财政学案例.doc

1.污染的治理 背景：环境保护是我国实施可持续发展战略的核心内容，目前已成为我国社会经济发展中必须要完成的关键性任务。环境保护的内容是多方面的，其中一个极为重要的内容是治理生产与生活中所形成的污染。 分析：如何治理污染？从外部性的角度看，至少有三个方面的问题需要讨论。 1治理体制。所谓的治理体制，就是要回答治理的主体究竟是谁？是企业还是政府？我认为，污染的治理必须走产业化的路子，就是说，必须形成以治理污染为自己经营内容的治污企业，可以将这些企业称之为环保企业或污染治理企业，由这些企业承担治理污染的任务，这些治污的企业在治理污染中获得自己的企业利润。只有污染治理的产业化，即企业化，才能从根本上治理污染。环保是一个产业，治污也是一个产业，产业化是环保与治污的发展方向。在污染的治理中，政府的职责是制定排放标准，只有符合排放的标准，才准予使用，至于锅炉烧什么燃料，则是企业的事，无论烧煤，还是电和油，都必须达到排放的标准才行。在这种条件下，锅炉使用者就会考虑烧什么燃料最合算。如果烧油虽然排放可以直接达到排放标准，但成本太高，那么锅炉使用者就会考虑是否烧煤，若烧煤达不到排放标准，但通过治理后可以达到排放标准，而且治理费用加上烧煤的成本也比烧油成本低，那么锅炉使用者就会让那些治理煤污染的企业为自己治理煤的烟尘排放，使排放达到国家指定的标准，从而把煤作为燃料。在这里，政府只是制定排放标准并监督实行，企业是治污的主体。尤其是以治污为经营内容的企业，才是治污的真正主体。政府在监督污染的治理中，要考虑污染治理产业化的内在规律。例如，当政府的污染罚款低于治污所支付费用时，企业就往往会接受罚款而不去寻找治污企业帮自己治理污染，在这种条件下，政府就应提高罚款额度，罚款额要远远超过治污所支付的费用，因为只有这样，企业才能会去让治污企业帮助自己治理污染。因此，政府对污染罚款额的确定，要考虑治污产业化的内在规律。 2治理模式。污染的治理模式有两种：一个是关闭污染源，即关闭那些污染严重的企业；另一个治理污染源，即通过那些治污企业用技术改造污染源，用技改消灭污染源。前一种模式虽然能尽快消除污染，但往往巩固不了，例如有的污染严重的企业被关闭之后，又偷偷开工，因为背后有利益机制的作用，这就是有人需要就业，需要有收入。甚至有的地方政府还保护这种被关闭企业偷偷开工，道理很简单：地方政府需要有税收，需要有就业的机会。因此，仅靠第一种模式是不行的，实际上不可能做到有污染就关闭污染企业。有效的模式是治理污染源。治理污染的主要方式，是产生治理污染的企业，这些企业通过有效的技术改造，将排污企业的污染治理掉。例如，对于锅炉的烟尘，就可以通过脱硫等技术，使锅炉排放的烟尘达到排放的标准，而不是关闭锅炉。因此，治理污染的关键，是要形成治理污染的企业，这些企业通过各种有效技术治理污染。在这种模式下，治理污染的框架是：政府制定治理标准并监督实施，有污染的企业寻求治污企业为自己治理污染，最后达到对污染的治理。 3治理成本。治理成本首先涉及到治理污染的企业的费用及利润。如果治理污染的企业的费用及利润太高，那么需要治理污染的企业就可能无法承受，从而使治理污染受到阻碍。因此，在利润比较合理的条件下，治理污染的企业应该尽量选择成本较低的治污技术，不能只追求技术性而忽视市场性，即市场的接受能力。治污成本是治污企业必须要注重的问题，应该追求治污的效益，即成本最低而效益最高。当然，考虑到对于治污企业的支持，国家应该在税收等方面支持治污企业，包括减免税收等。甚至为了减少治污企业的费用和调动治污企业的经营积极性，可以对治污企业以应有的利润补偿。总之，政府应该支持治污企业尽量降低治污费用，以保证治污的有效发展。治污成本还涉及到引发污染的企业的生产成本。例如，就锅炉来讲，有的燃料可能会减少污染，例如烧油要比烧煤的污染少，但是烧油的成本过高，锅炉的使用者还无法将烧煤改烧油，在这种条件下，我们应该考虑将重点放在对烧煤的排烟治理上，而且使烧煤者的成本即使加上费用也比烧油便宜，这样就可以达到对烧煤的排烟污染的治理。如果不从这个方面考虑而是强行要求将烧煤的改为烧油，恐怕对经济会产生负面效应，而且在现实中也行不通。因此，治污成本还应考虑污染企业的治污成本问题。要尽量做到选择最为有效而且治污成本也最低的治污方式。政府制定治污标准，允许企业选择各种有效的治污方式，政府不能强行要求企业选择何种治污标准，允许企业选择各种有效的治污方式，政府不能强行要求企业选择何种治污方式，只要能达到政府所要求的治污标准就行。治污成本还涉及到社会成本。例如，就烟尘排放看，烧油比烧煤好，但我们不能将烧煤完全取消，统统改为烧油，因为这里首先有一个资源短缺性问题，油的资源少，就不能全部去烧油。同时，还有一个就业问题，如果都改为烧油，煤炭产业怎么办？因此，治污还要考虑社会成本问题。从这点讲，恐怕治污的关键是技术的创新，用技术创新治理污染，而不是随便关闭那些有污染的企业。2.进城农民工的工伤保险制度 背景：由于工作而引起的工伤事故和其他有关的职业伤害事故，是进城务工的农民首先要面临的风险。农民工所从事的多为脏、累、重、险的工作，工作条件相对比较恶劣，涉及农民工的工伤及其他职业伤害事故不断见诸报端，在缺乏有效的制度安排的情况下，一旦发生事故，有关的赔偿问题往往引发无尽的纠纷，而农民工由于其所处的相对弱势地位，权益往往得不到有效的保障。 分析：这种情况下，政府强制建立针对农民工的工伤保险制度就是一种优效品。对农民工来说，这一制度不仅保证其一旦出现职业伤害事故可以得到相应的赔偿，而且，由于建立起了针对城市农民工的工伤赔偿机制，用工单位将会更加注意用工过程中的安全保护措施，其结果将有可能大大减少农民工的职业伤害事故。而政府要做的则主要在于设计特定的制度，并将之作为一种优效品强制推行。 3.我国政府在全面建设小康社会中的主要职能 背景：在界定我国现阶段政府职能的范围时，既不能沿用计划经济条件下的思维模式，也不能简单照搬发达市场经济国家的政府职能。从共性看，市场经济条件下的政府职能主要是弥补“市场失灵”：提供市场机制所不能提供的公共产品；消除市场中的外部性问题；维护市场竞争秩序；调节收入分配；稳定宏观经济环境；等等。但同时也必须看到，我国有我国的特殊国情。一方面，我国正处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的时期，市场发育还很不完善，因此，为建成完善的社会主义市场经济体制提供基础性的制度条件，应成为政府的重要职能之一；另一方面，我国作为一个发展中国家，经济发展中的结构性矛盾还很突出，为了充分发挥后发优势和比较优势，顺利实现全面建设小康社会的奋斗目标，政府在结构调整方面应发挥更大的作用。 分析：具体地说，政府在全面建设小康社会中的主要职能应包括以下内容： 经济调节职能。全面建设小康社会，表现在经济上，不仅要求经济总量有大幅度的提高，而且要求经济结构不断优化。政府的经济调节职能主要是为经济发展提供良好的宏观经济环境，优化经济结构。首先，通过采用适当的财政政策和货币政策等宏观经济政策进行宏观调控，促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡。其次，为缩小城乡差别、促进城乡经济协调发展提供必要的制度保证和政策支持。一方面，通过改革和稳定土地家庭承包经营制度、土地流转制度、征地制度、农村税费制度、农产品补贴制度，加大对农业技术研究和推广以及农村基础设施的财政资金投入等方式，促进农村经济发展，增加农民收入；另一方面，加强对城镇化的规划、指导和财力支持，改革户籍制度、城乡就业制度，以加快城镇化进程。第三，对区域经济发展给予协调、指导和财政支持，促使东、中、西部地区在发挥各自的比较优势的前提下协调发展。特别是在西部大开发中，中央政府应利用制度安排、投资项目、税收政策和财政转移支付，在重点支持西部地区基础设施和生态环境建设的同时，重视对西部地区教育的支持。第四，在符合世贸组织规则的前提下，采取鼓励性的政策措施，促进出口，吸引外资，支持本国企业跨国投资经营。 市场监管职能。建成完善的社会主义市场经济体制，是发展生产力的强大动力和全面建设小康社会的体制保证，它离不开政府对市场的有效监管。具体地说，政府作为制度的供给者，应通过制定和执行相关法律法规，履行其在市场监管方面的主要职能：界定和保护各类产权；创造良好的信用环境；促进全国统一市场的形成，扩大市场对内对外开放，逐步消除行政性垄断，加强对自然垄断行业的规制；对产品定价和产品质量信息披露行为进行严格监管；等等。 社会管理职能。全面建设小康社会目标的实现要求经济与社会协调发展，这就决定了社会管理职能应成为政府职能中十分重要的组成部分。这方面的职能主要包括：第一，保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利。依法指导和帮助非政府组织的健康发展，推进社区和乡村基层组织自治；为落实公民在选举、决策、管理和监督等方面的民主权利创造条件。第二，维护社会安全秩序。依法惩处各种犯罪活动；妥善处理突发性、群体性事件；解决好各种利益矛盾和纠纷；在安全生产方面实行严格的监督管理；做好防灾减灾工作；等等。 公共服务职能。社会主义市场经济条件下，建设服务型政府的一项重要内容，就是明确并强化公共服务职能，向公众提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。政府的服务职能可归纳为以下几个主要方面：政策服务，主要是通过制定科学、合理、负责任的政策服务于社会，并提供相关的政策咨询和解释服务；治理服务，主要是通过改善治理手段、方式来提高服务质量和效率，有效地保障人民的合法权益，维护正义和社会秩序；信息服务，主要是实现政府信息从内部掌握到公布于众的转变，从社会信息的不对称到均衡发展的转变；社会救济服务，主要是对社会困难群体的必要救助以及在突发事件时提供社会保障、救济方面的服务。 在全面建设小康社会中，应更加重视政府的公共服务职能，强化以下几个方面：把扩大就业放在更加突出的位置，加强对就业的指导和扶持，给予企业的技术培训项目和下岗失业人员的技能培训以更大的财政支持；扩大社会保障的覆盖面，加快建设和完善与经济发展水平相适应的社会保障体系，加大收入分配调节力度，把居民收入分配差距控制在适度的范围；加大对教育的投入，提高政府公共教育服务水平，尤其是要提高义务教育的质量和普及程度；逐步把公共医疗服务对象扩大到所有的城乡居民，使人人享有基本医疗保健；加强对文化建设、基础科学研究和技术开发领域的财政支持；通过政府投资和组织民间资本参与建设的方式，加大基础设施的建设和供给，加强环境保护；等等。4.当前中国教育体系与体制规定 背景：整体而言，中国当前的教育体系由四部分组成，即基础教育、中等职业技术教育、普通高等教育和成人教育。基础教育指学前教育和普通初等、中等教育。小学一般由地方政府兴办，也有由企业和私人创办的。初等教育（小学）等为六年制；中等教育分为初级中学和高级中学，通常各为三年。另外有少数把小学和初中合并在一起的九年一贯制学校。中等职业技术教育主要包括普通中等专业学校、技工学校、职业中学教育，以及多种形式的短期职业技术培训。普通高等教育指专科、本科、研究生等高等学历层次的教育。中国实施高等教育的机构为大学、学院和高等专科学校。高等学校承担教学、科研和社会服务三大任务。成人教育包括各级各类以成人为教学对象的学校教育、扫盲教育和其他形式的教育。 在办学体制上，中国实行以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在现阶段，基础教育以地方政府办学为主；高等教育以中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主，社会各界广泛参与办学的体制；职业教育和成人教育实行在政府统筹管理下，主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学（具体中国教育体系与办学模式参见下图）。 中国教育部是管理中国教育事业的最高行政机构，负责贯彻国家制定的有关法律、法规和方针、政策，制定教育工作的具体政策，统筹整个教育事业的发展，协调全国各部门有关教育的工作，统一部署和指导教育体制的改革。各直辖市设有教育委员会，各省、自治区设有教育厅，各地方市、区、县都设有相应的教育局或教育办公室。 图4-1中国目前的教育体系 分析：在教育经费方面，实行以国家财政拨款为主，多渠道筹措教育经费的体制。目前，属中央直接管理的学校，所需经费在中央财政拨款中安排解决；属地方管理的学校，所需经费从地方财政中安排解决；农村乡、村和企事业单位举办的学校，所需经费主要由主办单位安排解决，国家给予适当补助；社会团体和贤达人士举办的学校，所需经费由主办者自行筹措（包括向学生收费，向社会募捐等）。除上述经费来源外，国家提倡各级各类学校开展勤工俭学，通过向社会提供服务增加一些经费收入，以改善办学条件。 5.人口老龄化问题背景：人口老龄化有两个方含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上通常看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。老龄问题包括老年人问题与老龄化问题，而老年人问题与老龄化问题相联系，但又不完全相同，一般把有关老年人的社会保障和权益保护看作老年人问题，把有关老年人增加对社会经济发展的影响称为老龄化问题，这是从人类社会经济发展的范畴来认识老龄问题。 分析：目前，全世界60岁以上老年人口总数已达6亿，有60多个国家的老年人口达到或超过人口总数的10%，进入了人口老龄化社会行列。人口老龄化的迅速发展，引起了联合国及世界各国政府的重视和关注。80年代以来，联合国曾两次召开老龄化问题世界大会，并将老龄化问题列入历届联大的重要议题，先后通过了老龄问题国际行动计划、十.一国际老年人节、联合国老年人原则、1992至2001年解决人口老龄化问题全球目标、世界老龄问题宣言、1999国际老年人年等一系列重要决议和文件。提醒各会员国铭记着二十一世纪的社会老龄化是人类历史上前所未有的，对任何社会都是一项重大的挑战，吁请各会员国加强或设立老龄化问题国家级协调机构，在国家、区域和地方各级制定综合战略，把老龄问题纳入国家的发展计划中，为老龄化社会的来临做好各项准备工作，提出了建立不分年龄人人共享的社会的口号，以期增强人们对人口老龄化问题和老年人问题的重视。6.我国税式支出存在的主要问题及改革思路背景：我国税式支出存在的主要问题一是税式支出还没有正式纳入预算化管理，缺乏总量控制，支出效应低下。在微观上，尚未能全面开展税式支出分析与评估和有效把握优惠税款的去向，再加上审批与管理的脱节，致使税式支出的政策效应难以得到有效实现，许多优惠政策并未收到好的效果。二是税式支出形式单一，范围、结构不尽合理。一方面税收支出的形式偏重于以减免税和优惠税率为主的“直接援助”，而加速折旧、投资抵免等“间接援助”应用的范围和规模不大。不利于提高税收支出的效果。另一方面税收支出范围不够科学。目前的税收支出范围主要集中在对国家经济开发区和沿海开放地区的实施，而对中西部地区涉及的税收支出甚少，不利于缩小东西部经济差距。另外，税收支出的税种结构还不够合理。虽然涉外税收优惠大都集中在所得税上，但增值税等流转税的税式支出在整个税式支出中亦居于重要地位，不利于进行税式支出较为适宜的所得税、财产税等直接税作用的发挥，也与市场经济下间接税应尽量保持中性的要求不符。三是大量税式支出政策，使名义税率过高，拉大了纳税人名义税负和实际税负的差距，导致了新的不公平竞争。 分析：建立完善的税式支出管理制度我国有必要建立完善税式支出管理制度，以满足社会主义公共财政体制的内在要求。建立税式支出管理制度，首先，应清理税收优惠政策，为建立税式支出分析制度扫清障碍。对于已经出台的税收优惠政策，要按照国家政策规定进行逐项清理，取消不符合国家规定的、各地自行出台的税收优惠政策。对准备出台的税收优惠政策，要进行充分论证，合理分布支出布局，以促进地区间经济发展及行业发展的平衡。同时，应进一步强化中央决定税收优惠政策的权限，地方政府不得再自行出台税收优惠政策。其次，应进一步加强税收征管，促进税收征管制度的信息化建设。一方面，适时建立纳税人个人收入综合申报制度；另一方面，提倡银行、财政、税务、海关部门广泛联网，使财政部门在进行税式支出分析时，能从税务、海关部门尽快获得有效信息。第三，应稳定税制。对我国现行税制需要改革的税种，如增值税的改革、遗产税的研究等进行充分论证，择机出台改革方案，形成一个适应我国社会主义市场经济体制要求的相对稳定的税制，为建立税式支出分析制度创造良好的工作平台。第四，逐步对各项税式支出手段建立统计档案。通过纳税人纳税申报和缴纳税款时填报的表格，汇总有关信息，并坚持连续统计原则，以掌握各种税收优惠手段的数据，为建立税式支出分析模型提供可供利用的数据源。第五，遵循先试点、逐步扩大范围、稳妥推进的原则。目前每年国务院向人代会报送的预算草案有关财政支出的数字都是净数，即对税式支出已经作了扣除。我们可将税式支出单独拿出来，对其中的项目进行细化分析，建立税收优惠数据库，即不仅仅提供汇总数，还提供明细数，并予以说明。这可以作为进行税式支出分析的起点。待试点取得一定经验后，再在不断积累相关资料的基础上，逐步扩大分析范围。7.我国将实行国债余额管理 背景：截至2004年底，国债余额为29631亿元，其中内债28803亿元，外债828亿元2004年底国债余额占国内生产总值比重，即国债负担率为21.6，远低于由欧盟规定国际公认的60的警戒线。1十届全国人大常委会第四十次委员长会议于2005年12月16日上午通过了全国人大常委会预算工作委员会关于实行国债余额管理的意见。这意味着自2006年起，我国将参照国际通行做法，采取国债余额管理方式管理国债发行活动，以科学管理国债规模，有效防范财政风险。 分析：所谓国债余额，是指中央政府历年的预算差额，即预算赤字和预算盈余相互冲抵后的赤字累计额和经全国人大常委会批准的特别国债的累计额。根据财政部提供的情况，并经全国人大常委会预算工作委员会核实，截至2004年底，我国的国债余额为29631亿元，其中内债28803亿元，外债828亿元。2004年底我国国债余额占国内生产总值的比重，即国债负担率为21.6，远低于由欧盟规定国际公认的60的警戒线。 国务院在关于实行国债余额管理的报告中说，自1981年恢复发行国债以来，我国一直采取逐年审批年度发行额的方式管理国债。这种管理方式存在五个方面的问题：年度国债发行额不能全面反映国债规模及其变化情况，控制年度国债发行额不利于合理安排国债期限结构，不利于促进国债市场平稳发展，不利于财政与货币政策协调配合，不利于提高国债管理效率。 全国人大常委会预算工作委员会赞同国务院有关报告中关于实行国债余额管理的五点理由，并在关于实行国债余额管理的意见中指出，实行国债余额管理，要突出解决规范运作和有效防范财政风险的问题，变每年审批年度国债发行额为批准预算年度年末国债余额限额。实行国债余额管理后，借新还旧的发债由财政部在年度国债余额限额内根据财政收入状况和资本市场情况自行运作，既规范了发债行为，又增加了主动性和灵活性，符合国债管理的客观需要，并有利于有效防范财政风险。 全国人大常委会预算工作委员会关于实行国债余额管理的意见同意了国务院提出的五条建议：一是在每年向全国人民代表大会作预算报告时，报告当年年度预算赤字和年末国债余额限额，全国人民代表大会予以审批；一般情况下，年度预算赤字即为当年年度新增国债限额。二是在年度预算执行中，如出现特殊情况需要增加年度预算赤字或发行特别国债，由国务院提请全国人大常委会审议批准，相应追加年末国债余额限额。三是当年期末国债余额不得突破年末国债余额限额。四是国债借新还旧部分由国务院授权财政部自行运作。财政部每半年向全国人大有关专门委员会书面报告一次国债发行和兑付等情况。五是每年一季度在中央预算批准前，由财政部在该季度到期国债还本数额以内合理安排国债发行数额。就实行国债余额管理的其他有关问题，全国人大常委会预算工作委员会在意见中也提出了相应的处理意见。8.对花钱的随意性说不代表委员细说预算监督 每年“两会”，财政部部长所作的预算报告，都是代表们锁定的“焦点”。 财政预算，是国家机关、团体和事业单位等对于未来一定时期内的收入和支出的计划，是一本政府公开的“财务大账”：过去的一年收了多少钱？钱投到哪里去了？今年的钱该怎么用？这些钱是不是“取之于民，用之于民”，每年都要接受人大代表的监督和审查。为此，在近年各地的人代会上，代表对财政预算的监督力度明显加大。如广东省十届人大二次会议上，代表们对预算中“拨2000万元给机关幼儿园”、“事业单位的行政编制外人员每人每年补贴3.2万元”等提出了质疑。浙江、四川等省的预算报告也明显加厚，列支项目也更加详尽，以利于人大代表的监督。 分析：西方有一句名言：权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败。正因为财政部门掌握着纳税人的钱，责任重大，所以，尽管各国社会制度不同，政权组织各异，但对财政预算的监督，都是从严要求，不敢放松。人民代表为人民，今年两会上代表们对预算报告讨论“热度”的升高，是一件利国利民的大好事。9.我国的政权结构与行政区划 背景：国家政权结构是指一国立法、行政与司法之间、中央和地方之间、同级政府之间的权力架构，从实质上讲，它是特定统治阶级意志在国家权力运作方式上的要求和体现。我国是多民族的单一制国家，实行中央统一领导下的地方分级管理。行政区划是国家为便于行政管理而分级划分的区域。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的中华人民共和国宪法第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。” 新中国成立以来，中国的行政区划根据国家建设需要先后作过多次调整。特别是改革开放以后，省级以下行政区划变化很大：按“整县改市”、“以乡建镇”模式设置大批市、镇；部分地区与市合并，全面试行市领导县体制；人民公社在政社分开后恢复为乡、民族乡；撤（县辖）区并乡建镇；恢复和新设民族自治地方。分析：我国实行多民族的单一制国家，这是由我国民族关系的历史和各民族的居住现状所决定的，是保障各少数民族与汉族平等发展的需要；是由我国经济发展的实际需要所决定的，也是