美国监管低俗电视节目措施的借鉴意义.doc

美国监管低俗电视节目措施的借鉴意义2009年9月总第186期第9期学术交流Sept.,2009AcademicExchangeSerialNo.186No.9美国监管低俗电视节目措施的借鉴意义戴妹英(东北师范大学历史文化学院,长春130024)摘要限制电视节目低俗化是当今世界各国面临的共同课题.美国曾出台一系列措施控制电视暴力与色情,净化电视屏幕,监管体制不断完善.我国电视业虽然起步较晚,但在市场化过程中节目内容的低俗化也有愈演愈烈之势.美国这些监管低俗电视节目的举措目前对于我们有着重要的借鉴意义.关键词】电视节目;低俗化;电视分级制;监管中图分类号G712.229文献标志码A文章编号10008284(2009)09-0205一o4电视节目低俗化是世界各国电视业发展中面临的共同问题,上世纪90年代以来,各国纷纷结合国情出台监管低俗电视节目的措施,其中尤以美国政府的管制力度最大.我国电视业虽然起步较晚,但在全球经济一体化和电视业市场化的双重推动下,电视节目的低俗化有愈演愈烈之势,暴力,色情及粗俗语言泛滥,国家广电总局多次出重拳打击但收效并不明显,公众关于加强监管的呼声越来越高.在建立和完善对低俗电视节目监管制度中,美国的一系列监管措施在目前对我们具有一定的借鉴意义.一,制定专门法规,监管低俗内容对低俗电视节目的监管仅靠舆论压力和行政干预是无法从根本上解决问题的,必须将其纳入法制化轨道.美国对低俗电视节目的监管主要体现在宪法,法律法规,行业自律和社会监督几个方面.除原有的宪法和刑法典外,专门制定的法律法规是美国管制低俗电视节目的主要依据.这些专门的法律法规包括:美国国会于1990年通过的儿童电视法,规定商业电视台每周至少播出3小时的儿童节目,并在广播电视许可证申请和续延审查程序中加入有关儿童节目的考核标准,以此增加教育类内容在电视节目中的比例.1996年实施的美国电视分级制度(TelevisionRatingSystem).在1996国会修改通过的美国联邦通信法案中,第551条以立法的形式要求美国电视行业自行对节目内容进行分级,并在节目播出时提示内容分级,指导观众收看.分级制还要求所有电视机需内置一种V芯片装置,帮助观众用技术手段屏蔽低俗节目,没有安装这种芯片装置的电视机不得销售,不执行分级制的电视节目生产商和播出机构都将受到处罚.这项法规受到公众普遍欢迎,也标志着美国对电视节目内容的监管升级.2005年美国国会参众两院制定了(2005年广播电视反低俗内容强制法(BroadcastDecencyEn?forcementActof2005),细化处罚办法和加大对违规者的处罚力度,将违规播出低俗内容者罚金由每次违规罚款最高3.5万美元提高到最高50万美元,对特定违规案例的累计罚款可达300万美元.2005年,美国通过(2005年淫秽与暴力广播电视内容控制法(IndecentandCratuitousandExces-sivelyViolentProgrammingControlActof2005),?要求FCC负责调查电视分级制的执行情况,并视结果收稿日期20090630作者简介戴姝英(1965一),女,辽宁庄河人,博士生,高级记者,东莞理工学院文学院教师,从事美国电视节目研究.205.采取进一步措施.2005年,美国通过儿童友好电视节目法(KidFriendlyIVProgrammingActof2005),要求有线电视公司和卫星运营商提供一个至少有15个频道的儿童友好节目层,并要求在每个月给用户的收费单上明确提示屏蔽一些频道的措施.2006年美国国会又通过了净化广播电视内容执行法案,法案要求所有公共广播电台和电视台在任何时间都不能播出淫秽节目和不健康节目,特别是在6点到22点,未成年观众收视集中的时段,违规者将面临巨额罚款.这一系列法规的出台使美国对低俗电视节目的管制纳入法制化轨道,也使电视业被迫有所收敛,以免违规遭受巨额经济损失.而联邦通信委员会(FCC)等部门在处理公众举报和节目生产商与播出机构的违规行为时有法可依.我国自2004以来,广播电影电视局也多次打击和叫停低俗电视节目和电视广告,仅2007年,国家广电总局就在2月叫停暴力内容较多的动画片虹猫蓝兔七侠传,6月暂停屡次违规播放医疗资讯服务和电视购物节目的宁夏电视台综合频道和甘肃电视台综合频道播出,8月10Et叫停重庆电视台选秀节目第一次心动,8月23日叫停广东电视台整容真人秀节目美丽新约.尽管广电总局管理力度空前加大,但国内电视屏幕上低俗甚至恶俗节目仍不断出现.究其原因是缺乏行之有效的法律法规限制,只能采用行政手段.行政干预只是权宜之计,而且国家广电总局是发现一起,经过研究才会查处一起,力度欠佳,尺度不一,受罚者凤毛麟角.许多电视台仍存侥幸心理,违规现象屡禁不止.目前这种靠行政干预而且是先污染后治理的管理办法无法实现对低俗电视节目内容的有效管制,只有上升到法制化的层面才会使管理部门的处罚更加规范,不会招致或轻或重,只抓典型,被抓倒霉的争议,也才会令媒体加强自律.二,细化执行标准,统一监管尺度对电视内容低俗化的控制监管不仅要法制化,还要明细化.美国对低俗电视节目的监管主要是通过对电视节目分级,增加教育内容节目,限制低俗节目播出时段等措施实施的.而每项措施都制定了细致而明确的标准.如美国电视分级制,这项由电视行业共同研究推出的分级标准对每一等级的节目内容都有明确要求,如TVG是适合所有观众观看的节目,这一类节目内容要求没有或极少暴力,没有下流语言,没有或极少关于性的对话.而含有暴力,性画面或下流语言的节目内容,除要根据其内容程度按所适合的观众年龄进行分级外,还要播出专门的图标来提醒观众该节目含有暴力或性内容,例如图标s表明节目含有性内容,V表明含有暴力内容,D表明有性暗示对话,L表明有粗话脏话.节目生产商和播出机构要严格按此标准执行.对于什么节目属于低俗电视节目,FCC给出了明确定义:节目内容中的语言或素材,在当代社会价值观下被认为会冒犯到公众,或是描写色情活动与性器官.对不敬的定义是:会引起暴力仇恨或者公然冒犯社会公众的辱骂言语.l2美国法律中禁止电视台播放淫秽节目,FCC专门制定了界定淫秽节目的三个标准:一是所播放的内容能引起一个普通正常人的性欲,二是以露骨的方式描述或记录性行为,三是这种淫秽节目缺乏文学,艺术,政治或科学价值.【3另外,为净化屏幕,将低俗节目的影响最小化,FCC规定,早上6点到夜晚l0点之间,所有电视台都不得播放含有下流语言的节目.关于下流语言,FCC也给出了明确定义:按照当前社会标准,广播电视所使用的语言或素材,其上下文间对色情,排泄器官或相关活动有明显的描述或形容._4儿童电视法中还规定,所有电视台都必须播放一定时间的少儿节目,这些节目必须要有教育性和知识性,并要安排在每天早晨7点至晚上10点之间,每周要有定期的儿童节目时刻表,每次播出的时长不少于半个小时.儿童节目每小时的广告不得超过l2分钟,周末不得超过l0分30秒等.要求细致清晰,执行方便.这些具体明确的规定使业界在执行时有章可循,管理部门进行违规处罚时也会有所依据.我国近些年也先后推出了多项遏制电视节目低俗化的措施,如?1997年4月,国家广电总局明确提出,要进一步推动抵制低俗之风专项行动,要求各级广播电视行政部门和播出机构不能靠低俗,庸俗迎合少数人的低级趣味而使低俗之风蔓延.要加强创新,抓住重点,切实解决低俗倾向.从1997年9?206?月6日起国家广电总局开始严格禁止各级广播电视播出机构制作播出低俗,下流和涉及性生活,性药功能内容的节目,但这些措施大多是指导性的原则,对究竟什么内容属低俗,哪些算下流,哪些内容属禁播范围缺乏明确条文,因而可操作性不强.各级电视台在执行时会无所依从,全凭个人理解,有很多空子钻.?因此当2007年8月广电总局以比赛环节设计丑陋粗糙,评委言行举止失态,节目设计缺乏艺术水准,内容格调低下,演唱曲目庸俗媚俗为由叫停重庆电视台选秀节目第一次心动时,虽然得到公众的叫好,但由于在广播电视管理条例和国家广电总局的文件通知中,找不到相应的条款,也引发过一些质疑.因此制定规范细致的法规并在指导性原则下细化执行标准,是目前我国加强对电视节目低俗化管理的首要工作,只有遵循统一的法律法规,依法管理,才会使广播电视节目管理走向规范化,才能使国家广电总局等行业管理部门正常行使行业管理者和法规执行者的职能,而不是充当法官的角色,随意叫停节目或任由低俗节目泛滥.这种由行政管理代替法制管理的现状不仅使管理尺度不统一,效果也很难持久.三,强化社会监督,形成监管合力抵制电视节目低俗化是一项复杂工作,甚至是一个系统工程,它不仅需要完善法律法规,加强行政管理,同时也需要行业自律和广大受众配合,更需要社会监督和社会舆论的大力支持.美国的社会力量在推动广播电视节目管理过程中发挥了重要作用.国会,政府,FCC,学校,家庭和民间社会公益组织共同会聚成了强大的社会力量,观察媒体的表现,敦促政府的监管,监督措施的执行等等.其中美国民间社会组织的作用不容忽视.美国的民间公益组织众多,而且发展健全,成为政府与市民沟通的桥梁,并在公益服务,行业监督,中介服务等方面发挥了不可替代的重要作用.这些民间组织往往能够承担以往由政府包揽的部分职责,提供更多的公共服务.在控制电视节目低俗化的过程中,社会公益组织同样走在了前列,如凯撒家庭基金,美国心理协会,childrennow,luntz调查中心等,他们多次进行不同时期美国电视暴力与色情状况调查,低俗电视节目对儿童成长的影响调查研究,公众对实行电视节目分级的强列意愿,电视分级制出台后的实施效果等各类调查.美国许多大学的研究中心和学者也格外关注美国电视节目的低俗化现象,形成研究热潮.这些研究机构和民间组织的调查与研究结果集中反映了电视节目低俗化负面影响日益严重这一亟待解决的社会问题,形成了全社会的关注焦点,美国国会为此也多次召开专门听证会,邀请专家和社会组织代表发言.这些对于美国电视分级制等各项管制电视节目低俗化的法律法规的出台和修改起到了重要的推动作用.美国电视分级制在实施过程中还调动了各种其他社会力量,除强制要求节目生产商在生产电视节目时要按照分级标准对节目进行定级,电视网和电视台等播出机构依照分级制标准播出分级图标和提示外,还规定电视机生产商在电视机中必须装置一种V芯片,令观众可以通过遥控器解码V芯片对不适合自己或儿童观看的分级节目进行屏蔽.为方便观众尽早了解节目的分级情况,以免收看节目时被动,当地主要报纸和电视节目指南会对各大电视网和电视台每周电视节目的分级情况预告.同时还设有独立的督查部门对分级制执行情况进行监测,并根据观众投诉展开调查,对违规者予以追惩.受众也是抵制电视节目低俗化的中坚力量.他们是电视分级制的受益人也是最后操控人,当所有的基础工作准备就绪后,就由受众利用摇控器为自己把关.这一系列的措施涉及到社会多个方面,控制电视节目低俗化人人有责,从而在全社会形成合力.我国的非政府民间组织这些年也有一定程度的发展,但对电视节目低俗化的关注显然不足,专家学者关注度也未能形成有效的合力,尚未引起有关部门的足够重视,因此在控制电视节目内容低俗化方面基本只能靠国家广电总局的单一的行政管理,而且这种管理也会受到各种其它因素的制约,这也是我国电影电视分级制干呼万唤难出台的原因之一.四,监管机构独立违规代价巨大美国对广播电视节目内容的监管主要由美国联邦通信委员会(FCC)负责.FCC是独立于政府之外的机构,只对国会和法院负责.;除执行国会制定的法律外,FCC本身也有权针对广播电视业的情况制定?207?一系列法律法规.对于违反这些法律法规的电视机构,FCC可以进行罚款,吊销经营执照等处罚.机构独立而且兼有立法权和司法权,有利于FCC摆脱政府和电视业的影响,更好地发挥监管作用.美国电视分级制实施后,FCC于1999年成立了执行局,专门负责接待公众有关广播电视节目低俗问题的举报和投诉.接到投诉后,FCC会展开调查,经调查被投诉电视机构确有违法或者违规行为的,FCC将依法进行处罚,并会将处罚结果在FCC官方网站上公布.经调查被投诉电视机构不构成违法或违规的,FCC也会向投诉人发送回信.从2002年2月到2005年3月,美国公众对近50个电视节目进行了投诉,FCC对其中一些节目进行了罚款处理,并申请强制执行裁决.仅2004年,美国公众向FCC提起的有关淫秽内容的投诉就超过了100万宗.对于监管的具体措施,FCC也会加强后期监督,如分级制实施后,还专门成立了一个监测董事会来保证电视节目分级办法执行的准确性和一贯性,也处理公众关于分级制及执行情况的投诉和要求,并根据各种意见和专题小组的定量研究结果,判定分级制是否为家长提供了有用信息,是否需要做出调整.美国这种独立的监管体制,除可以避免立法和监督机关与被管理者有利益关系,真正形成独立监督外,也能保证法规和政策执行的稳定性,公平性和一致性.在我国,国家广电总局以及地方广电局承担广播电视的行政和具体业务管理工作,包括播出机构的审批和节目内容的监管.负责管理和监督的国家广电总局与各级广播电台,电视台在行政上是直接的上下级关系,领导和被领导关系.在地方,广电局与当地电台电视台更是关系紧密,一些地方建立广电集团或局台合一,广电局与电台电视台已经成为一家人和一个利益集团.这种管理和监督合一的体制使监管者和被监管者有着密切的利益关系,自家人监管自家人的体制也使监督的力度和公正性受到质疑.我国近些年对一些电视台或频道的违规处罚基本都是由国家广电总局直接进行的,地方广电局的监管形同虚设.缺乏独立的监管部门也无法真正形成公共监督,公众不知应到哪些部门举报低俗节目,广电总局又鞭长莫及,导致低俗节目恣意泛滥.抵制电视节目低俗化应加强媒体自律,但仅靠媒体自律远远不够,必须加大处罚力度,让违规者付出代价.国家广电总局目前对低俗节目偶有叫停和罚款,但大多采用通报批评的处理办法,在市场经济条件下这种通报批评已没有什么威慑作用,业内通报批评与低俗广告的经济收益相比得大于失,这也是在多次重拳治理之后,低俗现象改观不大的重要原因.美国为强化对低俗电视节目的监管,对违规者的处罚不断加重.不按电视节目分级制进行节目分级的节目生产商或播出机构,在申请执照延续时将不获通过;对违规播出了淫秽,下流或色情内容的,罚款数额上限从过去的每例1万美元,提高到2005年的每例50万美元,如果24小时内多次出现违规行为,罚款金额总数上限可达