农村土地使用权流转中的合同问题研究.doc

肖方扬 农村土地使用权流转中的合同问题研究 安徽农业大学学报(社会科学版) 2005年11月农村土地使用权流转主要是指农户通过家庭承包方式取得对集体所有土地的使用权后，以出租、转包等方式有偿转让给他人生产经营的行为。农村土地使用权流转是农村人多地少，农业生产效益不高，大批农村劳力外出务工经商，以及农村产业结构调整和发展规模经营的必然结果。农村土地使用权流转是当事人之间的一种法律行为，而流转中签订的合同则是记载当事人权利义务和规范当事人行为的准则，所以，合同对推动土地使用权流转和保护当事人合法权益都具有重要的作用。然而，当前在农村土地使用权流转合同方而还存在一些需要进一步研究解决的问题。寻求解决这些问题的办法，有利于推动流转的健康发展，也有利于史好地保护当事人双方的合法权益。 一、流转的种类决定合同的形式 目前，农村土地使用权流转主要有:出租、转包、入股、互换、转让等五种类型，与此相对应的是五种不同的合同形式。农村土地承包法要求，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书而合同。出租是承包户将家庭承包经营的上地部分或者全部交由别人耕种并收取一定租金的行为。因出租而签订的合同称为出租合同。转包是承包户将家庭承包经营的土地部分或者全部转由他人承包的行为，转包的条件由双方协商确定，因转包而签订的合同称为转包合同。入股有两种方式，一是承包户之间为发展农业经济，自愿联合将承包经营权入股，从事农业合作生产;二是承包户以家庭承包经营土地的使用权作价入股加入工商企业或他人的生产经营活动并分得红利或取得股金的行为,因入股而签订的合同称为入股合同。互换是本集体经济组织内部的承包户之间，为方便耕种或者各自需要，将通过承包合同取得的土地使用权进行相互置换，因此而签订的合同称为互换合同。根据农村土地承包法第41条的规定，转让是指承包方有稳定的非农业收入或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该转让土地上的承包关系即行终止的行为。转让合同实际上包括两个方而:一是原承包方与发包方终止承包合同，一是新的承包方与发包方签订承包合同。可见，转让不完全是承包户之间自主进行的，必须经发包方同意，否则转让合同无效;转包、出租、互换、入股等流转方式属当事人之间的自主行为，其合同主体是双方当事人。但是，根据农村土地承包法的规定，采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，其合同应当报发包方备案。 转包、出租、互换、入股、转让是当前农村土地流转的几种主要形式，其他流转形式所占比例很小，故不做详细的分析研究。据安徽省农调队2004年8月，对全省8个县所属的56个乡镇,80个村委会、800户农户所作的承包上地使用权流转情况的抽样调查，80个村委会共发生耕地流转11 029.8亩，占耕地总而积的6.470; 800户农户中有200户发生了耕地流转，占户数的1/4耕地流转而积692.35亩，占其耕地总而积的16.88070。各种流转形式所占的比例为:转包61.52070，出租8.94 X70，互换5.6970，入股0.2470，转让12.78070 其他形式流转占10.83070 0 二、合同主体与合同的签订 合同是当事人双方设定、变史和消灭民事权利义务关系的协议，因此，合同的主体就是对合同享有权利和承担义务的当事人。这是民事法律理论中的基本常识。为了保护承包经营户的主体地位和合法权益，农村土地承包法第34条明确规定，土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定上地承包经营权是否流转和流转的方式。该法第36条规定，土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当山当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。也就是说，从法理上讲，从现行法律规定上看，流转作为一种转移土地使用权的行为，在农民集体所有土地实行家庭承包的条件下，流转合同的主体基本上都应当是农户。但由于如下一些主客观原因的存在与影响，现实中并非完全如此，农户主体地位被虚化、被取代，流转收益被分割、被截留的现象以及因合同主体不合格引起的合同纠纷时有发生。 1. 土地所有权与使用权分离的特殊性 宪法规定，我国对土地实行社会主义公有制，其构成包括国家所有和农民集体所有两种形式。根据宪法第10条城市的上地属于国家所有”，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”的规定，我国农村的土地尤其是耕地，绝大部分都属于集体所有。而集体所有又有三种模式，即一为村民小组农民集体所有，二为村(村委会)农民集体所有，三为乡镇农民集体所有。集体所有的组织形式为与以上三种模式相对应的农村集体经济组织，这三种集体经济组织山人民公社时期的生产小队、生产大队和人民公社性级所有”演变而来，但它们之间是平等的，不存在隶属关系。实行集体土地家庭承包经营以来，上地的所有权和经营使用权被分离了，集体经济组织因为原有的直接进行生产经营功能的丧失而名存实亡。然而，土地所有权和使用权的分离又是相对的，农户与集体之间签订了承包合同，各自享有合同约定的权利，承担合同规定的义务，土地集体所有的性质不发生改变。农民作为集体的成员对本集体所有的土地享有所有权，作为承包户又享有对集体土地的使用权，具有双重身份。同时，乡镇人民政府负有对本行政区域内农村土地承包、流转及其合同管理的职责。这种集体主体缺位和主体多元化的现实，在一定程度上动摇了农户在土地流转中相对独立的主体地位。 2.国家对土地的用途实行管制 土地是一种不可再生的特殊的资源，土地的开发利用关系到经济的发展和社会的稳定因此，大多数国家都很重视对上地资源的控制与管理。我国土地管理法明确规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。无论是以承包的方式还是以流转的方式取得的土地使用权，使用者都负有合理利用和保护土地的义务、不改变土地用途的义务、服从国家对土地征收征用的义务等。就是说，土地使用权的行使是有条件的和受到一定限制的。3. 农户流转的土地量少且分散,不利于成片规模经营调查资料显示，目前农村土地使用权流转己经比较普遍，流转涉及到大约1/4的家庭和1/5的承包土地。但由于在实行集体上地家庭承包时，大多数地方是按照田地的肥瘦、远近搭配和平均分配的原则配置的，人均一亩左右，一个家庭承包的几亩地往往被分割成若干块，给种植安排和使用机械作业带来诸多不便。在流转过程中，农户流转出去的土地还往往不是全部，只是其中的一部分。如果这种流转是在承包地相邻的农户之间进行互换是很有意义的，若想通过流转将分散的土地连成片，实现规模经营则难度极大。农村土地分散与小规模经营是农业生产效益低的原因之一，当前农村并不缺少能够从事规模经营的能人大户。据业内人士测算，经营土地至少应达到50100亩才能产生规模效益，就现实条件而言，要达到50100亩的规模，至少要牵涉到2050户的土地使用权流转。根据现在的规定，由能人大户与相关承包户一一谈条件、签合同，其困难是可想而知的。调查中我们听到不少人抱怨，几十户都谈好了，只要其中有一二户不同意，流转的事就得搁浅。然而，充分、合理利用上地资源，提高农业经济效益又是广大农民的热切期盼。 4.流转双方均希望乡镇介入并提供保护 目前，在上地使用权流转中除本集体经济组织内部成员之间的转包、互换进行得比较顺利外，其他流转形式都遇到了一些困难。能人大户因规模经营的需要，用地量大、流转的时间长，希望以租赁、入股的形式并由山乡镇政府出而取得承包户的土地使用权，以降低协商、签订合同的成本与风险。农户也希望通过乡镇政府出而了解能人大户尤其是非本地的能人大户的生产经营能力及资信情况，提高谈判、签约能力及履约保障。在中介服务机构普遍缺乏的情况下，乡镇政府鉴于发展经济的需要和对耕地、对承包合同负有的管理职贡，或通过村委会或直接参加与用地方的谈判、签约，少数地方乡镇政府还成立了专门机构。如安徽省桐城市挂车河镇就成立了铜城市益民上地资源开发有限公司”，据介绍该公司山镇经济发展办主任任法人代表，各村委会主任任公司成员。公司根据农民的愿望和农业开发商、种养大户的需要，从中牵线搭桥，促成供需双方就上地使用权流转达成协议，依法签订合同，再将一家一户农民手中零星的土地，经过统一规划和整治后，租给开发商、种养大户使用，从而推动上地成片开发利用，实现上地资源优化配置，较好地解决了土地流转过程中供需难见而、开发难使用、矛盾难协调等问题，受到各方的好评。乡镇政府的“关照”与介入具有两面性,现实中也不乏因乡镇政府“越俎代庖”或强行签订土地流转合同,因而引起农户不满并请求司法机关确认合同无效和赔偿经济损失的事例并请求司法机关确认合同无效和赔偿经济损失的事例。 三、合同的内容及其变更 转包、互换是本集体经济组织内部成员之间流转土地使用权的行为，能够较好地体现自愿、有偿的原则，合同的内容明确具体，转包合同的期限可以在所剩承包期内分段或一次性确定，互换合同的期限通常在承包期内是一次性确定的。转让是一种改变原承包关系的行为，一定要经过原发包方同意，期限为承包合同所剩下的时间。按照农村土地承包法的规定，被转让的土地使用权只能是承包户依法交回发包方的或者发包方依法收回的，转让合同的内容涉及两个法律事实，一是原承包方终止与发包方承包关系的法律事实，二是新的承包方与发包方建立承包关系的法律事实。转包、互换、转让合同，由于主体界限清晰，合同内容明确，除转包合同外，其内容一般都不会因费用问题发生纠纷，也不会因情势变迁而发生变更，合同关系相对稳定。 出租、入股本来是土地使用权流转市场化运作和土地规模化经营的有效手段，是双方当事人都乐于选择的一种方式。但实践中这两种流转方式的作用并没有得到有效发挥，相反在己经流转的此类合同中，主体错位、内容违法和内容需要变史以及合同效力问题的纠纷不断发生。由于本文第一部分所论及的原因，出租合同容易发生以下一些问题:其一，为了满足能人大户成片规模经营、又不愿直接与农户签订合同的要求，村委会或乡镇政府代理农户签订合同。合同签订后农户认为自己的经济利益没有受到损害时，对合同也不会提出异议，否则就会以合同主体不合法为由请求司法机关判定合同无效。其二，能人大户和有关企业租用上地的目的大多数是为了从事非粮食产业的种植、养殖产业的专业化生产经营。转让上地使用权的农户对此并不很关心，村委会或乡镇甚至上级政府往往会出于招商引资、促进产业结构调整和前些年苦于土地抛荒压力等考虑而加以同意，导致因流转土地用途变改而违法。我们在调查中了解到，利用流转的耕地从事水产养殖、栽种苗木花卉、种植药材和营造速生林木的现象普遍存在。但同样只要转让上地使用权的农户不提出来就能继续下去，一旦提出当地政府就很被动，既亏了理，又要在经济上给子赔偿。在安徽省池州市的贵池区就曾发生过这样的事例。其三，因政策变化而要求修改合同、变更合同内容。众所周知，2004年以前因为粮价低、税费负担重等原因，农民种地的积极性不高，那时土地流转的目的之一就是为了解决上地抛荒问题，不少农户将自家的承包地给别人种，不提任何条件，只要对方承担上地上的负担就行了。有的甚至倒贴，地给人种，收益归种地人，地上负担仍山自己承担。当时这样做大家并不认为有什么不公平，合同一签就是35年.甚至10年、8年。2004年以来,粮价大幅提升,农业税逐渐取消,政府还对粮食生产进行补贴,农业生产的效益明显提高了。于是流出土地使用权的农户有的提出终止合同,要回土地自种,有的要求修改合同、调整收益分配。实践中农户之间自主流转的,不论当时有没有签订书面合同,问题大多数都能通过协商解决(或收回土地,或修改合同)。产生矛盾的同样是与能人大户或者工商企业签订的租赁合同,这类合同由于合同期限相对较长,承租方投入较大,变更合同对他们比较不利此类合同纠纷,多数通过基层政府调解,双方当事人协商,合理修改合同条款得到了解决,也有诉至法院解决的。解决上述几种合同纠纷的做法虽然有所不同,但基本原则和基本思路是一致的。一是承认土地使用权价值的提高,是国家政策调整引出的结果。根据合同法的基本理论,这种情势变迁可以成为变更合同的法定理由。二是国家按面积给予的种粮补贴和良种补贴,一律补给转让土地的承包户,租金的变更由双方协商决定。入股合同虽然也容易产生纠纷,但因为以入股方式流转土地使用权的很少,所以,入股合同的矛盾并不突出。四、解决当前合同问题的对策首先应当看到,当前在土地使用权流转合同方面遇到的合同主体问题、流转土地的用途管理问题合同内容变更问题等,并不主要是法律理论问题,解决这些问题多数可以从合同法、农村土地承包法以及有关的法规、司法解释中找到答案。当前遇到的问题主要是实践问题。解决实践中的问题,必须从实际出发,用理论和实际相结合的方法,理清思路,兼顾双方利益,寻找最佳方案。1.村委会可以有条件的成为合同主体承包户是农村土地使用权流转的主体,这是必须肯定的。在集体所有土地家庭承包经营的条件下农户及其家庭成员与集体组织关系密切,他们既是集体所有土地所有者的组成部分,又是其承包经营的那部分土地的使用者,他们对这部分土地享有相对独立的使用权和收益权。乡镇人民政府不应成为农村土地使用权流转的主体,这也是必须肯定的。因为乡镇人民政府既不是土地的所有者,也不是土地的使用者,但它们依法对土地、对土地承包、对土地流转享有一定的行政管理权。如果乡镇人民政府作为主体参与土地使用权流转,不仅不可避免地会侵害集体土地所有者和使用者的权益,还会丧失法律赋予的行政管理职责。村委会是否可以有条件的成为土地使用权流转合同的主体?笔者认为这是可以研究的。村委会本来并不当然是农民集体所有土地的法定代表,但由于村民小组农民集体经济组织普遍缺位,在二轮承包时许多省、市、区都明确规定授权村委会为土地发包方。据统计,目前,村委会实际上成为农民集体所有土地主体的占70%以上。时下人们习惯用这样一句话来说明集体经济组织与承包户之间的关系:农村实行的是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在这里不难看出,集体经济组织也是经营者。根据农村土地承包法的规定,集体经济组织有依照承包合同规定为承包户提供生产、技术、信息等服务的义务;土地使用权流转当事人双方应当签订书面合同,采取转让方式流转的,应当经发包方同意,采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案;除转让外,以其他方式流转的,承包方与发包方的承包关系不变。基于上述理由和当前农村的实际情况,笔者认为,在流转