【毕业学位论文】（Word原稿）我国农业科研体系的制度变迁与科研体制改革的绩效评价研究农业经济管理博士论文

密级 论文编号： 中国农业科学院 博士 学位论文 我国农业科研 体系 的制度变迁 与 科研体制 改革的 绩效评价研究 on h. D. on I 摘 要 最近一段时间，医疗体制改革、教育体制改革、住房体制改革等体制改革问题成为热门话题，受到社会各界的高度关注和广泛争论，同时作为科技体制改革一部分的农业科 研 体制改革也已经进行了 20 多年， 目前农业科研体制改革已经进入到攻坚阶段 建设国家农业科 技 创新体系阶 段， 此 时，系统总结和 研究 改革的过程及其经验教训，必将对进一步指导和促进改革顺利向前推进有一定的理论和现实意义。 本研究 在对我国农业科研体系的制度变迁过程进行回顾和分析的基础上， 通过运用公共物品理论， 制度经济学中的强制性制度变迁理论 ， 国家 创新理论等对我国农业科研体制改革 的绩效 进行 了 深入分析和评价 ，并通过对科研人员的调查和借鉴国内外有关改革的成功经验，提出了相应的政策建议 。 其中， 论文 重点在以下几个方面进行了创新性 研究 ： 1、 以 对 农业科研的特 点分析 为出发点， 提出 了 在改革 过程中对 农业科研 的公共物品特性的认识和 重视 不够及 农业科研体制改革有过度市场化的倾向 的结论 ，指出了过 度 市场化的改革取向导致了一系列的问题： 一是科研人员用于研究的时间明显减少，影响了科研成果的产出 ；二是政府对农业科研投入的结构严重失衡，竞争性经费比例过大 ； 三是过度市场化导致基础研究 被削弱 ，公益性的农业科研成果储备严重不足 ； 2、 把制度经济学中的强制性制度变迁理论应用于分析我国农业科研体系的变迁的过程之中， 得出了 我国农业科研体制的改革属于强制性制度变迁 的结论 ； 3、提出了 改革的过程是遵循着对农业科研的 特点和特殊性的 认识 不 断 提高 并不断 地调整改革政策和措施 的 过程 ，并 据此把 20 多年来农业科研体制改革的 整个过程 分为四个阶段 ： 一是片面强调市场与竞争的“一刀切”式的改革阶段，是改革的全面启动阶段；二是实行以“稳住一头、放开一片”为主要内容的结构调整阶段，是改革的推进阶段；三是对农业科研单位进行分类改革的阶段，是改革的深化阶段；四是建立国家农业科技创新体系阶段，是改革的攻坚阶段 ； 4、 通过全面分析改革过程，得出了 农业科 研 体制改革走过了一条从点到面，从微观向宏观，从局部到整体推进的渐进改革之路 的观点； 5、 提出建设国家农业科技创新体系是对农业科研的性质和特点有了全新的认 识后所采取的符合经济规律和农业科技自身发展规律的制度安排 ， 是我国未来农业科 研 体制改革的正确方向和道路 ； 6、 通过对改革目标的分析， 发现 体制 改革目标设计的片面性， 忽视 了 基础研究， 削弱 了农业科研持续发展的后劲， 影响了科研人员从事科研工作的积极性与科研成果的数量与质量 。 关键词： 农业科 研体系 制度变迁 农业科研体制改革 绩效评价 of of as of of is at a up of So of to on of of s by of of of s in of of on 1. on of of as of of an of of on in of of to in of 2. of of s of s a 3. a of s on 4. By of a to 5. up of as an to of a of s of 6. By of in of of of a to of of of 录 第一章 引 言 . 1 研究背景 . 1 我国农业科研面临的新形势 . 1 改革前 我国农业科研 体制存在的主要问题 . 2 研究目标和意义 . 3 拟解决的关键问题 . 3 研究的理论工具和主要方法 . 3 研究的技术路线图 . 4 研究的特色与创新之处 . 4 第二章 文献综述 . 5 为农业科 研 体制改革提供理论支持和政策依据的有关研究 . 5 对农业科研投资的研究文献 . 5 对农业科研投资主体及多元投资体制的研究 . 10 对农业科 研 体制制度变迁 及改革效果方面的研究文献及观点 . 12 关于制度变迁理论 . 12 对科技体制改革以来的阶段划分的研究 . 13 对科技体制改革的存在的问题及改革效果的研究 . 12 第三章 1985 年改革前我国农业科研体系的制度变迁 回顾与 总结 . 16 概述 . 16 改革前农业科研体系的演变 . 17 传统农业科研体系的形成时期 . 12 削弱时期 . 13 建设时期 . 20 基本经验与启示 . 21 第四章 1985 年以来农业科研体制改革的背景分析及其政策 演变 . 23 农业科研体制改革的背景分析 . 23 宏观的时代背景 . 23 微观的经济背景 . 24 农业科研 体制改革的 政策演变过程 . 25 改革的政策演变过程 . 25 改革以来的阶段划分及其特点分析 . 32 第一阶段：启动阶段 . 33 第二阶段：推进阶段 . 35 第三阶段：深化阶段 . 36 第四阶段：攻坚阶段 . 38 体制改革的制度经济学解释 . 39 概述 . 39 用强制性制度变迁理论来解释我国的农业科研体制改革 . 39 我国农业科研体制改革的本质特点 . 40 本章总结 . 41 第五章 农业科研体制 改革的绩效评价 与反思 . 42 农业科研体制改革的绩效 . 42 农业科研体制改革的绩效评价与反思 . 44 对体制改革目标的评价与反思 . 45 从农业科研的特点来审视体制改革 . 47 对农业科研单位实行企业化转制的思考 . 50 本章总结 . 51 第六章 农业科研人员对改革的看法及评价 . 52 概况 . 57 调研结果分析 . 52 主要结论 . 57 第 七 章 国际上有关国家农业科 研 体制 改革的启示 . 57 设置了科学合理、功能完备、分工明确、运转协调的农业科 研 创新体系 57 公共农业科研机构设置科学、布局合理 . 57 农业科 研 创新与推广各主体分工明确、配合协调 . 57 农业科 研的 宏观管理体制和机制运转协调 . 58 稳定一支合理、精干、高效的农业科研队伍 . 59 政府在农业科 研 创新体系中的主导地位 . 59 政府在农业科 研 创新投入中占主导地位 . 59 公共研究机构在农业科 研 中占主体地位 . 60 政府通过立法和制定政策激励农业科 研 创新 . 60 政府通过立法保障农业科 研 创新 . 60 政府出台一系列政策激励农业科 研 创新 . 60 外改革对我国的启示与借鉴 . 61 第 八 章 我国农业科研经费的运行机制 研究 . 63 V 运行机制的主要组成部分及其关系 . 63 运行机制各组成部分的现状及问题 . 64 投入机制 . 64 管理机制 . 66 监督机 制 . 67 农业科技战略计划 . 68 科技支撑条件分析 . 70 本章 结论及政策 建议 . 72 结论 . 72 政策 建议 . 72 第 九 章 主要结论与政策建议 . 74 主要结论 . 74 政策建议 . 75 参考文献 . 78 附录 1 与农业科研体制改革有关的主要政策文件及法 规 . 82 附录 2 农业部所属科研机构改革方案一览表 . 93 附录 3 科研体制改革调研表 . 90 致 谢 . 92 作者简历 . 93 中国农业科学院博士学位论文 第一章 引 言 1 第一章 引 言 研究背景 最近一段时间，医疗体制改革、教育体制改革、住房体制改革等体制改革问题成为热门话题，受到社会各界的高度关注和广泛争论，同时作为科技体制改革一部分的农业科技体制改革也已经进行了 20 多年， 目前农业科研体制改革已经进入到攻坚阶段 建设国家农业科 技 创新体系阶段，此 时，系统总结和 研究 改革的过程及其经验教训，必将对进一步指导和促进改革顺利向前推进有一定的理论和现实意义 。 我国农业科研面临的新形势 （一）整个国家的宏观环境越来越有利农业科研的发展 表现在：一是党中央国务院高度重视“三农”工作为农业科研的发展创造良好的政策环境。近年来，党中央、国务院高度重视“三农”工作，把解决“三农“问题作为全部工作的重中之重。当前，我国农业和农村经济发展正处在一个关键时期，迫切需要转变经济增长方式，大力依靠农业科技进步，提高农业增长质量、效益，因此深化和加快农业科研体制改革成为政府确保国家粮食安全、生态安全和农民增收的的优先战略选择；二是“两个趋向”的重要论断为公共财政资金向农业科研倾斜创造了有利条件。当前，我国的人均国内生产总值达到 1000 美元以上，农业与非农产业的产值结构降低到 15： 85，农业与非农产业的就业结构降低到 50： 50，城镇化水平达到 我国总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段。中央关于“两个趋向”的重要论断，是对我国经济发展阶段的科学判断，工业反哺农业、城市支持农村既是我国农业农村加速发展的战略机遇期，也为公共财政资金向农业科研倾斜创造了有利条件。目前，国家正逐步调整国民收入分配结构，加大公共财政支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。这 为农业科研的大发展带来了新机遇；三是社会主义新农村建设为农业科研提供了广阔的发展舞台。党的十六届五中全会提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设任务，进一步明确了农业和农村经济发展的战略重点。因此加快社会主义新农村建设的步伐，对农业科研的发展提出了新的更高的要求。 （二）农业科研制改革的发展方向越来越明确 2005 年中央 1 号文件（中共中央、国务院关于进一步加强农村工作、提高农业综合生产能力若干政策的意见）明确提出：要深化农业科研体制改革，抓紧建立国家农业科技创新体系，建设国家农业科技创新基地和区域性农业科研中心。同时党的十六届五中全会提出科学技术发展要坚持“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的方针。这为今后农业科研创新与发展指明了前进的方向，农业科研创新必须按照科学发展观的要求，转变创新观念、创新发展模式，提高创新质量，加快新型国家农业科技创新体系建设，形成产学研结合的有效机制，大力提升农业科技的创新能力和效率。 中国农业科学院博士学位论文 第一章 引 言 2 （三）经济社会发展对农业科技的需求越来越迫切 一是保障国家食物安全对农业科技提出了迫切的要求。确保我国的食物安全，必须解决好食物总量供给问题，即在立 足国内，不断提高我国农业的综合生产能力和总供给能力，满足人口持续增长条件下的多样化食物消费需求，切实增加食物有效供给，保障食物供求基本平衡； 二是突破资源环境约束对农业科技提出了迫切的要求。我国人均耕地、淡水资源和森林面积分别约为世界平均水平的 1/3、 1/4 和 1/5，灌溉水有效利用率仅 3040%，渔业水域污染面积已超过 50%，全国水土流失 367 万平方公里，土地沙化面积 267 万平方公里， 60%以上草地退化，这些已成为我国现代农业可持续发展的重大障碍。要突破资源衰竭、生态退化和环境恶化的“瓶颈”，农业科研必须 在更高层次和更广泛领域取得新的突破，从而缓解和减轻农业发展的资源环境压力，实现农业可持续发展； 三是转变农业增长方式对农业科技提出了迫切的要求。转变增长方式是建设现代农业的关键措施和途径。实现农业增长方式的转变，要求我们必须通过农业科研成果的密集使用来提高农业资源开发利用的广度、深度和精度，从根本上改变农业资源配置的机制、结构和效率，实现农业资源的合理开发利用，变资源的粗放经营为技术和资本密集的集约经营，不断提高农业的科技含量； 四是提高农产品国际竞争力对农业科技提出了更高的要求。从国际农业发展的经验看，农 业的国际竞争的核心是科技的竞争。要快速提升我国农产品的国际竞争力，由农业大国向农业强国迈进，必须依靠农业技术进步，用现代科技武装农业，加快培育主导产业和核心技术，建立与国际接轨的技术标准和知识产权保护体系。 因此面对 这些 迫切需求，必须要求国家建立一个运行良好的高效率的农业研体系来为以上问题的解决提供支撑和保障。 革前我国农业科研体制存在的主要问题 改革以前的农业科研体制是在计划经济体制下形成的以高度集中统一为特征的行政性很强的科研体制，存在的主要问题：一是科研与生产严重脱节，只注重研究，不注重 成果的后续转化与产业化；二是科研经费来源渠道单一，科研制度是财政拨款制度，研究机构的经费按照预算下拨，科研任务主要由上级主管部门下达，科研机构只对上级负责；三是国家用行政手段直接管理过多，科研机构的人、财、物都是通过指令性计划层层划拔，农业科研机构变成了行政的附属物，科研人员的积极性、主动性、创造性得不到发挥；四是没有知识产权的概念，缺少技术成果有偿转让的机制，不利于技术扩散，科技成果只是产品而非商品；五是分工不明确，国家、省、地（市）三级农业科研单位的机构、学科、专业重复设置，研究内容和层次上下一般粗，基 础研究，高技术研究，应用基础研究、应用研究和开发研究的方向与分工不明确，科技资源配置浪费较大，总体运行效率低下；六是机构设置不合理，科研机构基本上是按行政区划设立，而不是按自然资源，生态和农业区划设立，部门分割、行业分割现象严重，从中央到地方各农业行政部门都有自己所属的农业科研机构，科研项目多头下达，造成了研究项目低水平重复浪费。因此必须进行体制改革。 中国农业科学院博士学位论文 第一章 引 言 3 研究目的和意义 如前所述，中国农业的发展已基本进入到工业反哺农业，城市支持农村的新的发展阶段，这为公共财政更好地支持农业及农业科研提供了良好的外部 条件，也为农业科研的发展提供了良好的机遇。 本研究在对我国农业科研体系的制度变迁过程进行回顾和分析的基础上，通过运用公共物品理论， 制度经济学中的强制性制度变迁理论 ，国家创新理论等对我国农业科研体制改革的绩效进行了深入分析和评价，并通过对科研人员的调查和借鉴国内外有关改革的成功经验，提出了相应的政策建议。 具体来说这一研究的目的和意义如下： (1)、通过对农业科 研 体制改革 20 多 年来的绩效进行全面总结和客观评价来探讨和研究体制改革过程中的成功经验和失败教训，可以为国家进一步深化改革和指导改革提供一定的理论基础和实践 依据，同时本论文的研究结论和对策建议对于决策者制订出科学合理的改革政策具有一定的参考价值，故本研究具有一定的理论价值和应用价值。 (2)、近年来，有关国际组织（如世界银行，粮农组织等）及各国都在对全球及各国的农业科 研 的作用进行评估，因而对我国的农业科技体制的改革绩效的评估和全面研究也有利进行国际间的比较，从而将我国的改革成效纳入到国际视野中进行分析比较和判断。 拟解决的关键问题 本研究的目标是在对我国农业科研 体系的演变和对 体制改革的绩效进行分析和评价的基础上， 总结 和探讨制度变迁过程中的成功经验和作 法，为国家有关部门制定政策提供一定的理论依据和决策支持，为进一步推动和深化国家农业科技创新体系的科学化、规范化提供一定的理论与实践依据，从而为依靠农业科研解决“三农”问题，为社会主义新农村建设提供更加强有力的科技支撑和依据。 所要解决的关键问题是：农业科研体制改革的政策执行了 二十 多年后是否达到了政策设计者的初衷？政策执行的效果究竟如何？科研人员对各项改革政策看法如何？改革是否有效调动了 他们 的积极性？ 国外有什么样的经验可以借鉴？ 未来改革的方向和措施是什么？ 等等。 研究的理论工具和主要方法 论文将采用 定性分析和定量分析相结合，实证研究与规范研究相结合的方法，以制度变迁理论，公共 物 品理论和 国家创新理论 等经济学、管理学的相关理论和知识为基础 和依据，从历史的角度系统地对我国农业科 研 体 系 的制度变迁进行总结 和 分析 ， 并通过对科研人员的 问卷 调查和访谈 ， 对改革 的 绩效进行评价，改革绩效的高低主要取决于改革的效果，评价改革的主要效果要看改革目标的实现情况，一般来说，如果很好的实现了改革的目标，就认为改革绩效较好，反之就认为改革绩效较差。 中国农业科学院博士学位论文 第一章 引 言 4 研究的技术路线图 研究的特色和创新之处 一是在 研究内容上，对农业科研体制的改革进行绩效评价是一项综合性的难度极大的系统工程，但也有重要的理论价值和现实意义，通过研究可以为进一步推动和深化科 研 体制改革，推动建立新型国家农业科技创新体系提供一定理论和政策依据。 二是 研究将 从历史的角度 全面系统地对我国农业科 研 体制改革的制度变迁过程进行总结和评价，并通过 对 科研人员的 问卷调查和访谈 对改革的绩效进行定性与定量相结合的综合分析，具有一定的创新价值 。 三是以对农业科研特点的分析和认识为出发点， 将农业科研体 制改革以来的政策划分为四个阶段，并将有关重大政策纳入其中作出解释与分析，从而得出了一系列的具有 重要 价值的创新性结论。 研究背景和意义 研究的理论基础和方法 现状及存在的问题 实证分析与综合评价 研究结论与建议 制度变迁理论 公共物品理论 中国农业科学院博士学位论文 第二章 文献综述 5 第二章 文献综述 要对我国的农业科研体系的制度变迁和改革以来的绩效进行 研究与 综合评价， 离不开 国内外 学者们的大量研究成果和文献资料， 本章 在查阅大量文献资料的基础上 对 有关研究和主要观点 作一综述 ，为论文的展开提供一些背景资料 。 为农业科技体制改革提供理论支持和政策依据的有关研究 对农业科研投资的研究文献 农业科研投资的研究是国内外学者们在农业科技方面研究的重点研究领域， 而且采用计量模型进行定量研究也主要集中在这方面，同时对农业科研投资研究的结论和政策建议可以为政府的决策提供理论依据和支撑。这些研究主要包括对农业科研投资边界的界定、农业科研投资总量及结构的研究（ 1997；黄季焜等， 2000， 2003；李锐等， 1997；赵芝俊等，2005）、对农业技术进步贡献率的测定的研究（朱希刚， 1997；顾焕章， 1994；赵芝俊等， 2005）和对投资回报率的研究及其比较（樊胜根等， 1996；钱克明等， 1997； 1998；黄季焜等，2000；李锐， 2004；赵芝俊等， 2005），对农业科研投资作用的研究等（黄季焜等， 1998；李锐等 ,1997；樊胜根等， 2005）。 一、农业科研投资边界的界定、投资总量及其结构的研究 对投资边界的界定进行农业科研投资效益测算的基础，可以为丰富和发展农业科研投资理论做出有益的探索，这方面的研究主要有：在农业科研投资的结构划分上，黄季焜等人按照生产部门将其分为种植业、园艺、畜牧业、渔业、农机、林业和其他七个方面（黄季焜等， 2003）；李锐则把农业科研投资分为种植业、畜牧业、林业、水产业、农垦、农机、水利、气象八个方面（李锐， 1990）；在农业科研投资经费来源划分上，黄季焜等认为，农业科研投资主要来自 4个方面，即政府财政拨款、科研单位的开发创收，另外还有贷款收入和其他途径。钱克明对我国江苏地区农业研究系统资助机制研究中指出，农业研究经费的来源分为政府投入和开发性收入，政府投入又分为国家、省政府、市政府三级（钱克明， 1996）；在科研投资的用途上，李锐把它分为三部分，即用来支付农业科研单位人员的工资、日常行政开支和福利劳保等事业性费用（简称事业费）；用于课题研究、新产品试制和中间试验的一切费用（简称课题经费）；用于兴建新的科研 基地、改造扩建原有的科研单位、解决这些单位的生活福利设施及设备、以及相关生产经营土建与设备等建设性费用（简称基建费）。黄季焜等认为除了上述 3 项外，还有其它一些例外用途；在农业科研投资数据的使用上，由于缺乏基建数据，李锐在计算农业科研投入时只涉及政府农业科研投资这一块。赵芝俊、张社梅在总结了前人研究的基础上提出了规范和界定农业科研投资边界的原则，即完整性原则、一致性原则、与时俱进原则。并据此原则，他们在大农业框架下把农业科研投资按照行业结构划分为种植业、林业、畜牧业、渔业和农林牧渔服务业，对水利和气象部门的研 究投入，不计算为农业科研投资，但农业部门的农业中国农业科学院博士学位论文 第二章 文献综述 6 水利和农业气象研究的经费则计入农业科研投资。直接用于农产品收获以后的科研投资不计算为农业科研投资，但包括应用在收获前却对收获后有影响的科研投资，以保证农业科研投资数据与农业总产值的一致性；同时按照投入来源，将农业科研投资边界从宏观上划分为政府投入、非政府投入、借贷款和其它四部分（赵芝俊等， 2005），其中国家资金又细分为：政府财政资金、农业科研机构自身投入、农林高等院校科研投入三部分；社会资金具体涵盖了私人和民间科研机构投入、产业化龙头企业投入、转制的农业科研机 构投入三部分；借贷款主要来自于金融机构的借款和上级财政主管部门的借贷款，是二者之和。其他资金是指除以上资金来源外的所有资金 （ 详 见图 2） 。 图 2业科研投资边界 对投资总量的研究尽管由于统计数据的统计口径不统一和研究者对此问题的理解有分歧而有所差异，但所有研究的一个共同结论是我国农业科研投资总量不足，结构不合理，其政策建议是要增加农业科研投资，并调整投资结构。如 1997 年世行在其出版的一份报告中指出，我国政府对农业科研的投入太少，并且在过去 15 年 内呈明显下降的趋势，为此他们对中国未来能否保持农业生产力的持续发展表示关注和疑虑，担心如果此种情况持续下去，必将直接影响中国未来的粮食生产和供应。他们预测如果中国不能有效提高对农业科研的投入水平，中国粮食净进口在 2020 年将会达到 9000 万吨甚至更多，粮食自给率仅能达到 85%左右（ 1997）；国际粮农组织也在其报告中指出：“在发展中国家，农业研究投入非常有限。在 1980年大约只占农业收入的 还不到发达国家份额的 1/3。因此，必须提高农业研究投入的总水平。到 1990 年农业研究的 投资每年应增加 8%，使总数达到 16 亿美元 (按 1975 年价格计算 )，相当于农业总产值的 右” (粮农组织， 1981)，该组织又在其 1982 年粮食及农业状况(第 74 页 )的报告中指出：“ 80 年代中期世界各国农业研究投资占农业总产值比重的平均值约为1%，发达国家一般为 2%，北美国家高达 3%。从一些国家的情况来看，一般认为