三次“新江南水乡”系列论坛。2002-2008年期间，朱家角有效地编制了编制了10个指导性规划以及10多个专业性规划。主要有朱家角镇中心镇镇域结构规划、朱家角镇域总体规划、朱家角中心镇镇区控制性详细规划、朱家角历史文化名镇保护规划、朱家角镇区土地利用规划等。还有交通、电力、信息、煤气、人防、绿化、给排水、道路桥梁、污水、综合管线、公共设施、色彩规划等十五个市政基础设施专业规划。成为全市试点城镇建设的领头羊。为了充分体现高起点规划，朱家角近几年坚持诚聘国际大师，参与规划设计。无论是台湾的李袒原、美国的本伍德（Benwood）、法国的尼古拉米其林，还是美国凡亚易道、SASAKI、澳大利亚BAU。都坚持用传统与现代叠加的表现手法，设计了一个个既现代又富含古韵的新建筑，使朱家角这座上海都市旁唯一留存的古镇，不断展示既厚重又轻盈、既传统又现代的都市新水乡风貌。,3树立国际理念，制定完善的系列规划,32,朱家角制定了朱家角文物保护规定、朱家角历史文化名镇总体规划（至2010）年、(8)、朱家角中心镇控制性详细规划、上海上实朱家角特色居住区结构性规划等5个地方性条例，将历史遗产的管理和保护作为与经济发展同等重要的地位。对所有历史文物按照“保护级别标准”分别制定不同的保护办法，并对历史文物全部建立电脑档案，确保历史遗迹不受破坏。实施商业业态调整，迁出不适应古镇历史文化氛围的商业项目，吸纳古董、画廊等文化商家进驻，减少“商”气，形成浓郁的文化氛围。古镇的保护工作涉及的职能部门众多，有土地、城建、公安、工商、林业、基层政府等等，由于部门利益不一致，仅靠协调难以解决。建议进一步强化文物管理部门的职责，用政策规定，确保文物管理部门行使行政执法职能。在已有的中华人民共和国文物保护法、上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例、朱家角古镇保护管理条例的基础上，结合朱家角的实际情况制定和完善有关古镇保护管理条例的实施细则，并依法严格执行。区、镇政府要严格执行法律、法规的规定，强化执法力度，严厉打击各种破坏、变卖古民居的违法行为。对破坏古镇、古民居的重大案件，建议由政府挂牌督办，严厉查处，一抓到底，形成轰动效应，引起各级政府、相关部门和老百姓对此项工作的高度重视。,4加强文物管理与执法力度,33,南浔镇历届党委、政府对古镇的保护开发都极为重视和努力。1987年起，南浔镇逐步停止在古镇保护范围内新建建筑物。通过2次文物普查，对全镇30多处文物遗产初步建立了管理档案。2000年，根据南浔镇总体规划，委托上海同济大学城市规划设计研究院、国家历史文化名城研究中心，编制了南浔古镇保护规划，确定了2平方公里的古镇保护范围，制订了分步实施方案。先后对小莲庄、藏书楼、张石铭旧居、张静江故居、百间楼部分地段、商会旧址、丝业会馆以及9座古桥开展了重点修复。对被部分工厂、学校、医院等单位租用、占用的传统民居、园林古迹和不相协调的建筑有计划、有步骤地开展了清理和搬迁工作。同时搞好卫生保洁和镇区绿化，整治周边环境，使古镇风貌得以延续和发展。但囿于财力、人力等因素，不能从根本上重现千年古镇的神韵。2004年，南浔区政府根据省有关部门、市委市政府的意见，委托了湖州市城市规划设计研究院，在原有政府委托国内著名规划设计单位编制了南浔古镇保护规划和南浔历史文化保护区保护规划的基础上，按照湖州市城市总体规划进一步修编了南浔历史文化保护区保护规划，并于2004年11月经省政府浙政函（2004）166号关于南浔历史文化保护区保护规划的批复文件批复同意。新南浔成立后，区政府与上海博大公司签定协议，用5年时间，总投资23亿元，联合保护性开发南浔古镇，打造“中国南浔江南大宅门”。,四、南浔的实践,34,南浔古镇保护性开发规划将依托南浔固有的景观环境和历史文化背景，围绕“江南大宅门”这一主题，挖掘南浔大宅门文化内涵，赋予大宅门时代精神，以传统的观光旅游为基础，面向新兴的休闲旅游、度假旅游、文化旅游、体验旅游、商务旅游等，通过科学的功能配置、优秀的环境规划与深度的文化挖掘，将古镇南浔建设成为集旅游、休闲、餐饮、娱乐、购物、度假为一体，以全方位体验、互动型消费为特色，具有独特文化形象与旅游内容的精品旅游胜地。根据这一目标定位，南浔古镇的保护性开发重点是整合资源、打造景观、完善功能，提高旅游成熟度。根据南浔古镇保护规划和南浔历史文化保护区保护规划，本着保护为主、修旧如旧、整旧如古、建新如旧、营造氛围的原则，统一规划，分步实施，通过特色的游路设计、保护性建设和整体景观环境营造，着力打造串联“珍珠”的“线”，把南浔古镇犹如散乱珍珠的景区景点完整地串起来。南浔历史文化保护区保护规划于2004年12月得到浙江省政府批准。对于国内众多危在旦夕的古城、古镇、古村落等文物古迹、文化遗产的拯救而言，如何动员社会资本参与，形成良性的资金运作机制，是一项急迫的课题，南浔的积极探索值得鼓励和支持。,35,2003年初区政府又委托湖州市城市规划设计研究院，对2002年编制的南浔历史文化保护区保护规划进行了更深、更细层次的修编，具体到古镇上的每条河、每幢房子。组织市文保专家在充分调查的基础上，又新挖掘了17处具有保存价值的文物建筑和31处近代优秀建筑列入规划之中。规划反复论证，修改完善后经专家评审，向南浔社会各界经图版展示和网上二种形式公示，征求意见并修改后，于2004年11月经省政府浙政函(2004)166号关于南浔历史文化保护区保护规划的批复文件批复同意。同时，古镇保护性开发一期工程的概念性规划由上海同济大学历史文化名城研究中心为主，汇同加拿大PPA建筑师事务所共同设计，现正在反复征求意见过程中，规划完全依据南浔历史文化保护区保护规划而编制。协议明确，所有古镇建设性详细规划都必须符合湖州城市总体规划(南浔部分)、湖州历史文化保护规划(南浔部分)、南浔古镇保护规划和南浔历史文化保护区保护规划，都必须经区政府组织专家评审并广泛征求意见后，严格按法定程序审批后方可实施；古镇所有的保护和修复均应在市、区文物部门的指导下进行；新旅游公司负责所有项目的融资,确保建设资金的按期到位，负责进行南浔古镇保护区旅游资源的整合和推广。若违约，区政府有权收回旅游经营权。为加强对古镇保护的监督、管理，区政府在新区建立不久就成立了文物保护管理所和古镇保护管理委员会。在南浔古镇保护性开发中，聘请国家级专家阮仪三教授为顾问，同时从全国各地聘请了十多位从事古镇修复、旅游等方面的人才，所有这些都充分说明区委、区政府高度重视、切实加强对南浔古镇的保护。,36,2005年7月，南浔区人大常委会对加快实施南浔古镇保护性开发的代表议案办理情况进行督查，督促区政府出台了四项措施。一是继续加大宣传教育力度。加强对浙江省历史文化名城保护条例和南浔历史文化保护区保护规划的宣传工作，要求宣传教育入户到人，真正做到“宣传教育开道、思想工作在前”。二是加强管理，维护景区正常秩序。要求抓紧出台南浔古镇保护管理办法，强化南浔古镇景区保护管理委员会的协调作用，加强景区现场管理，积极改善景区环境。三是开发过程中严格按照规划实施保护性开发经营各项建设方案，充分体现“保护第一、利用第二”，保持古镇历史文化遗产的真实性和完整性。四是加强领导，团结协作。各有关部门单位按照协议规定，根据“职、权、利”统一的原则明确各自分工职责，形成合力，加大监督机制，共同做好南浔古镇的保护和管理工作。,37,乌镇是一个有1300年建镇史的江南古镇。十字形的内河水系将全镇划分为东南西北四个区块，当地人分别称之为“东栅、南栅、西栅、北栅”。1998年乌镇委托上海同济大学城市规划设计院编制乌镇古镇保护规划，规划明确了乌镇古镇保护和旅游开发的整体发展方向，并将整个古镇划分为绝对保护区、重点保护区、一般保护区和区域控制区四个不同等级的保护区域，提出不同等级的保护措施，保护范围和缓冲面积达198公顷。1999年，乌镇东栅区块保护开发工程经过周密调查，制订了乌镇古镇首期整治保护总体规划和详细的修复与整治方案，开始实施乌镇古镇保护与开发的东栅工程，简称“东栅景区”。在规划的全面实施过程中，乌镇为了达到“四个最”（即保护最彻底、环境最优美、功能最齐全、管理最科学）的目标，具体实施了遗迹保护工程、文化保护工程、环境保护工程等“三大工程”，在全国古镇、古城保护中，乌镇首创了和成功运作了“管线地埋”、“改厕工程”、“清淤工程”、“泛光工程”、“智能化管理”等保护模式，昔日的江南明珠拂去了它的灰尘，重新焕发出动人的光彩。,五、乌镇的实践,38,枫泾镇在大力开发新镇区的同时，积极保护老镇区。2003年4月经上海市人民政府批准的上海市枫泾总体规划（沪府200332号），对古镇作出具体的保护规划及保护措施，遵循修旧如旧原则，实施点、线、面三种形式保护：（1）点的保护。对枫泾镇内古树、古井、古桥、古寺庙和古建筑单体进行全面的保护，主要有致和桥、跻云桥、晏云桥、“石泰山屋”等。（2）线的保护。有意识的保护枫泾镇传统古街、古巷体系中的景观与特色。（3）面的保护。古镇风貌整体保护区为文物古迹集中传统风貌突出的区域，为南、北大街沿街街坊，从枫泾市河到西市河一段；中心市河邻河古街，即青枫街、文中路、生产街等沿街街坊；和平街沿街街坊等；还有枫泾市河从商城路到白牛部分河道，中心市河从大寨桥到南寺桥部分河道。枫泾镇“十一五规划”第三产业发展目标：围绕重塑枫泾商贸重镇的目标，以枫泾新镇和上海国际服装机械城、服装城建设为契机，大力开发人文历史景观和特色旅游资源，积极推进旅游业、现代服务业、房地产业、文化产业、信息产业和商业贸易的快速发展，促进物流、人流、资金流、信息流的迅速集聚，推动第三产业的全面发展，使之成为支撑枫泾经济社会持续快速发展的新动力。发展重点：旅游业、商贸业、房地产业、广播电视与信息产业。2002年制定枫泾镇人民政府关于古镇保护和旅游开发管理办法对枫泾镇古镇保护的主题、职责及保护的范围、主要方法等进行了相关规定。2007年编制上海市金山区枫泾镇历史文化风貌区保护规划。2002年成立枫泾镇古镇保护与旅游开发办公室（以下简称旅游办），作为镇政府下属的管理机构，负责对枫泾镇古镇保护和旅游开发统一规划、指导、协调和管理。,六、枫泾镇的实践,39,1986年同里镇成立文物保管所，同年对古镇区文保单位进行平面制图，1987年起对全镇所有的古镇区文保、文控单位进行挂牌(保护标志牌)，并对全镇范围内的文保单位和重点古建筑进行了建筑测绘，建立档案。在此基础上委托上海同济大学城市规划设计研究学院、国家历史文化名城研究中心编制同里古镇保护规划，确立了古镇保护范围，将保护范围划分为绝对保护区、重点保护区、环境协调区，并实施不同等级的保护措施，形成了点、线、面三个层次的保护规划体系。2000年之后，同里古镇出台了大同里旅游区的规划，不仅仅是“修旧如旧”，而且以大手笔全面恢复古镇的文化内涵和水乡神韵，打造“醇正水乡，旧时江南”的古镇品牌。同里从1997年起，便定下了重点开发旅游的方针。在旅游产业化加快的进程中，保护与发展的矛盾逐渐明显，为一时的眼前利益而牺牲长远规划便往往成为一条捷径，而同里为古镇选择的路则是保护、开发、发展的长远之计。,七、同里古镇的实践,40,1997年4月，同里第一届旅游文化节拉开了“同里之路”的序幕，奠定了开发旅游的基础。2005年，同里成立古镇保护发展公司，并制定同里历史文化名镇保护实施办法，这些措施为同里的保护、开发、发展构筑了完善的框架。2003年，同里与国际著名的古建筑保护机构日本九州大学山野善郎研究室签约成立了日本九州大学山野善郎研究室太湖流域古镇保护同里研究中心，为同里的古镇保护决策提供参考意见。2005年，新加坡“规划之父”刘太格为同里做了部分概念性规划。同年，同里邀请意大利威尼斯旅游主管阿曼多佩雷斯先生赴古镇就任同里镇名誉镇长，作为水乡古镇保护与建设的高参。中国同里旅游产业国际化规划研究由联合国休闲旅游中心主任、景观和环境规划专家坎博斯、国际著名园艺专家汤姆教授主导。,41,2000年，新场镇编制了“新场镇城镇总体规划”。镇域规划结构可总结为“一个镇区，一个社区，三条发展轴，三大功能区”。该规划统筹了新场未来20年的发展，近期为2001-2005年，中期为2006-2010年，远期为2011-2020年。该规划以上海大发展为时代背景，充分考虑南汇未来的建设发展。高起点地调整产业结构，综合布局城镇各类建设用地，统筹城镇建设用地和基本农田保护区；建立以传统农业为基础，发展都市型休闲观光农业；以便捷的交通条件为依托，积极发展特色工业；保护和发扬古镇水乡特色风貌，以旅游业带动第三产业发展的生态旅游。2007年制定新场历史文化风貌区保护规划，并将新场历史文化风貌区定位为：以居住功能为主体，与旅游观光、文化休闲、生活度假与商业服务有机结合的多功能城市复合地区。本规划着重对本风貌区延续完善居住功能，充实强化旅游休闲功能，优化拓展商业服务功能。确定保护对象为：（1）建筑。保护历史形成的院落天井式传统住宅、西式别墅等居住建筑及其群体布局；保护文化娱乐、商业、宗教等多种类型的传统及近代公共建筑；保护各种类型历史建筑的内部平面布局、外观式样、典型装饰风格与建造材料以及其他体现本风貌区历史文化特征的建筑元素。,八、上海新场古镇的实践,42,（2）空间。保护历史形成的街道与巷弄、河道水系，维持其线型、宽度、空间尺度、绿化环境与景观特征。保护各类沿街沿河绿化、庭院绿化和小型开敞空间，维持街巷交叉口、街河交叉口、河道交叉口的空间特征和公共空间的层次关系。（3）肌理。保护历史形成的由田园、街坊、建筑、港渠及其布局所形成的“街河田镇”交相辉映的郊区城镇肌理，控制构成肌理的各种要素。（4）环境。保护历史形成的各种类型的绿化环境包括传统田园环境，保护众多以香樟树和芦苇为主的河道绿化，保护古树名木，保护历史形成的构筑物如古桥、古石驳岸、古牌坊和石质地面铺装等其它环境要素。（5）其它。保护重要的历史场所以及历史文化、社会生活和制度结构等方面的无形文化遗产。从2002年上海市政府明确要做好新场古镇保护规划以来，南汇区政府先后成立了古镇开发办和古镇开发投资公司，在“古镇办”和“古镇公司”合署办公的过程中，形成了政府牵头、市场主导、企业操作的古镇保护与开发运作机制。目前，已通过完成上海新场古镇战略运营策划的编制，明确了古镇“民俗记忆”的战略，即以“记忆上海生活千年，体验民俗文化新场”为口号，使之成为世博期间展示上海民俗文化的窗口。,43,1998年苏州市木读镇政府组织相关人员对木读古镇进行了深人调查，对全镇传统民居、古宅、园林的情况进行了一次摸底，制定了相应的保护措施。其后委托东南大学城市规划设计研究院编制了木读镇历史文化名镇保护规划，并于2002年经江苏省政府审批实施。该规划对古镇及传统民居的保护、开发和利用进行了总体规划，编制了古镇核心地段的详细规划，提出了“保护古镇，建设新区”的战略方针，使现代化建设避开古镇，为完好保留古镇传统民居创造了条件。2005年开始，木读镇政府委托东南大学城市规划设计研究院在上一轮规划的基础上，进一步编制古镇保护、整治详规，力求为传统民居的保护和开发提供更为科学化、法制化的依据。,九、木渎古镇的实践,44,甪直镇党委、政府曾先后六次制订和修编总体规划，加快了小城镇建设步伐。在江南地区第一个提出并确立了“保护古镇，跳出老区，开发新区”的新思路。甪直古镇占地面积约1平方公里，保护区面积为4平方公里。为