张先龙 公共投资项目绩效审计理论框架及应用.doc

山 东 工 商 学 院 SHANDONG INSTITUTE OF BUSINESS AND TECHNOLOGY 毕业论文(设计) GRADUATION THESIS （DESIGN） 论文（设计）题目 Title Of Thesis（Design） 公共投资项目绩效审计理论框架及应用公共投资项目绩效审计理论框架及应用 分院（系别） Department 会计学院会计学院 专 业 Speciality 审计学审计学 班 级 Class 审计审计 061 学 号 Number 06084114 论文（设计）作者 Author of Thesis（Design） 张先龙张先龙 论文完成日期 Date 2010 年年 05 月月 30 日日 论文（设计）指导教 师 Advisor 王如燕王如燕 指导教师职称 The Title of dvisor 教教 授授 I 公共投资项目绩效审计理论框架及应用 THEORY FRAME AND PRACTICE OF PERFORMANCE AUDIT OF PUBLIC INVESTMENT PROJECT 张先龙 ZhangXianLong 2010 年 05 月 30 日 May30, 2010 II 指导教师对毕业论文（设计）的评语 AdvisorsAdvisors CommentsComments onon GraduationGraduation ThesisThesis (Design)(Design) 评语： 指导教师（签章） Signature of Advisor 日期 Date III 评阅人意见 评阅人姓名：职称： 选项标准： A 很同意 B 同意 C 基本同意 D 不同意 评价项目 ABCD 1 选题符合专业培养目标，体现综 合训练基本要求 2 题目难易适度 3 题目工作量适当 选 题 质 量 4 有理论意义或实际价值 5 查阅文献资料能力强 6 综合运用知识能力强 7 研究方案的设计能力强 8 研究方法和手段的运用能力强 能 力 水 平 9 外文应用能力强 10 文题相符 11 写作水平高 12 写作规范 13 篇幅适度 分 项 评 价 成 果 质 量 14 成果有理论或实际价值 总体评价： 优 良 中 及格 不及格 评阅人评语 评阅人签字： 年 月 日 IV 答辩（评审）委员会意见 Appraisal of Defence Commission 答辩（评审）成绩 MarkMark ofof DefenceDefence 鉴定意见 Appraisal Performance audit; Audit methods and procedures 山东工商学院 2010 届毕业论文 VII 目 录 一、国内外公共投资项目绩效审计研究现状及问题 .1 （一）国内外公共投资项目绩效审计研究现状 .1 （二）我国公共投资项目绩效审计面临的问题 .1 二、公共投资项目绩效审计理论框架 .2 （一）公共投资项目绩效审计概述 .2 （二）公共投资项目绩效审计的目标与内容 .3 （三）公共投资项目绩效审计的方法 .5 （四）公共投资项目绩效审计的评价指标体系 .7 三、湛江市霞山污水处理厂绩效审计实例分析 .11 （一）霞山污水处理厂项目概况 .11 （二）项目审计的具体过程 .12 （三）审计结论及发现的问题 .17 四、完善公共投资项目绩效审计面临问题的对策 .18 五、结论 .19 致 谢 .20 参考文献 .21 山东工商学院 2010 届毕业论文 1 一、国内外公共投资项目绩效审计研究现状一、国内外公共投资项目绩效审计研究现状及问题及问题 （一）国内外公共投资项目绩效审计研究现状（一）国内外公共投资项目绩效审计研究现状 1.国外绩效审计研究现状 目前世界上已经有很多国家实行了绩效审计，其中具有代表性的国家有美国、 加拿大、澳大利亚等国家，与这些国家相比较而言，我国则是在最近十几年绩效审 计才逐渐发展起来。在美国已通过强制性的立法将其作为一种法定审计， 1972 年发 表的政府组织、计划项目、活动和职责的审计标准 ，1994 年发表的政府审计标 准 ，及 2003 年对 1994 版政府审计标准的修订本等，为美国审计总署政府投资 绩效审计的开展提供了有用的实践指南。在此外美国于 1993 年通过的政府绩效成 果法等有关法律，为深入开展政府投资绩效审计铺平了更为宽阔的道路。从这些 年美国政府开展绩效审计的实践中，我们可以看出公共投资绩效审计对于优化政府 支出，提高投资项目的效益，起到了非常显著的成效。 2.我国绩效审计研究现状 我国的绩效审计研究工作起步较晚，在 90 年代中后期国内一些学者对绩效审计 理论做了研究，但涉及到绩效审计在我国实际工作中的开展，应追溯到近十年内。 深圳市作为国内绩效审计工作的试点城市，最早拉开了绩效审计的序幕，于 2002 年 率先对 12 家市属医院的医疗设备采购、使用和管理情况进行了审计。深圳市政府还 将社会关注度较高的一些政府环境项目纳入了绩效审计的范围。北方地区的城市， 如北京、青岛等也相继开展绩效审计工作，将一些政府重点工程项目纳入审计范围 中，深入到具体投资项目，实地考察情况，不断对实践工作进行总结，大力推动了 我国投资项目绩效审计工作的前进。 国内一些试点城市的投资项目绩效审计有效开展，取得了一定的成就，带动了 其他一些城市努力投身到绩效审计工作当中，使我国的审计逐步与世界趋同，顺应 时代发展的需要。 （二）我国公共投资项目绩效审计面临的问题（二）我国公共投资项目绩效审计面临的问题 结合上述分析，我国公共投资项目绩效审计工作处于发展阶段，通过不断地实 践总结，发现其中还存在着诸多的问题，主要包括以下几个方面。 1.审计评价指标体系不完善 公共投资项目涉及范围之广，不同类型的投资项目建立的评价指标体系不同， 针对项目经济性、效率性、效果性等审计目标确定的标准难以统一。不能将单一化 的效益评价标准用于各项目之间，在选取各自的效益评价指标时也存在一定难度， 需要投入大量的工作针对项目建立合适的、准确的评价体系。再者各地区、城市在 山东工商学院 2010 届毕业论文 2 开展评价工作时依据的标准不同，地区之间的项目无法进行细致的、科学的对比。 绩效审计工作缺乏完善的法律制度的支持，审计人员开展工作时没有具体的依据和 操作指南，增加了工作的难度。 2.审计人员的素质不够全面 目前我国审计机构的人员大都是审计专业型人才或财会类人才，缺乏综合素质。 但公共投资项目的审计范围之广，比如说一些工程项目，审计人员对工程整体设计 是否合规 、工程的建设施工及所选用料是否达到相应标准缺乏判断识别能力，审计 人员往往需要利用外部专家的工作，同时在与专家沟通和明确责任等方面也存在诸 多困难。所以说审计人员不单需要具有审计方面的专业知识，而且还应涵盖多层面 的知识和技能，包括工程、经济、管理、法律、精算等内容，提高自身的综合素质， 适应各类审计工作所需。 3.事后审计责任难以落实 通过审计发现问题后，追究相应责任人责任的过程较艰难。投资项目建设周期 较长，在建设的跨度期间，投资项目的负责人可能已经更换或是调离原工作岗位， 这导致查出了问题所在，但无法明确到具体责任人，在追回和弥补损失的资产上也 就存在困难。最终使得绩效审计工作限于流程和形式，缺乏实质。 二、公共投资项目绩效审计理论框架二、公共投资项目绩效审计理论框架 （一）公共投资项目绩效审计概述（一）公共投资项目绩效审计概述 1.公共投资项目的界定 （1）公共投资项目的含义 公共投资项目是从政府投资项目进一步扩展，主要的资金来源有政府直接投资、 社会公共资金投资以及其它方式的政府投资来源。公共投资项目主要包括以下两个 方面：一是以政府投资投资为主的项目，直接投资占 50%以上的项目，和投资虽不足 50%，但政府拥有实际控制权和运营权的项目；另一类是各级政府通过其它方式，如 补助、转贷和贴息投入的项目，以及通过依法享有的一些优惠政策，如豁免土地出 让金、税收、特许经营权等建设的项目12。 （2）公共投资项目的分类 第一、按建设资金来源划分，公共投资项目可以划分为以下四种不同的类型。 其一为使用各种财政性资金的建设项目；其二为使用以政府信用为基础的各类国内 外借款的建设项目；其三为使用其他政府资源即依法享有的优惠政策，以及使用以 政府名义接受捐赠的资金的项目；其四为国有或国有控股企业投资的、用于公共利 益的项目。 山东工商学院 2010 届毕业论文 3 第二、按使用性质划分，又可分为以下五种类型。其一是政权设施项目，如党 政机关办公用房、公安局、检察院、法院等；其二是公益性项目，如城市道路、城 市照明、城市广场、城市绿化等；其三是公众福利性项目，如博物馆、图书馆、体 育场馆、学校等；其四是科学事业项目；最后是重大基础设施项目，如能源、水利、 交通、通信。 第三、按照项目性质的不同，又可以分为经营性公共投资项目和非经营性公共 投资项目。经营性公共投资项目以盈利为主要目的，非经营性公共投资项目一般是 非盈利性的，主要是提供社会公共产品，追求社会绩效最大化的投资项目。 2.公共投资项目绩效审计内涵 公共投资项目绩效审计是指审计人员对项目的经济性、效率性、效果性进行审 查，按照一定的评价标准，对审计结果进行分析得出结论，指出项目活动存在的问 题及完善对策。 公共投资项目绩效审计已经突破了一般财务审计的范畴。从实际工作情况看， 公共投资项目绩效审计不仅有财务收支审计内容，而且包括了大量的项目管理审计 内容，深入到了被审计对象的业务流程。审计结果更多地指向了项目的绩效，这种 做法与绩效审计的本质要求是一致的。开展公共投资项目绩效审计，要抓住政府资 金使用的重点，抓住各级政府关注、广大群众关心的热点，加强对投资领域权力的 制约和监督，向社会公众提供公共投资项目绩效情况的客观公正信息，提高经济增 长质量，促进政府完善投资决策4。 （二）公共投资项目绩效审计的目标与内容（二）公共投资项目绩效审计的目标与内容 1.公共投资项目绩效审计的目标 审计署 2008 至 2012 年审计工作发展规划中明确指出：固定资产投资审计， 围绕促进提高固定资产投资绩效，关注对国家基础产业和基础设施投资、关系国计 民生的重点投资项目和国家专项建设资金的审计，查处重大违法违规和严重损失浪 费问题，促进加强项目管理，保障投资效果；关注国家宏观投资政策的落实和执行 效果，促进完善政策法规，深化投融资体制改革。1从中我们可以总结出公共投资项 目的总体目标，对项目的经济性、效率性、效果性进行审查，揭露出其中的问题， 规范投资行为，提高项目的整体效益。具体来说公共投资项目绩效审计目标包括以 下13： （1）合规性 公共投资项目受到人大及政府各部门制定的各类法律、法规、规章的约束，因 此项目整个运行期间都必须遵守相关的法律法规。在公共投资项目绩效审计时要考 1审计署办公厅编写审计署 2008 至 2012 年审计工作发展规划 ，2008 年 7 月。 山东工商学院 2010 届毕业论文 4 虑合规性这一目标，项目的立项与执行是否经过相应的审批程序，符合政府各部门 的相关规定，是否符合国家的法律及相关政策，以及是否符合地区和行业发展的需 要，及时揭露项目前期、中期、后期等过程中存在的各种违法违规问题，促进有关 部门和项目建设单位遵守法律法规。 （2）经济性 经济性是“3E 审计”中的一具体目标，基本含义是指项目的耗费资源是否节约。 对于公共投资项目来说，在极力保证项目质量的情况下，考虑所投入的成本是否节 约，在可行的情形下是否可以适当节减。另外从项目资金使用的层面上，对公共资 金从筹集到使用全过程进行有效的监督，确保资金及时、足额到位，遏制资金使用 过程出现铺张浪费的情形。 （3）效率性 效率性也是“3E 审计”中的具体目标，主要考核投入与产出之间的比例关系， 即一定的投入能有多少的产出，要求支出合理。在公共投资项目绩效审计中，往往 建立起项目的进度目标，根据项目的实际建设进度与各阶段的进度目标进行比对分 析，来考虑项目的效率性。对公共投资项目的效率性进行审查分析，可以更好地促 进项目的建设，为投资决策提供更好的服务。 （4）效果性 效果性， “3E 审计”中的另一目标，指的是完成项目达到的最终效果或者是预 算结果与实际结果之间的关系。不同的投资项目，效果性的表现不尽相同。对于经 营类的投资项目，可以考虑运营后的经济收益来评价其效果性，是否能够改善当地 经济环境、提高居民的消费水平。对于其它类的项目，如环境项目，考虑该项目完 成后是否能改善城市环境、提高生活质量。投资项目的效果性评价比较复杂，针对 具体的项目而定，一般对项目整体的建设管理情况进行审查，对投资效果做出最终 评价。 2.公共投资项目绩效审计的内容 公共投资项目的绩效审计工作不应只关注最后的效果，应将项目前期、建设期 与后期运行期结合起来，前期的立项和审批过程是否符合相关程序和规定，项目建 设过程中是否紧密结合经济性、效率性等目标，后期又是否达到预期效果。开展较 全面的公共投资项目审计，重点关注公共投资项目的投资决策、项目管理、资金使 用、投资效果四个方面的内容56。 （1）投资决策审计 公共投资项目能否达到最终的预期效益，首先取决于科学、合规的投资决策， 要重点审查投资决策的科学性和合规性。第一、要审查投资决策的科学性，项目的 山东工商学院 2010 届毕业论文 5 立项是否做过可行性研究分析，项目的背景是否真实、建设条件是否成熟和完善， 是否有专家进行充分论证，避免在后期出现因科学依据不足及建设条件不完善导致 的项目滞后或停工；第二、要审查投资决策的合规性，项目建议书、可行性研究报 告和初步设计方案的审批是否严格遵守审批程序，对合同的订立和执行情况进行核 实，看其是否严格履行了招投标手续；第三、对决策责任制落实情况进行检查，重 点审计在投资决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任制度，是否使参与 投资决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险以及各部门在执行决策时是否遵 守规定。 （2）项目管理审计 在对投资项目进行管理审计时，可以针对具体的管理环节。第一、审查项目是 否实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经 营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程的管理，保证项目安全有序的建设运行； 第二、对实行资本金制的项目，审查资本金是否在规定情形下足额及时到位，是否 按规定用途拨付使用，有无挪用或抽逃资金的情形，一旦发现竭力遏制，并上报有 关机关；第三、审查项目招投标和合同管理情况，项目的施工、设计、监理、采购 等行为是否按相关规定实行招投标制，有无存在虚假招标或“暗箱”操作的情形， 有无违法分包、转包的情形，再者对合同条款的真实性、合法性进行检查，有无违 法招标或是影响工程质量、进度的条款；第四、审查建设项目的监理机制是否合规， 监理单位的资质是否真实、合法。 （3）资金使用审计 公共投资项目所涉及资金数目巨大，相关的管理和使用环节较复杂，针对资金 的筹集、管理、使用的真实性、合法性进行审计。第一、审查资金的来源是否合法， 是否按计划筹资或是按规定得到拨付款项。第二、审查资金是否及时足额到位，有 无资金被截留、转移、挪用等情况，有无因资金无法及时到位而导致项目工程进度 延误的情形。第三、审查资金的具体使用环节，在项目建设过程中采购环节和其它 支付是否有相应的支持性文件；项目的预算执行情况是否真实，有无篡改项目建设 内容、虚列成本问题；项目完成后，审查相应结算工作，是否按时完成。 （4）投资效果审计 公共投资项目的投资效果审计从经济效益、社会效益以及环境效益三方面入手。 审查经济效益时应当考虑该项目建成后的盈利能力，是否发挥最大效用，最终完成 的建设成果是否达到预期的目标以及是否推动相关行业的经济增长。审查社会效益 将范围扩展到宏观层面，审查该项目对当地社会环境、扩大就业方面产生的影响以 及对改善居民的消费水平和生活质量所起到的促进作用。环境效益的审查针对项目 山东工商学院 2010 届毕业论文 6 完成后对生态环境产生的影响，能否达到设计的目标，提高环境质量。 （三）公共投资项目绩效审计的方法（三）公共投资项目绩效审计的方法 通过绩效审计的不断发展，绩效审计的方法也越来越丰富多样，审计人员在开 展审计工作中也可以做出更多的选择。对于公共投资项目绩效审计来说，审计方法 可以归为两大类：数据收集的技术方法和数据分析的技术方法。常用的数据收集方 法有：审阅法、观察法、调查法、访谈法、文献研究法及研讨会等方法。常用的数 据分析方法有：分析性复核、利用专家工作、目标对比分析及横向比较法17。 1.审阅法 审阅法是绩效审计工作收集审计证据的最直接的方法，指审计人员通过审查被 审计单位的书面文件资料，获取相关证据。其中书面文件资料包括财务数据、合同 文件、工程报告、相关会议纪要和决议文件。为了确保所审阅资料的真实、完整， 审计人员应对资料做出合理评价和判断。 2.观察法 观察法是指审计人员通过现场观察项目的施工进度、资金的使用以及人员活动 情况，增强对被审计单位的了解，获得更加详细的资料。在公共投资项目审计中， 通过观察法获得的证据资料更加直接、有效。 3.调查法 调查法指审计人员通过采取问卷调查、电话调查、面对面调查等方式，系统地 收集调查对象的观点、态度和行为等方面信息，并进行分析的方法。实际工作中多 采用问卷调查的方式进行，在设计问卷时要明确所希望获得哪方面的信息，使设计 的问题能够紧密地围绕调查目标，使被调查的人员易于理解问卷内容并能清晰作答。 4.访谈法 访谈法通过提问与回答的交流方式获取信息。访谈法往往与其它方法结合使用 来进一步的了解情况。比如使用调查法获取相关证据后，通过访谈方式与被审计人 员直接交流获得补充审计证据。访谈的对象包括被审计单位的部门、个人及其他相 关人员。访谈的结果通常以书面和录音的形式记录。访谈法要求审计人员具有良好 的沟通能力，活跃的思维，从多个角度提问获得最有价值的信息。 5.文献研究法 文献访谈法，审计人员通过调阅相关的文献，如研究报告、案例文件以及历史 数据等资料来获取相关信息。在互联社会，审计人员能大量获取电子数据，支持其 取得和证实审计证据。 6.研讨会法 山东工商学院 2010 届毕业论文 7 在公共投资项目绩效审计中召开研讨会，是指审计人员召集一些拥有不同知识、 经验和观点的人员，通过与他们进行沟通和讨论，来获得特定的知识、听取不同的 意见和建议、寻求解决问题的办法。这种方法可用于绩效审计的不同阶段，特别是 在针对初步调查的结果和有关审计结论尽心讨论的时候。 7.分析性复核 分析性复核法指审计人员通过研究不同数据之间的关系，其中包括财务数据与 财务数据之间和非财务数据之间的关系，发现异常变动趋势，为进一步调查指明方 向，分析审计证据，从而确定其绩效。该方法强调现有数据的分析，建立在可获得 稳定的数据基础之上，对被审计单位提供的数据进行分析，同时与外部获得的数据 进行比较。包括比较分析、比率分析及趋势分析。比较分析法就是将项目若干个可 比数据进行比对，找出同一时期、同一性质若干数量之间的变动差异，做出适当的 评价；比率分析法，将普通的数据转化成比率，更加直观的揭示指标之间的关系， 发现存在的差异；趋势分析法，将与被审计项目相关的若干期财务或者非财务数据 进行比较和分析，找出规律或发现异常变动。 8.利用专家工作 这里所指的专家一般是在审计之外的行业具有专门知识、技能和经验的个人或 者单位，诸如律师、工程师、精算师等个人或其所属的单位。由于公共投资项目所 涉及的业务范围广泛，审计人员的知识面有限，无法全面满足审计工作的需要，所 以审计人员需要利用专家在特定领域的技能帮助其分析判断，获取审计证据，得出 相应的审计结论，且审计人员对这些结论承担审计责任。 9.目标对比分析 在公共投资项目审计时，经常会选取目标进行对比分析。在公共项目投资建设 时，预先设定项目各阶段的目标和总目标，然后选取项目各阶段的完工进度与阶段 目标进行比对分析，总结项目建设中的经验，发现完工进程上的差异，针对发现的 问题及时做出调整措施，为今后开展工作提供参考。 10.横向比较法 选取项目外其它类似项目，结合项目效益及项目的共同之处，进行比较。通过 与其它项目的比较，能直观的评价项目效益的高低，发现项目存在的异同，进一步 完善相应的对策。 （四）公共投资项目绩效审计的评价指标体系（四）公共投资项目绩效审计的评价指标体系 1.评价指标体系的构建原则 公共投资项目的评价指标体系是开展审计工作，对绩效目标做出合理评价的依 据。针对不同的项目提出的评价指标也不尽相同，应运用一定的指标体系和评价标 山东工商学院 2010 届毕业论文 8 准，采取科学、规范的考评方法，对公共投资项目的效益情况进行客观、公正的评 价。在建立评价指标体系应遵循以下三条原则8910： 一是相关性原则。这是建立评价指标体系时必须遵循的原则，所设计的评价指 标必须与审计项目相关，具有很强的针对性，能更准确地发现问题，对公共投资项 目做出客观公正的评价11。 二是全面性原则。公共投资项目涉及的范围广泛，所建立的评价指标体系应体 现出全面性，避免出现对项目存在的问题未设计相应的评价指标，导致评价指标缺 失情形出现，难以做出正确的的审计判断。 三是实用性原则。建立的评价指标应该易于操作和理解，审计人员可将收集的 信息和数据，应用到评价指标中，通过相应的计算得出结果，帮助其分析判断。同 时设计的指标还应与实践紧密相连，便于对实践工作进行分析评价。 2.公共投资项目的具体评价指标 按照上述原则，结合绩效审计的目标，针对项目前期对其合规性目标实施审计 建立合规性的评价指标；项目建设期设计管理类的评价指标；对项目后期，主要针 对其效益情况进行评价，设计的指标包括经济效益评价指标、社会效益评价指标及 环境效益评价指标8。建立评价指标体系如下图所示： 图 1 评价指标体系结构图 （1）合规性评价指标 公共投资项目为满足合规性目标，设计的主要评价指标有1： 第一、项目是否有可行性研究报告，对建设环境做过充分论证； 公 共 投 资 项 目 绩 效 审 计 评 价 指 标 体 系 合规性评价指标 管理类评价指标 经济效益评价指标 社会效益评价指标 环境效益评价指标 山东工商学院 2010 届毕业论文 9 第二、项目的立项过程是否严格执行审批程序，各项报批的资料是否齐全； 第三、项目建设是否符合国家相关行业的法律、法规，是否建立项目制度，如 法人责任制、资本金制、合同制等； 第四、项目建设资金来源是否合规。 （2）管理类评价指标 针对公共投资项目的重点审计内容，建立管理类评价指标： 表 1 管理类评价指标 指标名称指标名称计算公式计算公式审计评价审计评价 资金到位率（%） = （ 实际到位资金 / 应到 位资金总额 ） 100% 该值越大说明项目筹资能力 较强，能够在资金上保证项 目顺利运行。 资金支出率（%） = （ 实际使用资金 / 实际 到位资金 ） 100% 该值越大说明资金使用效率 较高，闲置资金较少。 实际使用资本金比例（%） = （实际使用资本金 / 注册 资本金 ） 100% 该值反映资金使用效率和筹 资能力。 投资支出节约率（%） = ( 投资概预算数 实 际投资额 ) / 投资概预算 数 100% 该值小于 0，说明项目存在 超预算情况。 合同完成率（%） = （合同实际完成量 / 计划 完成量 ） 100% 该值反映项目工程进度，与 阶段目标或总目标进行对比， 评价其效率。 合同变更率（%） = （变更合同金额 / 合同总 金额 ） 100% 该值越小，说明建设单位的 合同执行能力越强。 工程交付率（%） = ( 当期实际工程交付数 / 计划工程交付数 ) 100% 该值反映项目的建设能力。 （3）经济效益评价指标 第一、财务净现值指标。 财务净现值是反映国民经济经贡献的一项绝对效果指标，是项目寿命期内各年 的财务净现金流量按照规定的折现率折现到项目实际初期的价值之和。它反映了项 目在整个寿命期内的获利能力。财务净现值的计算公式： 山东工商学院 2010 届毕业论文 10 NPV=C n t t t k NCF 1 )1 ( 公式中：NPV净现值； NCFt 第 t 年的净现金流量； k贴现率； n项目预计使用年限； C初始投资额。 当财务净现值大于零时，表示项目除得到以贴现率计算的超额经济效益外，还 可以得到以现值计算的超额社会收益。因此，财务净现值越大，说明项目的经济绩 效越好。 第二、内部报酬率。 内部报酬率是使投资项目的净现值等于零的贴现率。这个贴现率表明了项目的 确切的获利率，是项目决策的主要依据。该指标以净现值为基础，其数学公式为： C=0 n t t t r NCF 1 )1 ( 公式中：NCFt第 t 年的净现金流量； r 内部报酬率； n项目预计使用年限； C初始投资额。 当项目的内部报酬率大于或等于行业基准收益率时，说明项目获利能力不低于 行业的平均收益水平，项目是合格的。 第三、投资回收期。 投资回收期是指回收初始投资所需要的时间，一般以年为单位，是一种使用很 广泛的投资决策指标。如果每年的净现金流量（NCF）相等，则投资回收期的计算公 式如下： 投资回收期= NCF每年 原始投资额 如果每年的 NCF 不相等，那么计算回收期要根据每年年末尚未收回的投资额加 以确定。 山东工商学院 2010 届毕业论文 11 （4）社会效益评价指标 第一、就业效率指标。该项指标反映因项目的建设而增加就业机会，减少失业 人口带来的社会稳定的效益，可按目前一般采用的单位投资就业人数计算。即： 单位投资就业人数=新增总就业人数(包括本项目与相关项目)/项目总投资 第二、资源利用指标。反映新增项目节约能耗的指标，主要包括： 项目的单位净产值综合能耗=项目的年综合能耗 / 项目的净产值 单位投资占用耕地=项目耕地占用面积(亩) / 项目总投资(万元) 单位产品生产耗水量=项目年生产耗水量 / 重要产品生产量 第三、社会环境影响方面的指标。 一般可以从对当地人口变化的影响、对当地文化教育的影响、对当地卫生保健 的影响等方面进行分析。 （5）环境效益评价指标 首先是环境质量指数，反映项目实施造成污染物排放与国家相关标准允许的最 大排放量相比较的结果，其计算公式为1： 环境质量指数= n i i i Q Q 1 0 在式中，n 为该项目排出的污染环境的有害物质的种类，如废水、废气、废渣以 及噪音等等。Qi 为 i 种有害物质的排放量，Qi0 为国家相关允许的最大排放量。环 境质量指数指标是一个评价项目环境污染情况的综合性的一般化指标。而在对项目 进行生态环境影响评价时，应根据项目的区别，有针对性地使用评价指标。 其次是水质方面的指标、噪音方面的指标，还有固体废弃物的指标。环境质量 指数是一个环境影响方面的综合性指标，其它指标根据不同项目的特点，结合相关 行业和所在地的规定，制定具体的评价指标在实际情况下应用。 绩效审计评价指标体系的建立是一个系统化的、不断修正的过程。以上指标的 设立针对投资项目普遍适用范围，具体到某个投资项目时，还应考虑指标数据的可 获得性，选择和设计合适的指标进行效益评价。 三、湛江市霞山污水处理厂绩效审计实例分析三、湛江市霞山污水处理厂绩效审计实例分析 湛江市社会经济的迅猛发展，污水排放量不断增加，生活污水及部分工业污水 未经处理或未达到排放标准就直接排入城区河道和海湾，导致了城区水体严重污染， 危害到居民身体健康和城市形象。建设湛江市霞山污水处理厂将有助于达到彻底改 变霞山城区污水排放现状，治理水污染，保护海岸线及湛江湾海域景观的目的，使 山东工商学院 2010 届毕业论文 12 霞山区的生活污水收集处理率达 80%，为湛江市确保完成“十一五”规划 85%的市区 污水处理率目标打下坚实的基础，为创建国家卫生城市、国家环保模范城市创造条 件。 （一）霞山污水处理厂项目概况（一）霞山污水处理厂项目概况 1.项目基本情况 霞山污水处理厂工程是湛江市人民政府投资建设的公益性项目，设计规模为日 处理污水能力 20 万吨，总投资 4.5 亿元，分两期建设。首期建设规模日处理污水能 力 10 万吨，投资 2.3 亿元，厂内工程投入 1.3 亿元，厂外管网配套工程投入 1 亿元。 。建设的主要内容含征地、勘察设计、施工、工艺设备购置、安装调试等。厂内工 程污水处理采用 CAST（即循环式活性污泥法）工艺；厂外工程配套收集管道约 11 公 里，规划纳污面积 2670 公顷，收集处理霞山区及部分开发区的生活污水。预计该项 目建成投产后，湛江市霞山区生活污水处理后出水水质达到广东省省标 DB4426- 2001水污染排放限值的一级标准。 2.项目建设单位基本情况 湛江市基础设施建设投资有限责任公司是经湛江市人民政府批准由市财政局负 责组建的，具有独立法人地位的国有全资企业。受市政府委托负责霞山污水处理厂 工程项目建设资金的筹措和厂内工程的建设，是霞山污水处理厂厂内工程的建设单 位。湛江市市政园林局是市政府主管市政建设的行政部门，是霞山污水处理厂厂外 管网配套工程的建设单位。 3.首期项目绩效总目标及阶段性目标 首期项目绩效总目标：按立项批复投资 2.3 亿元建成 10 万吨/日规模城市生活污 水处理厂及厂外截污收集管道约 11 公里，每年可削减污染负荷 CODcr7665 吨、 BOD53285 吨、SS4745 吨、NH3-N547.5 吨、磷酸盐 91.25 吨，排放水质达到广东省 水污染排放限值规定的一级排放标准，厂外截污收集管道规划纳污面积达 2670 公顷，污水收集量达 13 万吨/日。 06 年阶段性目标：厂内工程完成土建、设备、管道工程施工，完成运营管理人 员培训，完成清水联动试运行；厂外工程完成沉井施工 35 个、绿塘河截污井施工， 完成管道施工 4000 米。 （二）项目审计的具体过程（二）项目审计的具体过程 确定审计对象 山东工商学院 2010 届毕业论文 13 图 2 绩效审计工作流程图 1.确定审计对象 霞山污水处理厂工程项目是政府投资的公益性环保项目，广东省 2004 年“十项 民心工程” 、省相关环保规划的重点项目之一，亦是湛江市 2004 年、2005 年重点工 程项目。涉及的政府投资总额高达 4.5 亿元，项目首期工程达到 2.3 亿元，项目运行 后对改善霞山区的水体环境发挥着重要作用，将项目首期工程及 06 年阶段性工程确 定为本次审计对象。 2.确定审计目标和审计内容 该项目的整体目标是提高城市污水处理能力，改善城市生活环境。确定项目的 绩效总目标是提高环境效益，同时满足合规性、经济性、效率性目标。针对目标确 定重点审计内容：项目前期立项工作、项目资金使用情况、项目建设管理活动、项 目的环境效果。 3.选择评价指标和评价方法 结合论文前面建立的评价指标体系，选取适合本项目的指标，该项目属于环境 投资项目，在设立效益评价指标时着重考虑环境效益。 合规性评价指标：项目是否有可行性研究报告、立项是否经过严格的审批程序、 是否建立健全管理制度、资金来源是否合规。针对项目选取的管理类指标：资金到 位率、资金支出率、资本金使用比例、合同变更率、工程交付率。结合污水处理厂 项目选取的效益评价指标：工程规模、工程质量、进水水质、污水排放标准、CODCr 削减量等。 对数据的分析评价方法选择目标对比法、横向比较法12。 4.收集审计数据 确定审计目标和审计内容 选择评价指标和评价方法 收集审计数据 分析评价审计数据 山东工商学院 2010 届毕业论文 14 审计人员审阅了项目相关的文件记录，包括财务数据、工程进度报告、合同、 会议纪要等，并通过实地观察项目建设施工活动和访谈重要管理及建设人员，对项 目的建设执行情况有了详细了解。 （1）项目的进展 截止 2006 年底，工程形象进度如下：厂内工程已完成土建工程、设备管道工程 施工，完成运营管理人员培训，完成清水联动试运行、达到能申请进行污水联动试 运行的阶段。厂外工程计划完成沉井和接收井 35 座，实际完成 31 座，完成管道施 工 4247 米（其中开槽铺管 587 米，顶管施工 3660 米） ，完成绿塘河截污井施工。 （2）项目执行过程中目标、计划调整情况 厂内工程在建设过程中根据市规划部门的要求，对防洪设计标准进行了变更， 防洪设计标准由招投标时的 50 年一遇变更为 100 年一遇。设计变更后的施工图和变 更工程造价分别送市建筑工程施工图设计文件审查中心和市工程预结算审核中心审 查，其后报市政府审批，2005 年 10 月 28 日，市政府工作会议确认了变更设计和变 更部分造价。该次变更由于增加了工程量，使厂内工程造价增加了 570 万元，工期 增加了 291 天，已报市发改局核准。 厂外工程在建设过程中，由于沉井周边管线和车辆对沉井下沉施工影响，地质 条件复杂，顶管施工难度加大，房屋拆迁工作难度大等实际原因，厂外建设单位对 工程进度计划进行了适当调整。 （3）绩效总目标和阶段性目标的完成情况 截止 2006 年底，已完成项目总投资 85%。已完成阶段性目标，其中厂内工程： 厂内施工已完成，并完成清水联动试运行，已通过卫生、消防、防雷、特种设备及 规划专项验收，完成人员培训，目前已进行生产调试。厂外工程完成管道工程 4247 多米，由于厂外沉井施工难度大，完成施工项目 31 个。厂内工程完成 06 年阶段性 绩效目标的 100%，首期工程总目标的 95%；厂外工程完成 06 年阶段性绩效目标的 90%，完成首期总目标的 70%。 （4）项目资金落实和使用情况 本项目首期总投资估算是 23000 万元。该项目资金来源为财政资金 6300 万元和 银行贷款 16700 万元。财政资金包括：省级环保补助资金 2600 万元，中央财政 资金 2000 万元，地方财政资金配套 1700 万元，2004 年 6 月 23 日已与国家开发 银行签订了计划额度 16700 万元的贷款合同，贷款资金已落实到位。 截止 2006 年底，项目总投入 19612 万元。其中厂内工程投入 12989 万元，厂外 管网配套工程投入 6623 万元；中央财政资金投入 2000 万元，银行贷款投入 15812 万元，省级环保补助资金投入 1800 万元（06 年 800 万元未使用） 。 山东工商学院 2010 届毕业论文 15 （5）项目管理状况 本项目严格按照基本建设财务管理规定的要求，开展财务工作，对基本建 设活动中的工程费用、材料、设备采购、各项财产物资及时做好原始记录；及时掌 握工程进度；按规定编制和报送基建财务报表。在资金使用过程中，严把监督审核 关，建立健全内部审批制度。对每笔用款申请，在所附资料齐备的情况下，经有关 部门现场实地考察，审核确认后再报市财政局审批后付款。同时制定并执行了建 设项目法人责任制度的实施制度 、 招标投标的实施制度 、 建设监理制的实施制 度 、 合同管理制度 、 计量支付管理制度 、 变更设计管理制度 、 监理单位自 我约束制度 、 项目会议及同步预防联席会议制度 、 定期巡查和检查制度和 举报及奖励制度等相关制度，更深化、细致地加强了项目的建设管理活动。 5.分析评价审计数据 根据选取的评价指标和方法对该项目进行评价。截止 2006 年底，首期工程尚未 全面竣工，结合工程进度情况、预期目标与本市已投产的赤坎水质净化厂进行横向 比较，对本项目的环境效益进行评价。 （1）合规性评价 2003 年，省发改委先后完成了对污水处理厂项目及截污管道工程项目建议书、 可行性研究报告的批复，至此霞山污水处理厂项目完成立项工作。通过对项目执行 情况的细致了解，得知项目建设资金来源于财政和银行贷款，按照严格的程序筹集 资金。同时项目建立健全各项规章制度，符合建设管理规定。 （2）管理类评价 结合前述指标，开展分析评价工作： 表 2 管理类评价指标表 各项评价指标（各项评价指标（%）计算过程（单位：万元）计算过程（单位：万元）审计评价审计评价 资金到位率21300/23000100%=93% 筹措资金能力较好，但地方 财政投资仍需配套 1700 万元， 鉴于湛江市目前财政困难， 希望省级财政能给予专项资 金支持。 资金支出率19612/21300100%=92% 资金使用率较高，结余省级 财政 800 万元，体现投资项 目的经济性。 实际使用资本金比例19612/23000100%=85%反映了良好的筹资能力和较 山东工商学院 2010 届毕业论文 16 好的资金使用率。 合同变更率570/23000100%=2% 按有关部门规定提高设计标 准，追加工程投资，经过政 府部门的严格审批，属合理 变更，项目建设的合同执行 能力较好。 工程交付率（沉井工程）31/35100%=89% 由于地质复杂、拆迁难度大， 增加了沉井工程的施工难度， 建设单位对此做出适当调整， 建设能力较好。 （3）环境效益评价 目标对比法。将项目的现阶段实际完成情况与设定的阶段绩效目标进行对比 分析： 表 3 目标对比分析表 评价方面评价方面绩效目标绩效目标完成情况完成情况 工程进度目标 项目厂内工程：完成土建工程、 设备管道工程施工，完成运营管理人 员培训，完成清水联动试运行。项目 厂外工程：完成沉井施工 35 个、绿 塘河截污井施工,完成管道施工 4000 米。 厂内施工已完成，并完成清水联动 试运行，已通过卫生、消防、防雷、特 种设备及规划专项验收，完成人员培训， 目前已进行生产调试。厂外工程完成管 道工程 4247 多米，完成沉井施工 31 个。效 率 性 质量目标 技术工艺符合国家室外排水设 计规范要求，土建工程质量和设备 质量符合国家验收标准。 工艺符合室外排水设计规范要 求，厂内土建工程质量基本上满足验收 标准，主要设备质量较好和效率较高。 效 果 性 环境效益目标 每年削减污染负荷 CODcr7665 吨、 BOD53285 吨、SS4745 吨、NH3- N547.5 吨、磷酸盐 91.25 吨，改善湛 江市水环境质量。 目前实际进水约为 3 万吨/日，处理 出水水质基本达标，COD 削减量约为 4 吨/日，厂外收集面积达 2670 公顷，初 步发挥了该项目的环境效益。 山东工商学院 2010 届毕业论文 17 经 济 性 技术经济目标 厂内工程单位水量投资、厂外管 网管径单位造价、吨水处理成本符合 国家要求，吨水处理电耗约低于 0.28kwh/m3。 厂内工程单位水量投资 860 万元/万 吨日，符合国家吨水造价指标。试运行 期间吨水电耗约为 0.25kwh/m3 基本合理。 厂外管网管径 1.22.2m，埋深 7.315m，单位造价为 1.2 万元/米基本 合理。 横向比较法。截至 2006 年底，首期项目尚未完工，许多指标的评价工作尚无 法全面进行。根据项目的完工程度：厂内施工已完成，并完成清水联动试运行以及 厂外工程完成管道工程 4247 多米，完成沉井施工 31 个，项目发挥的效益与本市赤 坎水质净化厂进行比较。本市赤坎水质净化厂已投产运行，且运行后显著改善了赤 坎城区环境，提高了地区环境效益。与霞山污水处理厂属于同类型的环境项目，两 者之间具有一定可比性，将其进行比较分析： 表 4 横向比较分析表 项目项目 评价指标评价指标 赤坎水质净化厂赤坎水质净化厂霞山污水处理厂霞山污水处理厂 工程规模 日处理污水 10 万吨，一期 日处理污水 5 万吨。 日处理污水 20 万吨，一期 日处理污水 10 万吨。 工艺微孔曝气氧化沟 CAST 厂内工程总投资 （万元） 632212989 厂外管网长度约 11 公里 工程质量 总体良好，技术工艺符合 国家规范要求，土建工程 质量和设备质量符合国家 验收标准。 总体良好，技术工艺符合国 家规范要求，土建工程质量 和设备质量符合国家验收标 准。 进水水质 PH=69、CODcr250mg/l、B OD5r110mg/、S S r 9 0 m g / l、NH3- Nr250mg/l PH=78、CODcr250mg/l、BO D5r110mg/、 S S r 9 0 m g / l、NH3- Nr250mg/l 污水排放标准 水污染排放限值 （DB44/262001）一级排 放标准 水污染排放限值 （DB44/262001）一级排 放标准 出水达标率95以上 山东工商学院 2010 届毕业论文 18 CODCr削减量 目前实际进水约为 3 万吨/ 日，处理出