欧盟跨境合作政策述评.doc

欧盟跨境合作政策述评德国研究2006年第3期第21卷总第79期DeutschlandStudien欧盟跨境合作政策述评王雅梅摘要:边境地区是欧盟特殊而重要的区域.为了减少”边境效应”,鼓励边境地区的共同发展和融合,欧盟采取了一系列措施来促进跨境合作.在欧盟的援助下,边境地区开展了形式多样,富有成效的合作.跨境合作促进了欧盟社会经济聚合和欧洲一体化的发展,对东扩的成功有着十分重要的意义.关键词:欧盟边境地区;跨境合作;发展与融合作者简介:四川大学经济学院欧洲问题研究中心副教授博士成都610064中图分类号:F114.4文献标识码:A文章编号:10054871(2006)030011O6一,欧盟边境地区的概况边境地区是欧盟重要而特殊的区域.随着欧盟的扩大,一方面新的内部边界不断产生,另一方面外部边界线相应延长.2004年5月1日,波兰,匈牙利,斯洛伐克,立陶宛,拉脱维亚,爱沙尼亚,捷克,斯洛文尼亚,塞浦路斯和马耳他1O国正式加入欧盟,罗马尼亚和保加利亚将于2007年加入.在一个包括了25个成员国和2个候选国的扩大的联盟中,边境地区占了欧盟领土总面积的4O,人口占欧盟总人口的25.而在这1O个新成员国和2个候选国中,边境地区更为重要,边境地区面积占其国土总面积的66,人口占其人口总数的58.目前还有土耳其,克罗地亚等国家正在向欧盟靠近.东扩前欧盟的边境地区包括三类:第一类是15个老成员国之间的内部边境地区,它们占成员国国土面积的27,人口占成员国人口总数的18.其中一些区域,是欧盟结构基金援助的目标1地区,即人均GDP不到欧盟人均水平75或人口密度很低的落后地区,如位于西班牙和葡萄牙边界南部的农村地区,瑞典和芬兰北部人口稀少的地区,在比利时,荷兰,卢森堡三国与德国的边境上也有已城市化的传统工业中心.就总体经济状况而言,这类边境地区与东扩前欧盟非边境地区已较接近,在27国组成的联盟(欧盟25国加2个候选国下同)中,前者的人均GDP比联盟平均水平高15,后者的人均GDP比联盟平均水平高17.这部分原因是由于欧洲经济一体化的发展和欧盟跨边境合作的德国研究2006年第3期第21卷总第79期DeutschlandStudien开展.第二类是15个老成员国与10新成员国及候选国接壤的边境地区,它们已经或将由欧盟外部边境地区变为内部边境地区,也是结构基金目标1援助的对象.如在德国靠近波兰的一些地区,那里的失业率是东扩前欧盟平均水平的2倍.当然也有例外,在意大利与斯洛文尼亚接壤的地区,其失业率仅为东扩前欧盟平均水平的一半.这部分边境地区的人均GDP比27国组成的联盟平均水平高15.第三类是15个老成员国与第三国接壤的外部边境地区.这类边境地区发展水平较低,如希腊与阿尔巴尼亚接壤的塞斯普罗蒂亚州和弗洛里纳州就属于希腊最穷的地区.这类边境地区的人均GDP比27国组成的联盟的平均水平低5.从新成员国及罗马尼亚,保加利亚2个候选国的边境地区来看,也可分为三类:第一类是它们与欧盟老成员国接壤的边境地区,其平均发展水平不到相邻的老成员国边境地区的一半.第二类是它们相互之间的边境地区,其人均GDP只占27国组成的联盟平均水平的53.第三类是它们与第三国接壤的边境地区,其人均GDP仅为27国组成的联盟平均水平的37.前两类是属于欧盟新的内部边境地区,第三类则形成欧盟新的外部边境地区.边界是一个国家领土主权的象征,边界的存在将边境地区在经济上,社会上和文化上相互分割开来.由于其边缘的位置,边境地区在过去常常被国家政策所忽视,许多边境地区经济发展落后,基础设施严重不足,可接近性差.欧盟的边境地区就面临着一些与其边缘性特征相联系的特殊困难,如低的人口密度(东扩前,欧盟边境地区人口密度为每平方千米75人,而欧盟的平均水平是每平方千米145人),不利的自然条件(多为山区或沿海地区)和有限的交通基础设施.欧盟新成员国与独联体国家交界的地区几乎都是这些国家人口最为稀少,也是最为贫穷的部分.此外,对跨边界的生态系统管理也缺乏统一性,协调性.二,跨境合作:欧盟促进边境地区发展和融合的重要举措欧洲内部大市场的形成,经济与货币联盟的发展以及欧盟的不断扩大,日益改变着欧盟边境地区的情形,创造了新形态的国家边界.开展形式多样的跨境合作,促进边境地区的发展和融合,成为欧盟的重要战略任务.从1971年起,欧洲边境地区协会(theAssociationofEuropeanBorderRegions,AEBR)就致力使那些积极参与当地发展的人们相信跨境合作的好处.欧盟内部经济边界的消除给边境地区带来了新的发展机会,让它们能够跨越边界的限制而进行合作与交流,但仍有许多特殊的问题.首先,跨境合作是一个很困难并且极少是自发的过程.即使从前遗留下来的相互偏见被消除以后,仍然有一些主要的障碍需要克服.这些障碍是由于政治制度,行政管理体制和程序,司法结构和规定,技术和环境标准等的差异所导致的.其次,各个国家和地区在语言和文化上的差异以及自然障碍,如山区,河流和大海等,都对跨境合作的开展有着极大的制约.这些使边境地区在确定共同的发展战略和达成实际的合作,尤其是在法律或财政方面,存在着许多困难,需要欧盟予以大力的帮助.边境地区的重要性,特殊性使之成为欧盟区域政策援助的重点.欧盟促进边境地区合作的财政援助始于20世纪70年代,当时涉及的区域包括莱茵河沿岸区域,荷,比,卢三国交界区域和法,德边界区域.为了减少”边境效应”,增强边境地区的竞争力,帮助它们从跨境合作中获益,欧盟采取了一系列的举措,如对最不发达地区,要求结构基金的财政援助考虑到边境地区特殊的地理环境,同时提出了包括Interreg在内的共同体倡议(CommunityInitiatives),这些倡议是欧盟为了探索解决影响整个联盟的问题而设计的特殊计划.Interreg(CommunityinitiativeoftheEuropeanRegionalDevelopmentFundinfavourofcooperationbetweenregionsoftheEuropeanUnion)意为”区域之间的”,是欧洲区域发展基金资助的旨在支持欧盟区域间合作的共同体倡议.欧盟希望通过促进跨境(crossborder),跨国(transnationa1)以及地区之间(Interregiona1)的合作,促进联盟的经济和社会聚合,实现整个联盟平衡,和谐的发展.其中,通过跨境合作,促进边境地区的共同发展是Interreg倡议最主要的目标.Interreg倡德国研究2006年第3期第21卷总第79期DeutschlandStudien议由欧盟和成员国联合融资,欧洲区域发展基金的援助在目标1地区不超过总成本的759/6,在其他合格地区限于总成本的5O.同时欧洲区域发展基金只负责在欧盟内部的活动支出,欧盟对外政策的财政工具,如援助中东欧国家的”法尔计划”(Phare)和入盟前的结构政策工具(ISPA),对独联体的技术援助规划(TACIS),支持地中海盆地非欧盟国家经济和社会改革的地中海发展协议(MEDA)和共同体援助前南斯拉夫国家重建,发展和稳定的规划(CARDS)以及欧洲投资银行等提供在联盟边境外地区活动的资金.法尔一跨边境合作规划(PhareCBC)作为Interreg倡议的组成部分,专门用于欧盟资助候选国的跨境合作项目.Interreg倡议的行动领域和预算都在逐步扩大,已成为欧盟区域合作的主要工具之一.在Interreg第1期(19891993年)和第2期(19941999年),即InterregI和InterreglI获得成功后,欧盟开始了Interreg第3期(20002006年),即InterreglII.InterregIII除了继续执行从InterregII开始的跨境和跨国的合作措施外,还将合作扩展到了各个地区之间.InterreglII的总预算为51.8亿欧元(按2002年的价格),有A,B,C三个主题.InterreglIIA针对边境地区之间的跨境合作,这是Interreg倡议的一大主题和最重要的部分,其支出占Interreg预算的67.欧盟希望通过实施共同的发展战略使位于联盟内部或外部的边境地区能形成跨境的社会经济中心.InterreglIIA资助的项目共有53个,其中包括14个沿新成员国边境的项目.InterreglIIB是针对不同国家,区域和地方当局之间大规模的跨国合作,不限于边境地区,其支出占Interreg预算的27.InterreglIIC针对各个地区之间的合作,这些地区不一定相邻.欧盟希望通过广泛的信息交流和经验共享来提高区域政策和措施的效果,欧盟所有区域都可申请参加,其支出占Interreg预算的6.主题B和主题C也涉及到所有的边境地区,可以从两方面补充跨境合作项目.除了财政援助外,欧盟还提供方法上的帮助,以开展和实施符合欧盟优先发展目标的项目.作为欧盟区域政策的一部分,Interreg倡议一直按照结构基金的总规则在运作.InterreglII遵循的三个原则是:(1)规划.要求参与合作的地区和区域必须向欧盟委员会提交一个共同体倡议规划,确定其联合发展战略,论证规划实施能够带来的跨境价值.规划必须考虑结构基金和共同体政策的总的指南,即创造就业,改进竞争力,实现可持续发展,保护环境,创造男女平等的机会以及符合共同体的竞争原则.(2)伙伴关系.鼓励在国家,区域和地方当局与经济和社会合作者之间形成一个自下而上的发展方式,让公众和私人股东能最大限度地参与.(3)协调.InterreglII规划的实施必须与欧盟其他有关的财政工具协调一致.这是提高跨境合作效果的重要条件.三,欧盟跨境合作的优先领域与实践针对边境地区的实际情况,欧盟提出的20002006年规划期跨境合作的优先领域是:(1)城市,农村和沿海的发展,包括对跨境地区的分析,跨境地区(自然公园,工业遗产,森林资源,沿海地区)的规划和保护,跨境旅游业的发展,资源的联合管理和预防自然灾害的基础设施的共同建设;(2)企业家精神的培育和中小企业的发展,旅游业和地方经济的发展,就业创造;(3)创造一个一体化的劳动力市场和促进社会包容;(4)开展研究,技术开发,教育,文化,通讯,健康和群众防护等方面的合作;(5)促进环境保护,能源效率的提高和再生能源的使用;(6)跨境的基础设施的建设;(7)在立法和行政领域的合作;(8)在市民和机构之间的合作;(9)技术援助,主要是对跨境合作战略的研究和联合管理机构的建立提供援助.在欧盟的帮助下,边境地区开展了形式多样,富有成效的合作.欧洲的边境地区长期以来保存着许多大陆历史的遗迹.在英国伦敦一法国里尔一比利时布鲁日构成的三角区域里,就有许多城镇,它们见证了可追溯到中世纪的波澜起伏的历史.现在这些城镇通过一个包括了17处历史遗址的网络相互连接,该网络是在Interreg资助下由英国的肯特郡,法国加莱和比利时西佛兰德斯三个地区共同建立的,旨在增加游客的数量和在三个地区过夜停留的游客数量,在开展文化交流的同时,增加与遗址有关的开德国研究2006年第3期第21卷总第79期DeutschlandStudien发和就业.由于其创新的举措,这个遗址网络吸引了大量周末游和组团旅游.网络的建立不仅使这三个地区更有吸引力,也使这三个地区能在人们熟知而通常又很拥挤的景区和鲜为人知的景点之间实现一个更平衡的游客流动.而其多种语言介绍制度的引入则鼓励了观光者去参观各个景点.在欧洲北部地区,由于气候恶劣,人口极为分散,相距遥远,企业远离欧洲市场,比起其他地方来,合作更是当地经济发展的一个条件.在InterregII的资助下,芬兰拉普兰省,瑞典北博腾省和挪威的诺尔兰郡,特罗姆斯郡和芬马克郡在1997年启动了名为NorthCalotte(北部半球帽)的计划.该计划涉及了100多个具体的项目,帮助建立了许多具有国家级水平和国际水平的企业.该计划的目标是在保护环境和促进东西部之间贸易发展的同时,提高当地人民的生活水平,创造就业机会,增强企业竞争力和降低自然障碍的影响.该计划通过一系列活动的开展,促进了中小企业之问的密切合作,帮助了它们更好地进入欧洲市场.在拉普兰和芬马克地区,企业通过合作开发出了北欧人的礼物和纪念品.目前,该计划继续在InterregIII的资助下运行.位于丹麦和瑞典之间的厄勒海峡所在的厄勒松(Oresend)地区拥有350万人口,形成了一个巨大的跨境的劳动力储备,发展潜力很大,但它却面临着就业不充分的问题.为了促进该地区的就业,鼓励丹麦的萨尔特岛和瑞典斯科纳地区之间跨境的合作,1996年,一个Interreg项目被启动,其任务就是要将边境两边独自发展的劳动力市场融为一体,共同发展.横跨厄勒海峡,连接丹麦哥本哈根和瑞典马尔默两个城市的厄勒松大桥的修建为劳动力市场的统一运作奠定了基础,促进了当地企业的发展,增加了商品和服务贸易,让居民能够获得更多的培训和就业机会.如今,许多人每天通过这座大桥往返于两个国家之间上班.该大桥被形象地称为”通往就业的桥梁”.着名的阿尔卑斯山是欧洲西部最大的山脉,横贯法国,意大利,瑞士,奥地利等国.如何让位于法意边境的阿尔卑斯山地区更加开放,通过对环境有利的方式开发丰富的自然和文化遗产是该地区面临的一个现实挑战,也是Interreg倡议所资助的勃朗峰周围地区合作项目的中心目标.为了鼓励阿尔卑斯山的生态旅游,开发山区的多种吸引力,环绕勃朗峰的约50条跨境徒步旅行的小径,按照不同主题被挑选出来,这些主题包括:冰河,森林,湿地,矿山,阿尔卑斯山草原和传统建筑.在2001年出版的包括法语和意大利语的推广宣传指南上都详尽地介绍了这些小径,目的是让步行者意识到山区能够带给他们的收获,鼓励他们去发现鲜为人知的小径,以减轻那些被严重踩踏的山区小路的部分压力,更好地保护生态系统.“欧洲区域车票”的产生则是边境地区交通基础设施整合的结果.l995年奥地利的萨尔茨堡和德国的贝希特斯加登,特劳恩施泰因建立了一个名为Euroregion(欧洲区域)的区域.边境两边的地区通过合作将双方的运输网络连成了一片,1997年,又建立了跨境运输协会.如今,只要拥有该协会签发的一张”欧洲区域车票”,即可在整个Euroregion区域自由旅行.这一举措导致了公共运输使用者数量的增加,促进了旅游业发展和该地区土地资源的开发利用,同时增进了两国边境地区的合作.巴尔干半岛的政治动乱,使得与希腊相邻国家的公共卫生服务状况恶化,进而影响到希腊的公共卫生服务,希腊不得不加倍努力以满足来自这些地区移民的医疗卫生需求.在InterregII计划的资助下,希腊卫生部建立了许多跨境公共卫生中心来满足这些移民紧急的医疗服务需要,同时与有关国家开展了在医疗研究和卫生保健,教育领域里的合作和经验交流.在希腊,200多人参加了有关医疗卫生知识方面的培训,如疾病的预防等.希腊与巴尔干半岛邻国间的医疗合作,扩大了边境地区的公共医疗卫生服务的供给,缓解了由于失控的迁移人流给希腊公共卫生服务带来的压力.在20002006年期间,该项目仍继续获得InterregIII的资助.随着东西方”冷战”的结束和与入盟申请国家之间关系的日益紧密,奥地利,匈牙利,捷克共和国和斯洛文尼亚之间的边境地区成为拥有极大发展潜力的大区域.而信息和通讯在其中起着一个关键的作用.1997年.当地发起了”规划通路”的工程,即建立一个完整的IT系统,为人们提供关于跨德国研究2006年第3期第21卷总第79期DeutschlandStudiezz边界的区域发展倡议和各边境地区在城镇规划方面的信息.信息以德语,捷克语,匈牙利语,斯洛伐克语和英语5种语言向人们提供.它的系统特征和丰富的内容使”规划通路”成为管理者,专家,投资者和当地参与者以及任何对跨边境合作有兴趣的人们的一个有用的工具.作为一个真正的通讯平台,它不仅是一个丰富的信息来源,也是一个人们分享经验,促进新的合作项目开展的途径.四,欧盟跨境合作的重要意义与作用欧盟跨境合作实施十多年来,总体上是很成功的.跨境合作现在是,将来更是影响欧盟社会经济聚合和欧洲一体化进程的一个重要因素.1,跨境合作是欧盟边境地区社会经济发展和整合的客观要求边境地区实质上是一个自然的经济整体,其相互问的合作是实现边境地区社会经济可持续发展的重要条件.如欧洲一些山脉和山岳覆盖了几个国家,包括生态环境在内的许多问题,需要各相关地区之间的合作才能有效地解决.尽管当今交通和通讯日益发达,”经济距离”往往可以缩短”地理距离”,但是地理邻近依然是有利于促进区域经济一体化的重要因素.地理上的相邻,使边境地区之间的商品,服务,资本,人员流通容易进行.跨境合作有助于当地资源的优化配置和获得规模经济效应,如集中资源建立一个文化中心或开展旅游促进活动,同时可以通过彼此之间经验,知识和专门技能的交流而给处于隔离状态的边境地区带来实际利益.全球化,欧洲一体化的日益发展,一方面促进了欧洲区域的融合,另一方面也出现了新的区域自治,特别是一些边境地区由于文化,种族等方面的相似,共同发展经济的愿望强烈,迫切要求自治.这些地区在过去被边界所隔开,如今随着边界的开放,地区的文化认同日益增强.如被意大利与奥地利边界隔开的蒂罗尔地区,被法国与西班牙边界隔开的巴斯克地区,被比利时与荷兰边界隔开的布拉克曼地区,近年来一直积极谋求加深文化和经济的交流与合作.这正如中国学者王昱指出的:”一体化带来的是欧盟地区内部地理边界和官方边界的逐渐消隐,而隐性的文化疆界却在复活.”2,跨境合作有助于促进欧盟内部区域间的平衡发展和边境地区的融合.欧盟是一个利益共同体,缩小和消除成员国之间,区域之间的发展差距,实现欧盟社会经济协调,均衡的发展,一直是欧洲一体化的重要目标.由于其边缘的位置和不利的区位条件,欧盟许多边境地区缺乏对投资的吸引力,经济发展水平低.跨境合作的开展,有助于抑制和减少”边境效应”,促进了边境地区的资源开发,环境保护,基础设施建设,企业发展和就业机会的增加,提高了边境地区的竞争力,使边境地区与非边境地区发展水平日益接近,让边境地区从欧洲一体化和欧盟区域政策中充分受益.在历史上,欧洲边境地区常常是旧大陆分裂的象征,处于将欧洲分裂的领土争端的中心地带.2004年4月30日欧盟欢迎10个新成员国人盟的仪式选在意大利和斯洛文尼亚交界地带的一个小城举行,这个小城在第二次大战后被一分为二.时任欧盟委员会主席的普罗迪在欢迎仪式上这样说到:”多少年来,这个广场曾经是欧洲兄弟姐妹之间分裂与仇视的可悲标志,今天,一体化之树在这里长出茂密的枝叶,其意义至关重大.”跨境合作的开展密切了边境地区之间的联系,促进了它们之间的融合,有助于帮助边境地区改变以往的形象,增强人们对共同体的认同感,提高欧盟内部的凝聚力.3,跨境合作是欧洲统一大市场建设的重要组成部分.统一大市场的建立,使商品,资本,劳务和人员可以在整个欧盟内自由流通,但这并不意味着边界完全地被消除了.在一些边境地区,当地居民对诸如教育,医疗卫生,社会保障和运输等基本服务的获得有时很复杂,因为这些服务的管理在边境两边有着不同的规定和机构组织.欧盟委员会的一个目标就是要帮助边境地区之间实现更紧密的合作参见钱智,季任钧:试论国外区域科学研究的特点,问题及趋势,北京大学学报(哲社版),2001年第1期.王昱:论当代欧洲一体化进程中的文化认同问题兼评欧盟的文化政策及其意向,国际观察,2000年第6期.德国研究2006年第3期第21卷总第79期DeutschlandStudien与协调.Interreg倡议的特别之处在于援助不一定是单独地给予某个国家或地区,而是给予特定的跨境的合作组织如”Euroregions”或”Euregios”(由比利时,荷兰,德国,卢森堡和法国共同成立).InterregIIIA的计划中提出了跨境合作和建立伙伴关系的具体目标.对欧盟而言,它不仅仅是一个刺激投资的问题,而是要创建名副其实的跨境合作机构来负责规划的制定和实施,通过立法和行政领域的合作,减少阻碍人员,产品或服务自由流动的行政和制度的因素,真正实现”无边界的欧洲”的愿望,促进统一大市场的有效运行.4,跨境合作有助于欧盟东扩的顺利进行和扩大利益的最大化.由于欧盟的扩大,新老成员国之间的边境地区面临着一个新的挑战.这个根本性的欧洲地缘政治的变化要求有充分的准备,同时在新入盟的中东欧国家中,除少数地区外,绝大部分地区的人均收入水平,GDP和生产率都大大低于15个老成员国的大部分地区.新老成员国接壤的边境地区在交通运输,能源,废水和固体废物处理等基础设施方面非常落后.东扩后产生的新的边境中,许多是农村地区.因此在准备扩大的过程中,欧盟对与候选国之间交界的边境地区给予了特殊的关注.跨境合作不仅促进了边境地区的发展,而且给新成员国提供了了解和熟悉共同体规划方法和规则的实际机会,进而为入盟后跨境合作的管理和区域发展规划的制定创造了有利的条件.欧盟在2002年7月通过决定,拿出额外的3000万欧元资助与候选国之间交界的边境地区的14个跨境的和区域之间的合作项目.这个特殊的资助使这些边境地区能够进一步开展在交通,培训,支持中小企业和不同文化问的合作,使它们能够应对与扩大有关的问题与机遇,例如帮助中小企业在相邻地区寻找伙伴和新的市场.j,跨境合作有助于为欧盟创造一个良好的外部环境.随着全球化和欧洲一体化的日益发展,欧盟内部的发展越来越受外部环境的制约,同时又对外部环境产生影响.处理好联盟内部与外部的相互关系,是欧洲一体化建设的客观要求.欧盟的扩大将会对其邻国产生影响,并给欧盟带来新的挑战.欧盟委员会2003年实施的”新睦邻”政策旨在加强扩大的欧盟与其东部和南部近邻国家之间的合作,促进这些交界地区的发展和稳定.欧盟与非