浅谈公共管理学与行政管理学的关系和区别.docx

!# 年 + 月567893!#:; ;? EB*4D*- *;BFB文史哲经管浅谈公共管理学与行政管理学的关系和区别李乐群（湖南大众传媒职业技术学院，湖南 长沙 )%）摘 要西方国家上个世纪八十年代以后出现的新管理运动，对行政管理学的发展产生了巨大的影响。由此，出现了对行政管理学的不同理解。追寻公共管理学的历史并找出其与行政管理学的联系与区别， 是此类理论研究的一个重要出发点。关键词公共管理学 行政管理学 联系与区别中图分类号*(+,文献标识码 -文章编号 %,&%$#)#).!#/!$()$)活动。公共管理的本质集中体现在公共利益上，其目标是实现效率与公平的统一；除了要掌握 好决策、计划、组织、控制等环节外，还要认真履 行公共责任，用好公共权力，提倡公共道德；解 决资源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是 解决社会问题，增进公共利益并公平分配。因 此，公共管理学就是研究公共部门管理过程及 其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效 率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。 公共管理学不仅要解决“如何做”的问题，也要 解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出 现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管 理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。上世纪 年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，西方公共 部门管理改革尤其是行政改革的内容涉及公共 管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术 等各个方面。这种由政府再造所促发的新公共 管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处， 成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径 并驾齐驱的新研究途径，对行政管理学之发展 产生了巨大影响，传统官僚体制正在被新型态 的以市场为基础的治理模式所取代，形成了以 采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞 争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为 特征的公共管理学，实现了政府管理研究领域 由传统的行政管理学向新公共管理学的范式转 变。我国大陆学者对新公共管理运动的研究时 间不长，目前仍处于起步阶段。几乎所有的国内 外学者都承认，新公共管理学的发展是在国外 行政改革的实践与传统行政管理学的发展中诞 生的。尽管有人把它称之为行政管理学的分支 或者行政管理学的新范式，但它绝不是传统意 义上的行政管理学。简单地说，公共管理是指公共组织对社会 公共事务进行管理的社会活动。具体地说，就是 公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利 益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会伴随着公共事务的产生，人类社会出现了对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不 同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、 客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差 异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为 三个阶段。从公共事务管理产生之初到 %( 世纪中叶 的这一阶段是公共事务管理的早期成长阶段。 这一时期还可分作两个阶段：在原始社会中，仅 存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的收稿日期!#$%$&作者简介李乐群，湖南大众传媒职业技术学院经济与管理系副主任，副教授。$ () $力量实现自我管理；在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理 中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条 件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。从 ! 世纪中叶到 #$ 世纪 %$ 年代的这一 阶段是行政管理阶段。在这一阶段中，无论是政 治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和 范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满 足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理 最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事 务管理的有序规范。从 #$ 世纪 %$ 年代开始至今的这一阶段是 公共管理阶段。在这一阶段中，社会性公共事务 的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高，主要 依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此 引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮， 公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企 业管理中的许多管理 方 法 被 引 入 公 共 管 理 之 中，公共管理手段趋于多样化。可见，对公共事务的管理活动古已有之。但 长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府 参与或不参与，或者是政府力量过于强大而拒 斥社会参与，一直没有形成政府与社会合作管 理公共事务的社会条件。换句话说，一直没有形 成现代意义上的“公共管理”。当然就不会产生 单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管 理实际上是指对公共 事 务 管 理 的 一 个 发 展 阶 段，。在这一阶段中，形成了以政府为核心的多 元的、开放的管理体系。具体地说，公共管理就 是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满 足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程 中，采取一定方式、方法对公共事务施加管理的 活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的 管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消 亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完 全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特 定的历史范畴也就会结束其使命。人类社会作为一个整体来说，可以看成是 由几个部分组成的，如社会团体、社会群体、社 会部门等。社会科学家又把整个社会部门分为 三大部分：一部分为政府组织，这是纯粹的公共 部门；另一部分为工商企业，这是非公共部门， 西方的学者将之称为私人部门；还有一部分介 于政府组织与工商企业之间，这一部分比较复杂，有的虽具有工商企业的特点但又不同于工商企业，如由政府投资兴办和经营的自来水公 司、城市公共交通公司等，称为公共企业；有的 则更类似于或依赖于政府组织，如由政府投资 兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机 构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国 青少年基金会和中介组织等等，往往被称为非 政府公共机构。公共企业和非政府公共机构可 称之为准公共部门。人们通常所说的公共部门 应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也 包括“准”公共部门即公共企业和非政府公共机 构等社会组织。在所构成的公共部门中，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且要研究作 为准公共部门的公益企业和事业组织、非政府 公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与 社会组织的管理问题共同构成公共管理学的研 究范围。众所周知，我国的行政管理学被定义为研 究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科 学。根据我国的实际状况看，行政管理学的研究 范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织 对社会公共事务的管理。至于“准”公共部门的 管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、 非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学 的视野之外。仅就研究范围而言，行政管理学与 公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政 管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的“公 共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组 织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有 效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己 的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、 领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其 管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关 注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问 题。对这些问题的关注和探究，构成了公共管理 学与行政管理学的共性问题，也就是二者之间 的相同点。但是，公共管理学的研究领域不仅仅是作 为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规 律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第& &三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域则仅仅限于“纯粹的”公共部门即政 府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而 言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的 区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围， 或者说，后者所探讨的范围是前者的一部分。从 这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研 究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关 系。另外，公共管理学所研究的是“纯粹的”公 共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律 性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与 “准”公共部门之间是存在着明显区别的。既然 二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及 其规律也就有所不同。也就是说，它们各自都有 特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的 管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而 是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究 任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门 和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外， 还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种 公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公 共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究 对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理 规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹 的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从 这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研 究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关 系。公共管理学所关注的是公共部门如何高效 率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共 服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门 即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社 会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的 重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有 效地为社会提供公共服务和公共产品。在公共 管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部 门都是管理的客体。至于政府机构作为管理社 会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不 多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行 政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又 看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管 理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求 政 府 把 社 会 公 共 事 务 管 理 好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商 企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此， 公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行 政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部 门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学 与行政管理学的区别。我们知道，公共利益具有社会共享性，在确 保公共利益的增进和分配上，公共管理学与行 政管理学的立场截然不同。行政管理学站在管 理者的立场上，主要关注作为公共利益代表者 和维护者的“纯粹”公共部门，如何才能对公共 事务进行有效的管理。公共管理学则站在公众 的立场上，主要关注“公民怎样才能从政府那里 得到他们所需要的东西”。前者以“公共部门如 何实现和服务于公共利益”为焦点；后者以“公 共利益是怎样被实现的”为焦点。在这里，顾客 取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念 转型的目标，它也蕴含着公共文化转型的核心 内容。同时，市场化供给机制的引入并没有将所 有的希望都寄托在政府身上!非政府组织、私 营部门甚至是公民个人或公民团体的参与，同 样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因 此，转向公众立场有相当的合理性和现实基础。 公共管理与行政管理的模式也有着明显区别的内涵及特征。作为传统行政管理模式的替代物， “新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是 政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻变 化。用澳大利亚学者约翰哈里森的话来说，它 体现了公共管理方式的根本性、方向性调整。从 理论和实务两个方面来看，公共管理的模式包 括以下几个方面的基本主张：第一，公共管理研 究的焦点在于结果而非运作过程；第二，为了实 际结果，公共管理应妥善运用各种市场竞争机 制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制 下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者 与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要 与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市 场机制的运作，公共管理也应强调顾客导向的观念；第四，政府应该扮演“导航者”的角色，政 府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公 共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手 处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日! # !的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第 六，公共部门的工作人员应授予权能以充分发 挥创意并投入工作；第七，公共管理的文化应尽 可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家 精神的方向发展。传统的行政管理模式被人们看作是一种与 西方工业社会的政府管理相适应的实践模式， 加拿大学者纳德萨维称之为“工业社会的政府 组织模式”、“! 世纪的行政技术”。这种传统的 行政管理实践模式有如下四个基本特征：一是 政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层 制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运 作的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府 机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的 唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策 执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有 助于责任制的落实；四是行政被当作一种特殊 的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚 来担任。尽管这种传统的行政管理模式曾在公 共管理中发挥过重要的、积极的作用，但是，随 着西方世界由工业化社会向后工业社会或信息 社会的转变，传统的行政管理模式越来越不适 应，它的基本原则受到了严峻的挑战，并在实践 中逐渐失效或过时。“新公共管理”实践模式在 某种意义上正是为了克服传统的行政管理模式 的弊端而出现的，它是当代人类社会发展尤其 是公共管理实践变化的必然产物，与旧模式相 比，“新公共管理”模式更具现实性和生命力。然而，当代西方政府改革的“新公共管理”取向及实践模式远非是完善的，它有其内在的 缺陷或局限性。对于这种改革是否成功以及在 多大程度上取得成功，人们的评价不同，甚至提 出怀疑与否定；对于新模式的有效性，人们也提 出了种种批评。这些批评涉及“新公共管理”改 革取向和模式的理论基础、意识形态倾向以及 各