11推进城市化进程中失地农民权益保障问题的思考.doc

精品文档推进城市化进程中失地农民权益保障问题的思考大悟县是一个集老区、山区、贫困地区为一体的国家扶贫开发重点县，素有“八山半水分半田”之称。2008年，全县国民生产总值完成51.9亿元，人均8500元，财政收入3.17亿元。县城总规划控制面积15平方公里，城区面积10平方公里，城区人口12万。随着改革的深入和工业化、城市化进程加快，部分农民的田地被征用，妥善解决失地农民的长远生计和发展问题，在就业和社会保障等方面作出制度性安排，成为当前经济社会科学发展和各级政府维稳的重要课题。本文结合大悟县的实际情况，对此作一些探讨。一、实践和探索（一）主要作法。大悟县在保障城市化进程中失地农民权益的问题上，指导思想明确，对征地农民普遍关注的土地征用补偿、农房拆迁补偿、失地劳动力就业安置、村级集体资产处置等制定了相关政策。1改革征地补偿办法。从2003年开始，大悟县按照“依法征地，分类定补，年年结清，长期受益，定期调整，受益保值”的原则，积极创新征地补偿办法。一是明确补偿标准。实行城区乡镇综合价，城市规划区范围内及本县政府确定的重点发展范围内的农用地，城区综合价每亩每年补偿300元；集体未利用地每亩每年综合补偿260元；中心镇和重点镇范围内，集体农用地每亩每年220元，集体未利用地每亩每年 180元；其他乡镇范围内，集体农用地每亩每年200元，集体未利用地每亩每年120元。对县政府确定的道路、公共绿地、公益事业和基础设施用地，分别按上述地类标准的90%支付。二是合理分配资金。补偿费以亩为单位核算，90%必须补偿到户，10%留村集体用于公共设施和公益事业建设。具备补偿资格的农户，其补偿费具有继承权。2改革农房拆迁安置补偿办法。2005年，大悟县政府颁发了经济开发区房屋拆迁管理暂行办法，对拆迁程序、拆迁安置和补偿标准都作了具体规定，政策公开透明，规范操作，减少了很多弊端和矛盾。具体做法是：农户动迁前，经独立评估机构评定旧房补偿价格；动迁时，将农户统一安置到动迁小区住宅房内；安置房面积以人口为依据，基准面积每人30平方米。以一个三口之家为例，安置基准面积为90平方米，如独生子女可以照顾30平方米，一家即可住120平方米。基准房价每平方米480元，购房总价为57600元。如果农户要求再增大面积，允许按商品房成本价每平方米1200元左右限购30平方米，计36000元。这样拆房户旧房补贴抵购安置房后，尚可结余几万元。3提高失地农民的就业率。失地农民由农民到居民这一身份的转变，为农民从务农型转向务工经商型的职业创造了条件。但从现实情况看，许多农民为实现这一目标还需跨越“阵痛期”。大悟县为此采取了一些具体措施：一是各级都制定了每年安排剩余劳动力就业的指标，分解到责任单位，并将完成指标情况作为政府工作目标考核的一项重要内容。二是建立城乡统一的劳动力市场和城乡统筹的就业机制。凡具有就业愿望和能力，且在国家法定劳动年龄内的本地农村富余劳动力，统一发给就业登记证，进入城镇劳动力市场求职。城镇劳动力市场全面对本地农民开放，实行城乡劳动力同等就业、同工同酬。三是政府出资，兴办面向失地、失房、失业农民就业的免费专业技术培训，并采取一定的优惠政策，安排拆迁劳动力到企业和从事保洁、保绿、保养、保安等公益性岗位就业。4确保农村集体资产保值增值。大悟县在撤村建区过程中，明确规定村集体资产必须坚持仍归原村(组)农民集体“占有、使用、收益和处置”，理顺乡镇、村和村民之间的经济利益关系，不得平调村级集体资产，损害农民利益，并要求村级净资产50万元以上的村，必须将集体净资产量化到人到户，创办社区股份合作社，让农民“持股进城，按股分红”，并以文件形式下发了社区股份合作社示范章程。5建立失地农民可持续发展保障机制。一是将失地农民纳入小额贷款扶助范围，鼓励有一技之长者创办实体。二是积极开展和组织劳务输出。三是鼓励农民以土地入股分红。对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织与用地单位协商，以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股，使农民能够享受土地的增值收益。四是在完善社保机制中将失地农民与城镇下岗职工同等对待。对生活仍困难的失地农民，视情况进行社会救助。转为非农业户口并且符合城镇居民最低生活保障条件的，及时纳入低保范围；未转为非农业户口且符合农村特困救助条件的，给予农村特困救助；符合农村五保条件的，纳入农村五保。（二）效应评估。大悟县在用地保障工作中采取了许多办法，取得了明显成效。一是破解了征地、供地的难题，保证了国家、企业和农民的合法权益。征地、收购土地补偿标准明确，程序规范,监督到位，用地指标有保障，操作起来有章可循。各类项目用地一般在一个月左右就可拿到土地批准手续。同时，保证了失地农民生活不低于失地前的水平，解决了外来企业的后顾之忧，收到了政府、群众、企业三方赢利的良好效果。二是基础设施的大量投入，提高了城市综合地价，塑造了城市形象，为县域经济的快速发展创造了良好环境。目前该县经济开发区已落户投资上千万元的项目达38个，县财政2008年土地收益已达1.5亿元，实现了投入与产出的良性循环。三是奠定了良好的投资基础。用地条件明确，用地手续快捷，用地无后顾之忧，土地市场机制健全，功能完善，服务到位，这些主要条件构成了外商在该县投资兴业的重要因素。二、问题和原因（一）问题。土地是农民的“命根子”。对大多数农民来说，失去土地就意味着失去了生产资料和生活保障。从大悟县的情况看，土地被征用后，由于征地补偿、再就业、社会保障等制度存在一定的缺陷，失地农民可能陷入“种田无地、上班无岗、社保无份”的境地。一是就业难。失地农民就业问题非常突出，调查显示1825岁的失地农民中，无业或找到不太满意工作者占到近九成，特别是一些年龄偏大,文化程度不高,缺乏劳动技能的纯农户,更是弱势群体,基本生活难以保障。二是社保力度弱。尽管该县失地农民的社会保障工作已经起步，但总体滞后，力度脆弱。养老保险、失业保险等社会保障没有完全落实, 失地农民参加养老保险不足三成，参保的门槛很高，而享受的标准又很低。参加者中不满意的达三分之一。三是生活水平下降。超过半数的失地农民与征地前比较，生活水平不同程度的下降。一方面收入下降。土地被征用后，农民收入来源主要是土地补偿款、部分房产出租、外出务工、零星土地耕种等。土地征用对以非农业收入为主的失地农民生活并没有造成很大的冲击，但对以农业生产收入为主、土地被征用后又失业的农民的生活水平却有很大的影响，对个别农户特别是一些孤、老、病、残人员基本生活的影响较为严重。从抽样调查该县22家失地农户的情况看，失地前年人均收入达3113元，失地后仅2262元，下降幅度达27%。另一方面生活消费支出增加。农民失去土地后，无论是否“农转非”，生活方式都已经城镇化，以往自给自足的生活方式被迫终止，一切生活用品都要到市场去购买，养老、医疗、教育等支出偏多，生活消费支出远远高于在农村时的水平,使不少被征地农民生活负担有所加重,一些失地农民已成为贫困人口。四是群众情绪低落。失去土地之后，许多农民的生计、生活成了大问题，形成了“生活难、就业难、入保难”。许多原本较为富裕的农民，特别是那些中老年的、文化程度较低的农民，在失地、失房、失业后，情绪低落、怨声载道。 （二）原因。失地农民因为被征地而失去其赖以安身立命的土地，使他们长远生计无着落，而且随着土地的流失，权益受到侵犯和流失，带来许多新的问题和矛盾。1征地制度不完善，征地行为不规范。目前的征地制度形成于计划经济和城镇化发展初期，以招工安置和农业安置为主，没有预见到就业市场化和保障社会化的影响，在政策上对失地农民就业和社会保障没有作出设置，不适应市场经济和工业化、城镇化、现代化发展的新要求。由于法律上的模糊，集体土地所有者主体过多，征地补偿对象包括集体和农民，两者之间难以界定清楚，致使集体和农民分配不规范，为侵权行为留下了法律上的漏洞，一是乡镇参与征地补偿不合法。乡镇是政府基层组织，并非农村土地所有者，却不同程度地参与征地补偿分配；二是村集体与农民分配不统一，各村对留用部分的使用方式不一、利用效果也不同；三是失地农民之间的分配比较混乱，不同的村分配的依据不同，农业户口、农龄、口粮、田亩面积等因素都可能构成分配的依据，不同的依据容易产生错综复杂的矛盾。从发展情况看，失地农民利益受损，与地方政府片面追求城市化，甚至变相圈地等不规范行为有直接关系。在巨额土地增值利益驱动下，有的地方甚至以“公共利益”名义滥用行政权力，任意扩大征地范围，从农民手里低价征地，征地规模和标准的随意性很大。2配套改革滞后，失地农民得不到实质性保障。主要是就业、养老、医疗和教育等措施不够配套。首先，征地拆迁后，失地农民的户籍、医疗、就业、子女入学、社会保障等如何管理没有明确；对农民安置用地税费能否减免、村级产业发展用地是否预留等相关政策没有出台。失地农民由于文化、技能等方面的弱势，找工作很难，出现了种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”。其次，在社会养老和医疗保险方面，现行的政策规定投保年限必须交费满15年，距离退休时间不足15年的就不能进入社会保险统筹，门槛过高。目前农村实行的是最基本的合作医疗制度和大病统筹保险制度，失地农民仍存在着看病难、就医难和住院难的问题。第三，社会保障制度相对滞后。从目前情况看，被征地人员的社会保障资金来源主要依靠村级集体经济的实力。这些年农村集体经济虽然有所发展，村级可用资金有所增加，但总体来说，增幅不高，况且各村情况不同，不平衡现象较为明显；加之现行的土地补偿政策存在较为明显的不合理性，通过土地征用补偿来弥补农村社保资金不足较为困难。同时，目前试行的被征地人员的养老保险政策仍然相对封闭，整个体系资金盘子小，运行范围有限。第四，农村尚未建立完善的就业服务体系，农村剩余劳动力得不到有效的帮扶。从就业机会来看，城镇下岗失业职工有社区、就业管理部门等机构的扶助，或多或少、或好或差都能给下岗职工提供重新就业的机会。而农村因为没有健全的就业服务体系，失地农民不能在劳动力市场中享受与城镇失业职工一样的公平待遇；从政策扶持看，政府出台专门政策对城镇失业职工进行培训，并在培训费上给予一定的优惠。而失地农民的就业上岗培训如何突出应用性、操作性，结合区域行业发展和企业生产需要，真正帮助农民掌握实用的专业技术仍有大量的工作要做。3征地补偿费低且标准不统一。根据土地管理法的规定，国家建设征用土地补偿费和安置补助费，分别为耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍和4-6倍。按目前农村土地每亩普通经济作物年产值1600元左右推算，土地补偿和安置补助费最高标准也不过每亩2-3万元左右，难以维持失地农民的长远生计。由于各级政府制定土地补偿标准时都把被征地原有用途作为重要的参考依据，造成了同一地块因公路建设、工业用地、商业用地等用途不同，经济补偿安置费相差悬殊的现象。如大悟县最高补偿标准达每亩20万元（商业用地），而最低仅每亩1-2万元（公路建设），相差10倍左右，失地农民对此反应强烈。4安置方式缺乏效用。当前，我国各地对土地征用主要实行货币安置、招工安置、住房安置、社会保障安置等基本形式，特别是以货币安置为主。失地农民的基本生活、就业和基本生活保障等问题，则缺乏有效的解决途径，失地农民的长远生计得不到制度保障。该县有关部门通过对城区及8个乡镇用地项目的抽样调查显示，在安置的近1000家农户中，除10%的农民纳入养老保障外，其余均为一次性货币安置，实行一次性“买断”。在实践中，这种纯粹的经济补偿无法保障失地农民的生活。失地农民陷入了“有路可走、无地生存”的困境，既影响了干群关系，也使社会稳定压力加大。5失地农民不能参与土地收益分配。现行的土地补偿标准是按被征用地原有用途进行计算的，与这块土地的未来用途和潜在价值毫无关系。土地被征用后的巨额增值收益，失地农民无法享有。6部分失地农民自身存在短视行为。调查显示，90%的农民不考虑土地补偿金的使用效益，他们有的存入银行，有的建造新房，有的大办婚丧喜事，有的拿来高消费甚至参与赌博，缺乏对自身教育和技能培训方面的再投入，也不愿意参加失业、养老、医疗等各种农村保险或商业保险，很容易造成经济来源断裂、生活失去保障的窘境。同时，由于大部分失地农民生活在原住地，依然关注原集体的部分财产，如土地、水面等产权，许多人不愿“农转非”，结婚生子户口也不愿外迁，给政府社会管理和公共服务带来了诸多不便。三、对策与建议失地农民是城市化进程中一个特殊的社会群体。从某种意义上说，失地农民问题解决得不好，更加事关改革发展和社会稳定的大局。解决“三农”问题尤其是被征地农民的问题，关键要维护好实现好农民的根本利益，因此，必须从实际出发，高度重视并积极探索解决城市化进程中失地农民的权益保护问题，逐步建立起“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式，构建土地利用与劳动力安置、社会失业和养老保险同步进行的失地农民长效保障机制，让农民充分分享城市化带来的现代文明成果。（一）牢固树立“亲农、安农、富农”的观念，认真落实农民在城镇化中的各项权益。农民赖以生存的土地被征用后，其生活方式、生产方式都发生剧烈的变化，对农民普遍存在的诸如小农意识、小富即安、“等靠要”之类的传统思想观念产生巨大的冲击。在城市化中到底是“亲农”还是“侵农”，虽只一字之差，却反映了各级政府对人民群众态度的根本区别。因此，要真正树立起“亲农、安农、富农”的观念，在感情上理解农民，态度上善待农民，政策上倾斜农民，经济上优惠农民，避免农民民主权利弱化，生活质量下降，甚至造成贫困状况的出现。（二）改革和完善土地征用制度和补偿办法，切实维护失地农民的合法权益。一是以土地市场价值作为征地的补偿依据。严格限制征地范围，区分公益性用地和经营性用地，制订征地限制目录，采取不同方式取得农民土地。对公益性用地项目实行征用，由中介机构评估并给予公平合理的市价补偿；对经营性用地项目，则在符合土地利用总体规划和城镇建设规划的前提下进入市场，按市场价格取得土地。二是征用和征购并举。对公共事业项目实行征用，提高征地补偿标准，安置好失地农民；对非公共事业项目实行征购，按接近市场价的土地价格进行补偿。三是综合加权计算，切实依法行政。采用以农田作物产值和区位形成的基本价、级差价为主要依据，同时参照当地经济发展水平、农民收入水平和征用后的用途等诸多因素加权计算。凡国家建设需要征用农村集体所有土地的，要根据不同地段、地类、人均耕地和经济发展水平等情况，划定片区，统一制定分片的征地综合补偿标准。进一步健全和完善土地执法监察，加大对违法用地的查处力度，重点查处对征地农民补偿安置不到位的案件。（三）加快建立和完善多形式的失地农民养老和医疗保障体系。根据湖北省政府近日制定的被征地农民社会保障政策并参照“土地换社保”的思路，要逐步建立起失地农民养老保障体系，从根本上解决农民对失去土地后养老问题的担忧，逐步建立城乡一体化的基本养老保障制度。一是实行社会统筹和个人账户相结合的模式，分阶段进行实施。社会统筹体现公平和社会共济性以及国家的基本保障义务，个人账户体现效率和保障水平以及个人缴费义务，社会统筹的水平应不低于耕种的收益和城镇居民的最低生活保障金中的较高值，这是经济补偿政策的底线，也是建立失地农民社会保障制度的最低成本线。同时，为每一位失地农民建立个人账户，按照权利与义务对等的原则，设计不同的缴费标准，根据集体和个人缴费的不同得到不同的保障。二是妥善解决新旧关系，分对象进行实施。对一次性领取安置费和招工进厂现又下岗的部分被征地人员，因年龄偏大等原因，生活较困难的，可以纳入城镇低保。对已安置工作的征地劳动力，安置单位为其缴纳足额社会保险费，签订劳动合同；对需要解除劳动关系的征地劳动力，安置单位需为其落实基本社会保障后才可以依法解除劳动关系；对已解除劳动关系的征地劳动力，个人、安置单位、当地政府三者各出一部分资金缴纳社会保险费；对原先已进行货币安置的征地农民，可让其自愿参加社会保险，由政府与失地农民共同解决保险费用。同时，对新产生的失地农民，应该把年满16周岁以上的常住农业人口全部纳入基本养老保险统筹。三是开展灵活多样的筹资方式，加强基金管理。建立失地农民社会保障制度的关键是落实资金。所需资金主要来自于土地征用补偿收入，可由政府、村集体和个人分别合理负担，即政府出一点、集体补一点、个人缴一点。要保护土地被征用农民的利益，政府出资部分不低于保障资金的40，从土地出让金中支出；集体承担部分不低于保障资金总额的30，从土地补偿费中支出；个人承担部分从征地安置费中抵扣。将土地补偿费的大部分用于安置，即将原来给村的土地补偿费的大部分和安置费一起直接划入劳动社会保障部门的专户，统一用于被征地人员社会保障统筹。保障基金由劳动社保部门专用账户存储、统一管理，制订实施细则，把安全性作为保障基金运作的最大原则，使基金的管理与运作法律化和规范化。（四）加快