第七章 古利克厄威克的行政思想

.,第七章古利克、厄威克的行政思想,.,一、古利克的一体化行政组织理论,（一）古利克生平与著述简介卢瑟古利克(LutherGulick，1892？)，美国著名的行政管理学家。1892年生于日本，1912年毕业于俄亥俄州的奥伯林学院，1915年又进入哥伦比亚大学攻读政治学与公共法博士学位，毕业后被任命为市政研究局局长（后为美国国家公共行政研究所）。从1931年到起他还担任美国哥伦比亚大学市政学和公共行政学(伊顿)教授，1935到1937年间担任美国总统行政管理委员会委员。,.,二战期间，他担任美国财政部和军事部部长顾问、联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长等职。二战结束后他又重新开始了他在公共行政研究所的工作。1962牛，他当选为公共行政研究所的董事会主席，1982年当他90岁时，他被任命为公共行政研究所荣誉所长。,.,古利克一生中因其杰出的公共服务记录而获得了许多奖励，其中最为著名的包括全国城市联合会的杰出公民奖、美国公共行政学会的25周年荣誉状和德怀特瓦尔多奖、美国国家公共行政研究所的杰出服务奖、区域规划协会的国家规划奖以及政府研究协会的格伦伯格奖。其主要著述有组织理论评论、行政原则、公共行政的下一步、科学、价值观与公共行政等，此外还有与厄威克合著的著名的行政科学论文集。,.,（二）古利克一体化行政组织理论的主要内容1、主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法，形成一体化组织。（1）政府管理与企业管理的共性它们都要利用分工的方法对为了实现规定目标而工作的人员进行分组，都要通过计划来作出政策决定，都要进行协调、指挥并负有责任，都要设法通过激励和对人、物和时间的最佳利用来获得最好的工作绩效，都必须在不断变化的环境中密切地关注公共舆论和管理工作的连续性。,.,（2）应对行政体制的基本结构和运行过程进行大胆改革古利克认为，政府现在所需要的是改革行政的基本结构和基本过程。为此，必须对政府的职能进行界定，对政府的工作职责进行划分，使其结构和关系正式化，使其人员专业化，使其活动合理化。这就意味着要进行一系列改革，例如，减少选票、强化行政部门、合并机构以及在政府管理中采用“类似企业管理”的方法等等。,.,（3）行政改革应遵循新的原则并提出一套指导行政改革的新原则1）行政改革应该有一套新的指导“原则”美国政府最初所依据的原则源于对行政权力的反感和对代议制的渴望。这些原则包括：许多政府官员应该通过选举产生；选举应该经常举行；应该建立一个权力制衡系统来控制行政权力；多个领导优于单个领导以及任何人都能够在政府任职。,.,而经验已经证明这些原则有缺陷。选举许多官员和经常进行选举，既没有产生好的政府也没有产生民主政府；权力制衡系统所导致的不是“更大的驱动力而是更多的制动器”；多头领导的机构使政府系统丧失了负责且有力的领导；而且不熟练的人已经证明既不能处理好重要的行政事务，也不能胜任重要的技术工作。因此行政改革应该有新的指导原则。,.,2）指导行政改革的新原则古利克强调，现在所需要的是一个既能够制定计划又能够执行民主政策的行政部门。他建议行政改革应该遵循以下指导原则：相关的工作应该作为一个单元来完成；所有的机构应该合并成一些部门；每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能力、业知识和经验选举产生的负责官员来指挥；（业务类同原则）,.,部门领导的权力与其责任应该相称；每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构；每一种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官员；应该减少民选官员的人数；委员会不应该用于行政工作，它们只应该承担准立法职能和准司法职能；,.,所有的行政工作都应该由单一的首长来领导，这个单一的行政首长应该由选民或选民代表直接选举产生并且对他们负责；（“一个最高领导者原则”）行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务并且有权指挥他们的工作；11、行政首长应该有一个研究参谋机构来汇报各部门的工作和探究更好的工作方法。,.,总之，在古利克看来，行政部门应该融合成一个整体，组建坚强、能干的行政领导班子，并配备一位有职有权、能够监督行政全过程的行政首长，即形成一个一体化的行政组织。,.,2、形成一体化行政组织的途径（1）分工与整合（bottom-up原则）1）分工分工之所以是必要的，是因为人的性格、能力和技能有差异，因为一个人不可能同一个时间呆在两个地方，因为一个人不可能同时做两件事情，并且还因为人的知识是有限的。,.,2）整合为了给组织中通过分工规定的“单元任务”之间提供重要的协调，就需要进行整合。组织整合之一就是在组织中对类似的任务进行分组归类，把类似的活动划归同一个领导人管辖（“同质性原则”）。,.,古利克认为，可以将一个组织的单元任务分组归类的根据有四点（4P）：(1)按目标或所要完成的任务（Purpose)来划分，如供水、职工培训等；(2)按作业的不同性质(Process)来划分，如工程、医务、速记、统计、会计等；(3)按所涉及或所服务的人(Person)来划分，如侨民、印第安人、老工人等；(4)按服务的场所(Place)来划分。他特别提到任何特定根据的选择都将依赖于组织发展的阶段、技术的变化、组织的规模以及特定组织中利用特定根据所具有的具体优缺点。,.,（2）控制与协调（top-down原则）仅有组织中的分工和单元任务的分组归类（自下而上）还不够，还必须进行控制和协调（自上而下）。他认为组织中主要有两种控制和协调机制，即：权威的机构和思想或目的的单一性。,.,1）建立一个权威结构（即层级结构）：通过权威的机构进行协调是一种主要的控制机制。它要求有一个负责全面指挥的单一行政权威，要求为每一项工作配备一名监督管理人员并且要求确定总的工作必须分成多少项单元任务。在建立权威的机构的问题上，古利古强调，由于监督管理人员的知识、时间和精力都很有限，所以每一级组织的有效控制幅度也是有限的（“控制幅度原则”）。不过，如果该组织的工作具有常规性、重复性、可测量性相同质性的话，那么其控制幅度就可以扩大一些。,.,2）利用思想进行协调（保持思想或目的的单一性）仅仅依靠层级制度还不足以产生一个一体化的组织。要建立一体化组织，组织还必须利用思想进行协调，进而培养组织成员带着单一的目标而共同奋斗的欲望和意愿。这就意味着行政官员与其说要运用强制和纪律的手段来完成任务，倒不如说应该利用说服的手段来完成任务。“解决问题的途径应该是通过个人协商谈判，坦城布公地摊牌，而不应该是通过轻率鲁莽的行动。”,.,3、行政组织（管理）的七职能说古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开，提出了有名的管理七职能论：即Planning(计划)、Organizing(组织)、Staffing(人事)、Directing(指挥)、Coordinating(协调)、Reporting(报告)、Budgeting(预算)。并取其每种职能英文词的首字而称作POSDCORB。,.,（1）计划：计划即为了实现企业所设定的目标而制定出所要做的事情的纲要，以及如何做的方法。后来有人将计划具体分为：1)为组织活动而设定目标；2)确定组织方针，保证组织目标的实现；3)为使方针具体化而制定严密而科学的活动程序；4)为某种特定的项目而制定具体规划；5)对资金、劳动时间、产品单位和机械时间等进行预算；6)制定组织长远规划即战略性决策；等等。,.,（2）组织为了实现组织所设定的目标，就必须建立权力的正式机构和组织体系，以便对各个工作部门加以安排、规定和协调。传统的管理理论所强调的主要是正式组织机构，是使人适应于机构，他强调要按照目标的需要来决定活动和建立组织机构，而不受人事关系、感情等方面的影响。他很重视设立参谋机构，并注意参谋机构与直线指挥人员的协调。他认为，参谋机构的主要工作是向高级管理人员提供咨询，它不直接向下发布行政命令，指挥则由直线指挥人员统一进行。,.,3、人事包括有关职工的选择和训练、培养和适当安排等方面的职能。以后，有人进一步发展了这方面的思想，认为必须按照组织长期发展的需要来选择和训练人才，并将这一职能视为使企业能得到持续发展的关键。,.,4、指挥指包括以下各项的一种连续的工作：作出决策；以各种特殊的和一般的命令和指示使决策具体化；作为组织的领导者发挥作用，即包括对下属的领导、监督和激励。传统的管理不排除泰罗以外都很强调“统一指挥”原则，他还很强调所谓“一个最高领导者原则”或“一个管理原则”，不大同意委员会式的管理方式，认为那会影响效率。,.,5、协调即为了使组织各部门之间工作和谐而步调协同，共同实现组织的目标而使工作的各个部门互联系起来的一种极为重要的职能。古利克对这项职能最为强调，提出所谓“一致性原则”。按照这项原则，为了避免摩擦和提高效率，要把企业的活动进行分类，把类似的活动划归同一个领导人管辖。（即前面所说的整合）,.,6、报告指必须使那些行政人员应让对其负责的人得到有关正在进行的情况的报告，并使自己及其下属通过记录、调查和检查而得到有关情报。传统管理学派在这一职能方面提出了所谓“授权原则”，即上级把处理日常工作的职权交付给下级去行使，自己保留对重大问题的处置权。,.,7、预算包括所有的财务计划、会计和控制形式出现的预算。组织的控制活动是通过以下过程来实现的：经济性的测定，实际成果同预算相比较，对其间的差异进行分析并找出原因，采取必要的手段来消除差异，以及在必要时改变目标和计划。以后，这一项职能所包含的预算控制、成本管理、质量管理等，都进一步得到发展。,.,二、厄威克的系统化行政管理原则,（一）生平和著述简介林德尔厄威克，英国著名的行政管理学家。他出生于1891年，曾在英国牛津大学专攻历史。他在第一次世界大战和第二次世界大战期间曾在英国皇家军队中服役，并获得中校军衔。厄威克在1920一1928年间担任朗特里公司的组织秘书，19281933年间他担任设在日内瓦的国际管理协会的首任会长，并且是伦敦的厄威克和奥尔管理咨询合伙有限公司的董事长，长期从事管理咨询工作，直到退休。厄威克退休后定居澳大利亚，继续从事管理方面的研究和探索。,.,厄威克在管理学方面的主要贡献是把古典管理理论系统化。他在对诸如法约尔、泰勒、福莱特、穆尼这样一些著名管理学家的著作进行研究发现时，这些重要的管理学家虽然没有或者很少从对方的思想中吸取营养，但是他们却常常采用类似的研究途径，并且提出了一些尽管词句不同但在内容上却相似的原理。这些管理学家虽然具有不同的文化背景、属于不同的国家、从事不同的职业，但是他们却提出了一些类似的概念。因此，厄威克认为，实际上已经存在着一种很有用而且很可靠的管理知识，需要做的是把这些知识相互联系起来。,.,厄威克正是在这一方面做出了重要的贡献。他对这些管理学家的思想进行了系统的阐释，指出了它们的类似之处并且使它们处于正确的相互联系之中，便于读者理解。与此同时，他也加进了自己的观点。例如，厄威克于1944年发表的行政的要素一书就把法约尔、穆尼和泰勒的主张加以归纳、并综合成一个基本的结构。正是通过厄威克的分析，科学管理和古典组织理论才得以结合，开始形成了古典管理理论。,.,厄威克一生中的著述颇多，尤其是撰写和编辑过许多管理学方面的著作，其中主要包括：明日的管理(1933年)、管理的职能(1934年)、行政科学论文集(1937年，与古利克合编)、行政的要素(1944年)、科学的组织原则（1938年)以及管理备要(1956年)等。,.,（二）关于组织管理的八条原则厄威尔一直都致力于使范围广泛的行政管理原则获得公认并进而建立起专门的行政管理学的知识体系。厄威克在他于1933年发表的明日的管理中首先提出了所谓“组织的纯理论”这一概念。在1938年发表的组织的科学原则一书中，又将这一概念概括为可以应用于所有组织的八条原则。在他看来，下列原则对于一般行政组织的管理都具有普遍适用性：,.,1目标原则组织目标是组织活动的方向和标准，组织有了目标，其成员才能有所适从，明确清晰的目标既是组织存在的前提又是其群体凝聚力的基础，所以厄威克早在其1938年出版的科学的组织原则一书中就将目标原则作为行政组织管理的重要原则之一提出来，并认为所有的组织都应当确定出一个明确的目标。,.,2人员与组织结构相适应的原则此原则亦称“为组织机构配备合适人员”原则。厄威克把组织解释为“决定某种目的(或“计划”)需要一些什么活动，并把这些活动分成一些能分配给各个人的小组”。厄威克提醒人们，必须以“一种冷静的、超然的态度”来对待组织，如同绘制一份工程设计图那样，不考虑到目前在组织中的任何个人，没有任何倾向性地确定相应的组织机构，然后再采取步骤“为组织机构配备合适的人员”，以便人员适应于组织结构。,.,3单头领导原则此原则亦称“一人管理原则”，即在一个组织中应该由一个领导者承担管理职责。厄威克提醒人们不要用委员会来进行管理。在他看来，在一个组织中运用委员会的形式进行管理，不可避免地会导致行动迟缓、笨重累赘、铺张浪费、难以协调和效率低下等不良后果，而单头领导则权力集中、责任明确、指挥统一、行动迅速，有助于行政管理效率的提高。,.,4、“专业参谋和一般参谋”共存的原则厄威克一方面坚持“一人管理原则”，另一方面也认识到，由于组织规模的扩大和工作量的增加，行政领导者需要越来越多的专家和专业工作者来协助其工作，因此，他主张加强和发展“职能”部门或“参谋”部门。他认为，“专业参谋”的职能主要是作为行政领导者的专业咨询人员，而不应拥有行政指挥的实权，这些专家只应该通过说服，通过“思想的权威”来取得成果。,.,为了改进行政领导者的工作，厄威克认为，除了“专业参谋”以外，还必须增加一种“一般参谋”，以便帮助行政领导者承担指挥、控制和协调这些中心职责。他认为，这种一般参谋不同于专业参谋，其职能不限于提供建议，而是拟订和传达命令、追踪下级工作的进展情况并协助对专业参谋的工作进行协调，而他们本身并不从事任何专业的工作。,.,对一般参谋，他特别强调的一点就是要记住，他们不是以自己的身份，而只是作为上级的代表来进行指挥的，而且他们指挥的内容只限于上级决定的范围之内。厄威克强调指出，这种一般参谋的工作宗旨只是在于使行政领导者免除某些事务的负担，使他能够扩大控制幅度并集中精力于最重要的问题。,.,5“授权原则”即行政领导者要能够把某些职权授予下级人员。厄威克在其行政的要素一书中曾指出，缺乏恰当授权的勇气和如何进行授权的知识，是组织失败的最常见原因之一。他认为，尽可能地授权是行政领导人员进行有效工作的最重要条件。他强调指出，高级主管人员在行使职能时，要依据泰勒的“例外原则”，即只从事那些与已订立标准相距甚远的例外事项的工作，例行的事务的都要授权给下级去做。,.,6“责权相符原则”即有权必须有责，权责必须相符。厄威克在行政的要素一书中指出，只把责任加在某些管理人员身上是不够的，还必须授予他们履行这些责任所必将的权力。他还进一步指出，被授予权力的人必须对下级的所有工作承担个人责任；在各级管理人员中，责任和权力都必须相称。,.,7明确性原则即是指各种职责都应当有明确清晰的界线，要使从上到下的每一个组织成员都明确地了解并承认各自的职责，而且每一职位的职、权、责以及各个职位之间相互关系均应以书面的形式确定下来并传达给组织的所有成员。,.,8“控制幅度原则”所谓控制幅度，即是指每一个上级直接领导的下属的人数。厄威克认为，一个行政领导人员直属的下级人员数量应有一定的限度，宜小不宜大。他在行政的要素一书中指出，每一个上级领导人员直接领导的下级人员不应超过五人，至多不能超过六人。,.,这是因为领导人员所必须监督控制的不仅仅是每一个单一的下属人员，而且还包括各个下属人员之间繁杂的相互关系是否协调。他说，如果下级人员的人数以算术级数增加，那么需要由上级领导人员加以注意的下级人员之间相互关系的排列和组合则是以几何级数增加的。所以，行政领导人员直接管辖和控制的下属人数不应超过一定的限度。,.,附：对厄威克系统化管理原则的批评和评价厄威克在行政管理学上的主要贡献在于他对西方古典管理原则进行了系统化。但在二