出租车管理体制改革VIP

,我国的出租汽车业从来不是一个自由竞争的行业。无论是短缺时期还是所谓过度发展时期，它一直处于政府管制之下。经营出租车业务须经政府特许；驾驶出租车的司机要接受专门培训；政府规定出租车的票价，指定运营车型甚至品牌；出租车上的任何一个营业性设备都必须按照政府的规章向政府指定的厂商购买和安装。不仅如此，政府还为出租车公司和其雇员制定了统一的“承包合同”，其中规定了雇员在缔约时应当交纳多少“保证金”，规定了公司每月可以收取多少“承包金”，等等。,每项管制措施都不乏冠冕堂皇的理由。诸如，维护市容市貌，保护环境，减轻城市交通拥堵，保护消费者权益，保护劳动者（出租车司机）权益，促进行业发展，等等。这些目标无疑都是美好的，值得人们追求。但美好的目标并不意味着管制是必要的，更不意味着管制一定能够实现上述目标。目标是否实现，是一个事实问题，只能用事实回答。事实更可以说明，政府管制一旦建立，谁实际上得到好处，谁实际上受到损害。我们也将看到，“实际上如何”经常与管制规章的规划不相吻合。,（一）行业准入,经营出租汽车业务须经政府主管部门特许。1995年以前，北京市出租汽车行业的主管部门是市政管理委员会，具体管理事务由其下设的出租汽车管理处办理。1995年至2000年初，主管部门是市出租汽车管理局（以下简称“出管局”）。2000年初，出管局在北京市党政机构改革中被撤销，其原有职能转由新组建的市交通局行使。,行业准入首先在投资者的所有制性质上设置了门槛。1985年颁布的“北京市出租汽车管理暂行办法”仅限国营企业、集体企业和个体户经营客运出租车业务（第2条），私人不得组建出租车企业。1988年的“北京市出租汽车管理办法”只是增加了“联营企业”和“外商投资企业”两种形态，私人企业仍然不为规章明确列举。对投资者的所有制限制是导致出租车供给不足的重要原因。为鼓励出租车业的发展，市政府于1991年将票价统一调高。但由于担心私人企业挤占国营企业的市场份额，政府依然对投资者身份实施严格控制。调价并未达到刺激效果，出租车短缺的局面没有改变。,1992年春，邓小平在深圳、上海等地发表的谈话推动了我国市场化改革的进程。同年6月16日，中共中央、国务院发布“关于加快发展第三产业的决定”。6月20日，国家工商局颁布“关于改进工商行政管理工作促进改革开放和经济发展的意见”，要求放松所有制限制，简化登记注册手续，提高效率，促进第三产业的发展。在这样的政策背景下，属于“第三产业”的出租车行业受到政府重视，北京市政府为之确立了“符合条件就批，将企业推向市场，优胜劣汰”的发展方针。,根据1988年颁布的“北京市出租汽车管理办法”第4条的规定，申请经营出租车业务的投资者须提供以下证明：（1）申办者身份证明：申办者是单位的，须出示其上级主管机关的证明；申办者是个体户的，须出示户口所在地街道办事处或乡（镇）政府的证明。（2）申办者经营能力证明：申办者须向出租汽车管理机关申明经营范围、车辆情况、管理能力、驾驶员状况、营业站点、停车场地、保修条件等。符合上述条件者，由出租汽车管理机关发给“批准书”，申办者凭“批准书”向工商机关申请登记，取得营业执照，然后向公交管理机关申请检车，并办理责任保险等，取得车辆号牌。,根据以上规章，只有“单位”方可申办出租车公司。而最容易符合条件的申办者无疑是那些能够以最低成本获得上级主管机关证明的“单位”。世界上恐怕没有比自己给自己出具“批准证明”更容易的事情了。在1992年的“出租车公司热”中，许多党政机关、事业单位利用自己的审批权批准自己或者自己的下属机构申办出租车公司。这类行政行为显然是效率极高的，各种党政机关和事业单位在很短的时间内申办了大批出租车公司。这些公司都登记为全民所有制或者集体所有制企业，盈利大多或者全部进入单位的“小金库”。,由于私人不是任何一种意义上的“单位”，也没有自己的上级主管机关，因此不能申办公司，只能以个体户身份单车经营。但是，为了吸引民间资金进入出租车行业，政府默许了一种变通的方式：允许私人投资设立出租车企业，但必须“挂靠”一个“主管单位”；私人投资者须以该单位的名义申请设立出租车公司，同时必须出示该单位的“正局级或相当于正局级以上”的上级主管单位作出的同意申办者经营出租车业务的正式批件。,在实际申办过程中，管制部门对申办者经营能力的审查也采取了宽松态度。为鼓励投资，政府还向出租车企业提供了几项优惠政策：（1）放宽信贷管制，支持个人贷款办出租车公司，允许企业税前还贷；（2）企业可享受营运收入20%的税前提留，作为购车基金；（3）降低出租车养路费；（4）放松对车型的限制，允许企业以中低档车型为主经营；等等。各种优惠措施带来了立竿见影的效果。1992年下半年至1993年上半年，北京出现了举办出租车公司的热潮。截止到1993年5月底，北京出租车公司已达1085家，比1991年的302家增加了2.6倍，运营车辆达4.9万辆，比1991年的1.62万辆增加了2倍。出租车业的迅猛发展不仅缓解了北京市长期存在的“乘出租车难”的问题，而且创造了约5万个就业岗位，年上缴营业税达7000多万元人民币。,但是，“出租车公司热”也带来了许多困扰企业和管制当局的新问题：由于放松车型限制，出租车公司大量购置成本低廉的“面的”（微型面包车），“面的”数量的剧增大大压缩了小客车（例如“夏利”）的市场，小客车经营者的收入下降；出租车公司之间为争夺司机竞相降低单车承包金，公司亦有亏损的危险；司机们纷纷抱怨收入下降；行业内部的纠纷也日益增多。管制部门认为，罪魁祸首是出租车总量过度增长，导致市场供过于求，引起无序竞争。主管当局的反应直截了当：立即停止批准设立新的出租车公司。从1993年3月开始，出管局停止批准新公司。1994年4月出管局发出正式文件继续贯彻不批准方针。从此，行业进入壁垒高高筑起。即使个别企业被吊销营业资格，其占用的“经营指标”也不会被分配给其他经营者，这些“指标”将随着企业的消失而死亡；业绩优良的公司如要扩大经营规模，也无法从主管部门申请到新的“经营指标”；兼并其他公司成为获得“经营指标”的唯一途径。,（二）对企业内部合同关系的管制,无管制时期（1996年10月31日以前）1996年10月31日以前，主管部门不干预公司的经营管理方式，也不干预公司与司机订立何种合同。1980年代，大多数国营或集体所有制的出租车企业都施行过“公里提成制”和“定额管理制”。随着承包制的盛行，1980年代末，绝大多数公司转而采用了承包制的经营方式。公司与司机订立单车承包合同，约定司机每月交给公司的承包金数额，约定车辆保险和运营费用的分担，通常情况下，公司不负担司机的工资和福利。承包制适合出租车单车运营的流动性和分散性，既减少了公司的监督成本，又激励司机勤勉工作、改善服务质量，提高了出租车的营运效益。,自1994年起，由承包合同衍生出一种新式合同。其主要特征是：司机在订立承包合同后一次或分次预先交纳承包期内的承包金总额（数额低于或相当于车辆现值，有的公司称之为“预收承包款”，也有的称“风险抵押金”），以后司机每月只向公司交纳小额管理费（数额相当于一般承包合同月承包金的1/41/3）。有些“预收承包款”合同还附带约定，承包期满后公司协助将车辆过户给司机。这种合同使司机享有更大的自主权，增加了司机的收入，满足了司机拥有私人车辆的愿望，受到司机欢迎。这种承包方式对许多公司也是有利的。因为，大多数1992年至1993年设立的公司是靠银行贷款举办的，这批贷款从1994年开始进入还贷期，但企业积累尚不足以偿还贷款，公司通过“预收承包款”可以及时摆脱债务危机。出管局的调查显示，19941996年间，90%的“面的”，80%的“夏利”出租车和30%的票价为2元/公里的出租车（如“桑塔纳”、“皇冠”等）都采取了“预收承包款”制（有叫“供车制”或“大额承包”的，也有叫“融资租赁”的），据出管局估计，实际比例要高于上述数字。,从1993年3月起，出管局不再批准设立新的出租车公司。当时北京的“下岗”职工日渐增多，更有许多郊县居民也加入竞争行列，有限的出租车成为司机们竞争工作机会的稀缺资源。物以稀为贵，1995年前后，广为流行的“预收承包款”合同发生了变化。“预收款”远远高于车辆现值，例如一辆67万元的旧“夏利”出租车的“预收款”可能高达16万元，司机每月还要交纳1500元左右的承包金。在司机看来，“预收款”高出车辆现值的部分是从公司“购买”出租车特许经营权的对价，因而，他们有权“转卖”经营权,2.合同管制的建立：129号文件和“标准承包合同”,出租车公司向司机索取高价“预收款”、司机频繁转让出租车（包含“经营指标”）以及出租车公司不合规矩的兼并活动引发了大量的法律纠纷，也带来了一些混乱。这些现象都有悖于政府的一贯目标。再加上出租车服务质量问题（诸如拒载、多收费等）受到越来越多的批评。政府逐渐感到自己应该干点儿什么了。管制部门对种种问题进行了诊断，结论是：企业内部经营机制是决定企业管理和出租车服务质量的根本原因；“预收承包款”属于“卖车”或“变相卖车”；“卖车”企业过早收回投资，坐收纯利，放松管理，因此服务质量下降。关于出租车“经营指标”，管制部门也表达了明确的态度：“经营指标”的所有权属于政府，政府无偿批发给公司使用，公司只有使用权，不得非法有偿转让，不得“卖”给司机，司机也不得转卖。,基于上述判断，政府决定对出租车企业的内部经营机制进行管制。1996年10月，出管局发布129号文件，这标志着出租车公司内部合同关系无管制时期的终结。该文件的全称是“关于加强企业营运任务承包管理工作的通知”，主要内容为：自该通知发布之日（1996年10月31日）起，企业更新车辆、新增车辆或录用新驾驶员时，必须依照出管局与出租汽车协会制定的“营运任务承包合同书”与驾驶员订立承包合同。129号文件所指的“营运任务承包合同书”（以下简称“标准承包合同”），首先强调该合同是在“不改变车辆所有权的前提下”签定的，然后对“营运方式（单班或双班制）”、“承包期限”、“车辆价值保证金、营运收入保证金与承包金”、“双方权利义务”、“违约责任”等规定了格式条款。此外，标准承包合同还为各种票价的出租车规定了明确的月承包金定额，企业可以上下浮动15%。,1998年北京市政府调低出租车票价时（新票价于当年11月10日起施行，对上述承包金额作出统一变更：因票价下调而导致营业收入下降的部分，按2/3和1/3的比例分别由企业和司机承担。出管局将这个比例具体化为：原票价2.00元/公里的车调价后，承包金核减额不得低于350元；原票价1.60元公里的车，承包金核减额不得低于470元。“夏利”车承包金额原来超过4500元的，核减额不得低于470元，原来低于4500元，但高于4030元的，核减至4030元。“桑塔纳”也以原来承包金额作为核减参照系数。,（三）票价管制,票价管制是北京出租车业与生俱来的。政府按高、中、低三个档次为各类出租车统一规定了票价，并在不同时期对票价进行过多次调整。如果我们把票价管制与前述行业准入和合同管制结合起来分析，会发现三者环环相扣，形成一面“管制之网”：,其一，129号文件和“标准承包合同”出台之后，票价管制与合同管制建立了直接联系。因为，政府规定的票价决定了司机的承包金定额。“标准承包合同”第4条第6项规定：公司应当依照出管局与出租汽车协会定期公布的出租车营业收入水平在上下浮动15%的范围内制定本企业承包金定额。这个“营业收入水平”就是依照各类型出租车的票价统一制定的。“标准承包合同”附有1996年小客车月承包金定额表，可表明票价与承包金定额的联系（见表二）。由于存在这种联系，1998年底，政府下调票价时不得不同时规定企业与司机分担损失的比例，并详细规定承包金的核减数额。,其二，票价管制与行业准入也有密切关系。既然出租车票价由政府规定，那么政府就有义务查禁非法的价格竞争，这其中就包括禁止无特许经营权的车辆（“黑车”）以低票价冲击合法出租车的特许地位。票价管制与准入管制的结合制造了出租车行业的特许经营利润。其三，出租车票价也是出租车公司与政府税收关系中的重要参数。政府依据各类出租车票价核定“标准营业额”（这不是出租车的实际营业收入而是对毛收入的估计），企业根据该“营业额核定标准”缴纳营业税，税率为3%，见下表：（表三：出租汽车运营业务营业额核定标准）,出租汽车运营业务营业额核定标准,（四）车辆更新管制,出租车的使用年限直接关乎公司经营成本，也决定了司机享用特许经营权的期限。公司收取的“预收承包款”或“风险抵押金”数额是依据当时出租车使用年限制定的，司机转卖车辆的价格也是由买卖双方在假定出租车使用年限不变的前提下商定的，所以，出租车使用年限是出租车特许经营权交易的基础。1997年7月15日国家经济贸易委员会、国家计划委员会、国内贸易部、机械工业部、公安部、国家环境保护局联合颁布的“汽车报废标准（1997年修订）”规定：各类出租汽车使用年的应当报废。,1999年1月北京市经济贸易委员会、市计划委员会、市市政管理委员会、市公安交通管理局、市环保局联合发布“关于本市出租汽车、小公共汽车报废更新的通告”，实际上制定了比国家标准较短的使用年限。例如：1998年以前购置的轻型出租汽车使用满5年的，排气量小于1升的出租小轿车（如夏利7100A）使用满6年的，必须报废；其他出租汽车使用年限为8年。市政府对车辆更新还有其他标准，例如电喷发动机、三元催化装置和双燃料装置等。企业每更新一辆出租车须向市政府有关部门缴纳“附加购车费”，加上防护板、计价器等设备费用，更新一辆车的费用共须1.51.6万元。然而，缩短出租车使用年限未必是最合理的做法，甚至以年限作为汽车报废标准的合理性也是值得置疑的。2002年6月，市交通局暂停审批出租车的更新。原因是，为迎接2008年奥运会，市交通局等有关部门正在制定北京市出租汽车专用车型标准。,特许经营权及相关利益和风险的分配,问题的焦点集中在出租车特许经营权（“经营指标”）上。在各项管制措施所编织的“管制之网”中，特许经营权是一条主线。行业准入、承包合同管制和票价管制等措施实际上都是在已进入出租车行业的经营者和潜在投资者（包括“黑车”经营者）之间、公司与司机之间、经营者与消费者之间分配特许经营权及由其产生的利益和风险。无论管制部门的主观动机是什么，管制对利益和风险的分配总是客观的。实际的分配效果是我们评价管制的客观依据。应该声明的是：无论管制所追求的目标多么美好，它都无法美化管制的实际效果。,（一）特许经营权的来路,无论是出租车公司还是个体户，他们在获准经营出租车业务时，即获得了市政府颁发的经营许可证（“经营指标”），而且是无偿获得。但从司机向出租车公司交纳承包金的角度看，司机使用特许经营权却是有偿的。主管部门对公营企业、私营企业和个体户实施了差别待遇：（1）出租车行业始终对私营企业关闭大门，1992年也不例外，所以私人投资采取了“挂靠”的办法，戴上公营企业的“红帽子”。（2）市政府担心个体户不易管理，所以采取限制政策。（3）出租车公司可以收购其他公司从而增加本公司的“经营指标”，但个体户不得收购企业的“指标”，个体营运车辆不得转租或转让,（二）利益和风险的分配,1.从发展到禁入（19921994.4）这一时期，由于行业准入管制遭到各种临时变通措施（如挂靠）和政府优惠政策的松解，出租车公司和营运车辆急剧增加，出租车司机供不应求。令当今许多司机难以置信的是，1993年左右，一些企业把月承包金降至3000元都无人问津。由于司机短缺，许多公司的出租车处于停运状态。到1994年，多数公司又面临还贷压力。在这种情势下，出租车司机的谈判地位明显上升。于是收入分配有利于司机的“预收承包款”合同产生了。以下是某公司与同一司机就一辆“夏利”出租车达成的前后两份承包合同：（1）按一般承包方式，司机每月交纳承包金4000元，承包期5年，司机总共向公司交纳240000元；（2）如订立“预收承包款”合同，司机预交80000元，合同到期后车辆残值归司机，月承包金1000余元，5年共计60000余元，加上预交承包款，该司机总支出为140000元。即使公司不负担车辆保险和司机的失业、养老、大病医疗等社会保险费用，“预收承包款”合同也是有利于司机的。这一点司机们也不否认。,2.从禁入到合同管制产生（1994.41996.10）,1993年3月起，管制部门不再批准设立新的出租车公司，行业准入变成了行业“禁入”。管制部门从此不再颁发新的“经营指标”，全市的出租车数量和出租车司机工作岗位从此冻结在一个基本不变的数字上。但是，管制部门无法冻结劳务市场的变化。这一时期，北京市“下岗”职工越来越多，很多人把再就业的希望寄托在他们以为收入较高而且稳定的出租车行业上。于是，供求关系发生逆转，出租车工作岗位相对准备进入该行业就业的司机来说显得稀缺了。因此，出租车司机转包车辆和出租车公司兼并其他公司（以获得“经营指标”），不仅毫无风险，而且有利可图。于是，已经存在的那些出租车“经营指标”价值倍增。直接表现是，司机承包出租车的“预收款”在1995年和1996年通常要高出车辆现值50%以上，而在1993、1994年，这笔价款最多不超过车辆现值。,这一时期，政府并不干预企业内部合同，许多公司通过以下方式攫取或者套现特许经营权收益：（1）利用公司在缔约谈判中的强势地位迫使司机接受不利条款。（2）公司以出售资产（出租车）或公司兼并的名义“倒卖”特许经营权。如果公司此前已通过“预收承包款”方式将特许经营权“卖”给司机，那么，公司所有者出售公司时将再次获得车辆和特许经营权的价款。司机们把这种情况称为“一车二卖”。（3）在卖方公司“一车二卖”的情况下，买方公司要么否认司机与原公司订立的“预收承包款”合同，要么以更新车辆为名终止旧合同，再次通过“预收承包款”方式把出租车高价承包给司机。,司机经常选择的一条出路是把自己承包的出租车转包出去，适时退出者不仅能够摆脱风险，而且还可能赚到钱。但是，最终的风险肯定要由最后持有出租车的司机承担。在出现“一车二卖”情况时，司机们也有可能通过“激烈行动”向政府施压，以求解脱。但这是一种成本很高，结果难以预见的方式。现实中绝大多数公司没有司机自己组织的工会，即便有也只是一个摆设。司机难以结成独立的利益共同体与公司谈判或向政府反映意愿，他们的抗议活动常常是涣散的。,3.从产生合同管制到出租车调价和缩短使用年限（1996.101999.1）,129号文件所规定的“标准承包合同”的首要目标是稳定公司与司机之间的承包关系，减少双方的机会主义行为，从而促使公司加强内部管理，改善服务质量。同时，稳定的承包关系也有助于减少公司和司机之间的纠纷。但这只是政府的目标。对公司和司机来说，他们关心的是利益和风险的分配。首先，司机不愿意订立“标准承包合同”。举一实例：如果按“预收承包款”方式，司机以13万元预交款承包一辆“夏利”，每月交1500元承包金，承包期5年，司机总共付出22万元（即便预交款是16万元，总付出也不过25万元）；但按“标准承包合同”，司机每月须上缴承包金4500元，5年共计27万元。尽管公司按照“标准承包合同”的规定能够多收承包金，但是129号文件也要求公司承担多项有利于司机的支出，而且，“标准承包合同”规定的经营周期较长，不利于中小公司尽早收回投资。所以，公司和司机都有规避“标准承包合同”的动因。他们的办法是订立“阴阳合同”。,所谓“阴阳合同”，是指公司与司机表面上按129号文件和“标准承包合同”订立合同，以便应付政府审查、确保公司领取营运证件和新司机过户，背地里却按照原来的“预收承包款”合同分配营业收入“阴阳合同”并不是一个“双赢”的安排。公司通过“预收承包款”已经收回成本，而司机的收入却建立在特许经营权的价格和有效使用期限在承包期内不变的预期之上，但确保这一预期的却是一份管制部门认为没有法律效力的“变相卖车”协议。,1997年10月，北京市财政局和出管局联合印发“北京市出租汽车企业内部营运任务单车承包经营会计核算办法（试行）”（简称“核算办法”），为出租车经营收入规定了更加细致的分配标准。第一，单车承包经营的司机向企业交纳承包费之后的剩余收入归其个人所有。第二，司机向企业交纳的承包费应当包括两部分：一是承包者“应交的有关税费”，须由企业上缴国家；二是承包者“应交的营业利润”，归企业所有。“核算办法”将承包者“应交的有关税费”细分为以下17项：单车车船使用税、营业税、养路费、管理费、城市维护建设费、教育费附加（以上是向政府交纳的税费），职工教育经费、工会经费、职工福利费、离退休职工养老保险、失业保险、大病医疗统筹、劳动合同中规定的最低工资等（以上是企业须为司机利益支出的费用），折旧费、修理费、利息支出、车辆保险费（以上是部分经营成本）。按“核算办法”的要求，上述17项应当由企业从司机上缴的承包费中扣除，不得计入企业营业利润。,如果受管制的当事人都规规矩矩地按照“核算办法”执行，结果会怎么样呢？以2000年前后一家中型出租车公司的一辆“夏利”车为例，公司、政府和司机的收入分配如下：公司每月须为该辆出租车支出：a.税费，包括车船使用税约17元、养路费110元、营业税、城建税、教育费附加（三项共计）198元；b.为司机利益的支出，包括法定最低工资、43职工福利、养老保险、失业保险、大病统筹、工会经费、职工教育经费每月平摊约700元；c.车辆折旧费月摊1250元，44车辆保险费（按全险计）月摊420元，车辆维修费（大修）约160元，银行利息约300元。上述各项合计大约3150元。如果司机每月上缴承包费4500元，则公司收入约1350元，扣除企业管理成本和33%的企业所得税之后，每辆“夏利”车的月利润不到1000元。政府来自承包费的收入（a.税费）不足350元。“夏利”车司机通常每月毛收入是7500元上下，扣除承包费4500元和油料等费用1000余元后，司机纯收入约为2000元。,如此看来，完全执行政府设计的分配标准的话，政府和公司的收入都是微薄的，只有司机的收入是丰厚的。但这又是管制当局的一相情愿。管制部门的监管能力永远是有限的，而司机又因就业压力而屈从于公司，所以，公司总是能够通过各种手段把一些费用转嫁给司机。“核算办法”的命运与129号文件一样，也被淹没于“阴阳合同”之中。如果说129号文件是对企业的软约束的话，那么，1998年底和1999年初实施的出租车票价调整和车辆更新就是企业难以逃避的硬约束了。票价调整实际上是调低了特许经营权的价格，而缩短车辆使用年限则是缩短了司机享用特许经营权的期限。这两项措施对出租车公司影响不大，但却从根本上动摇了司机从“阴阳合同”中分享收益的基础，司机们的或有风险将变成实在的损失。1998年曾有大批出租车司机在北京长安街驱车示威，反对提前更新车辆。但此类事件并未改变政府的既定方针，反而促使政府推出更严厉的措施，越发不惜代价地强化管制。,4.1999年至今据调查，1998年底调价和1999年初缩短出租车使用年限以来，绝大多数企业都与司机订立了“标准承包合同”。但企业制定的承包费通常都在1998年定额的基础上上浮15%，以“夏利”车为例，司机每月上缴的承包金往往达到4500至4800元。公司对此的解释是，“核算办法”规定的成本年年上涨（如职工最低工资从280元上调到420元），而政府规定的承包金额却固定不变，若不提高“份儿钱”，公司势必陷入亏损。公司不怕招不到司机，想开出租车的人多的是。况且，司机此时的收入大致保持在2000元左右，高出北京市平均工资约一倍。,（三）“黑车”：特许经营利润的灰色分配,“黑车”是指那些未经管制部门特许，擅自经营出租车业务的客运车辆。“黑车”大致可以分为两类：一类是个人运营的“黑车”；另一类“黑车”来自各种“接送”、“快送”、“快运”公司，这些公司的车辆如果非法从事出租车业务，也被列为“黑车”。北京究竟有多少“黑车”是无法统计的，1999年的一个估计数字是2万多辆。与6.5万辆合法出租车相比，这个数字是惊人的。它意味着有数量相当于合法经营车辆1/3的非法经营车辆正在无偿分享特许经营权带来的特许利润。但是，这项利润损失并非由合法经营的司机和企业分摊。“黑车”并不影响公司的收入，因为出租车公司的收入已由“标准承包合同”固定下来了，公司不会因有“黑车”存在而核减司机的承包金。所以，“黑车”侵占的只是合法出租车司机的收入。,“黑车”向来是管制部门声称要严厉打击的对象。但是“黑车”一直屡禁不绝。例如，从2000年4月20日至5月18日不到一个月的时间内，市交通局、工商局、公安局、公交分局联合执法，累计查扣“黑车”1278部。这说明管制部门并不能真正作到百分之百的行业准入，也说明“黑车”相当有市场。,在这次执法活动中，工商部门依照“北京市出租汽车管理条例”（第26条）和“北京市小公共汽车管理条例”（第21条），暂扣违法车辆，并分别处以10000元至20000元和5000元至20000元的罚款。市交通局依照交通部制定的“城市出租汽车管理办法”（第33条），对非法经营出租汽车者处以5000元至30000元的罚款。由此可见，出租车公司无偿获得和司机高价承包的特许经营权所产生的利润，并非完全由公司和司机独享。如果说“黑车”经营者侵占了出租车司机的特许经营利润的话，那么，通过处罚“黑车”，这些被侵占利润的相当一部分最终又流入政府手中。从这个意义上说，司机承包出租车的对价不仅仅是向公司交纳的承包金，而且还应当包括他们通过“黑车”经营者以罚款的形式向政府交纳的一定数额的“使用费”。,“黑车”的出现和泛滥，对消费者影响不大，甚至受到欢迎，因为“黑车”票价低廉。在合法出租车供给不足的“城乡结合部”和远郊区县（如昌平区），“黑车”还是满足人们乘车需求的主力。“黑车”也不影响出租车公司和政府的收入，因为出租车公司和政府的收入都是固定的。只有出租车司机是“黑车”的受害者。在管制状态下这是个无解的怪圈：尽管“黑车”事实上无法禁绝，尽管政府作不到百分之百的行业准入，但是，通过“黑车”分享了特许经营利润的政府决不会因此给予司机适当补偿。,管制目标实现了多少？管制有必要吗？,消费者对出租车有什么样的需求？管制能否满足这种需求？无论进行什么样的民意调查，答案只能是：消费者在出租车票价和车型、品牌等方面的需求是多样的，人们追求价廉物美的、多样化的服务。在价格方面，一份对500名北京居民的调查指出，对是否应当统一各类出租车票价的问题，被访问者意见分歧，至于票价应当统一为何种价位更是众说纷纭。显而易见的是，政府不可能制定出一个或一组满足所有甚至多数消费者需求的票价，因为政府永远不可能准确地掌握消费者不断变化的需求和消费能力，任何民意调查都不可能完成这个任务。,另一项2001年底对2万多北京市民的调查表明，半数以上的受调查者乘坐出租车时首先考虑票价，低价位出租车是多数人的首选，其次，某些较知名的公司的出租车受到多数受调查者的青睐。这一调查透露了两点信息，一是消费者希望出租车票价更便宜，二是出租车公司之间的竞争是完全可能的。什么机制能够最大限度地满足消费者的多样化需求？什么机制能够为消费者提供价廉物美的服务？我想，任何一个了解中国1978年前后变化的人都能够正确回答这个问题：政府控制的机制不可能像市场竞争机制那样有效地满足大众消费需求。,1995年的一份调查显示，受调查司机中90%的人每天工作12小时左右，100%的司机在节假日不休息。本文作者在19982002年进行的随机采访也表明，多年来北京出租车司机的工作时间一直是一周接近7天（多数公司按照管制部门的要求每周安排半天例会），每天12小时以上（包括中间的休息时间）。司机超时工作的原因是：如果每天只干8小时，扣除承包金和支付用车成本，司机就没有多少收入了。出租车司机长期超时工作疲劳驾驶，不但不符合劳动者保护的一般标准，还有可能危及人身和交通安全，对乘客显然也是非常不利的。政府对出租车公司内部合同关系进行管制的主要目标之一是保护劳动者权益和提高服务质量。上述调查说明，这个目标落空了。,回顾1992年以来的出租车行业发展历程，司机的处境并非一直令其不满。在1992年和1993年间的发展高潮期，司机对自己的景况很满意。但这不是政府保护劳动者权益的成就，而主要是司机劳务市场供不应求的结果。从1993年3月开始，政府不再批准新的出租车公司，1996年10月政府开始干预出租车公司内部的合同关系，这段时期，司机权益受损害和服务质量低劣的问题越来越严重。当然，这也不能完全归咎于管制，城市待业人员较多，劳务市场上司机供过于求是根本原因。但是，准入管制和票价管制起了推波助澜的作用。首先，准入管制导致出租车行业无法提供新的就业机会，加重了司机供过于求的局面。其次，准入管制和票价管制取消了出租车经营者之间的竞争，服务再差也不会被淘汰出局，因此，服务质量难以提升。,承包合同管制是政府试图按照自己的意图在公司和司机之间分配特许经营收益的一种努力。但事实证明，对收益分配具有决定性影响的不是管制，而是管制部门远远无法控制的劳务市场供求状况。在待业司机过多而管制部门又封闭行业准入的情况下，管制根本不可能让司机摆脱就业压力，从而不必屈从于公司。承包合同管制无助于平衡缔约双方的谈判地位，反而为公司巩固自己的优势提供了合法工具。说到底，承包合同管制不过是在徒劳地纠正准入管制和票价管制所制造的问题而已出租车行业一旦丧失了自动回应市场供求的能力，谁也无力回天。,在出租车行业，受政府管制的对象与管制部门无法控制的各种市场自发力量存在千丝万缕的联系。北京市究竟需要多少出租车，出租车票价应当是多少，人们需要什么品牌的出租车，投资者选择个体经营还是组建企业经营，企业和司机如何分配收入和风险等等问题，都与整个北京市甚至全国的劳务市场、能源市场、汽车销售市场、其他交通手段的发展、居民数量及其消费水平、其他行业对交通的需求等，息息相关。这些市场自发生成的因素显然是出租车管制部门无法控制的，管制部门也不可能越过或者不理会这些自发力量而实现管制目标。,但是，政府还是带着一种“舍我其谁”的自负对出租车行业实行各种各样的管制。实行行业准入的理由据说是，由于道路是公共物品，没有行业准入的话出租车必定过度增长，一来造成道路拥挤，二来污染环境。这个理由无法令人信服。如果这个理由能够成立，那么管制部门应当对一切可能占用公共道路的车辆，包括汽车、摩托车、电动车、自行车、三轮车等，实施数量管制。这种无所不管的作法恐怕连管制部门也会觉得荒唐。有人可能争辩说，出租车是营业性的，营利冲动会刺激其数量过度增长，从而过度使用公共道路。然而，营业性车辆显然不仅仅是出租车，运输货物的汽车也是营业性的，为什么不进行数量管制呢？即便是个人私用的汽车，通常来说，也都是为个人利益而使用，也有过度使用公共道路的可能，是不是也应当管制其数量？事实上，要解决公共道路使用中的外部性问题（拥挤和污染），税收手段远比数量管制有效得多。,有人担心，没有准入管制，出租车行业会出现过度投资。这种担心完全是多余的。没有准入管制的行业不在少数，为什么我们只担心出租车行业会出现过度投资呢？事实上，1992年北京出租车业出现所谓“过度投资”并不是因为放松了准入管制，相反是因为存在准入管制：一方面，准入管制和票价管制制造了高于平均利润的特许经营利润，吸引投资大量涌入；另一方面，准入管制也为党政机关和事业单位利用本身的行政优势举办出租车公司提供了便利，而大量的出租车公司正是这些机构举办的。,很多人支持的另一观点认为，北京出租车司机超时工作和产生严重“行业盘剥”的关键原因是存在一个不劳而获的公司阶层，因而出租车业应当取消公司，改为个体经营。这种观点有一定根据，北京个体出租车的服务质量并不比公司的出租车差，而个体司机的收入也相对较高，工作压力较小。但是，这种观点只是从投资主体管制的一个极端跳到另一个极端。公司向司机收取高价“预收款”和高额承包金并不是因为它是一个公司，真正原因是只有公司容易拥有稀缺的特许经营权。限制公司经营出租车业务会像当年限制发展个体出租车一样妨碍行业自身的成长。出租车经营者之间的竞争，不仅仅是服务品质上的竞争，而且还应当包括不同经营模式之间的竞争。事实证明，出租车行业不需要任何形式的准入管制。,对出租车票价进行管制的理由通常是，供求双方议价行不通，公司之间竞争定价也不可能。然而，在我看来，议价并非“行不通”，竞争定价也不是“不可能”。乘客每搭乘一辆出租车都要和司机协商票价，固然费时又费力，由于双方信息不对称，司机难免占乘客便宜甚至欺诈乘客。但是，如果规定出租车必须在醒目处显示其起步价和公里价，并显示是否允许议价，就可以免去谈判的麻烦，乘客在招手停车前就可以作出选择。为防止司机欺诈乘客，只须规定每辆出租车必须安装合格的计价器。只要输入公示的或议定的起步价和公里价，计价器就可以运算出具体价款。这样的话，出租车公司之间进行票价竞争就完全可能了。从当前消费者对“品牌车”的青睐来看，出租车之间的竞争是可能的。但只有放开票价管制，真正的竞争才能出现。出租车需要的计价器与菜市场中的电子秤在原理上毫无差别，但由于乘客无法自带计价器，目前也难以借助第三人提供的计价器检验出租车计价是否公道，所以政府有必要监督计价器是否合格。,取消了准入管制，特许经营利润就不复存在了。取消了票价管制，出租车经营者（包括公司和个体户）之间就会展开包括票价、服务和车型在内的竞争。这两个变化将导致一系列结果：出租车票价迅速降低（降低到任何“价格听证会”都“听证”不出的价位），服务品质提高，“黑车”消失，公司向司机索取高额“保证金”和“承包金”的基础不存在了（承包合同管制也就没必要了），出租车供求趋于平衡，整个行业开始出现优胜劣汰的竞争。消费者和劳动者都将得到好处。这是目前任何政府管制都无法实现的。不仅如此，取消管制还将节约大量管制成本，也将从根本上消灭管制官员的腐败。,西方管制理论中流行的一个观点是：管制通常是受管制产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。在北京出租车行业，问题可能更复杂一些。北京市最早的出租车企业和1992年大发展期间设立的企业几乎都是国营企业和集体企业，这类“官办”和“半官办”企业本身就是“政企不分”的。出租车管制部门和出租车公司的主办者或主管部门可能是市政府的同一级别的不同部门，可能是领导和被领导的上下级关系，也可能没有任何领导关系但出租车公司主办者的行政级别高于管制部门最初的管制框架就是在这种“政企不分”的体制下产生的。这一管制框架最初制造了出租车短缺，随后不断制造着“需要”更多管制的种种棘手问题。,通过建立更多的管制来解决或者掩盖先前管制所制造的麻烦管制就是这样不断滋长起来，就是这样证明自己的“必要性”。管制部门的官员们走遍世界，学习到一条真理：出租车行业必须管制，因为绝大多数城市都这么作，管制已成为国际惯例。讨论出租车行业问题的人士大多在争论票价是否合理，应否和如何举行价格听证会，要不要出租车公司等等。但真正应当讨论的问题是，管制有无必要？本文的分析表明，在出租车行业内，受政府管制的对象与管制部门无法控制的各种市场自发力量存在千丝万缕的联系，当行业准入、票价管制和承包合同管制试图逾越市场自发力量而实现管制目标的时候，实际管制效果已经背离了管制目标。,改革常常会面临积重难返的困境，因为，管制不仅制造了既得利益，也制造了或有风险。但是，骑虎难下不是拒绝改革的理由。改革需要耐心，但首先需要的是正确的路向。政府管制与市场自发力量的抗衡北京出租汽车业个案分析王军，对外经济贸易大学法学院教授,在北京开了整整10年出租车、长期思考“出租司机权益”问题的北京通州天运出租汽车公司司机董昕对北京出租车行业有这样一个“经典总结”龙庄村长的儿子，有一张饭馆的营业执照，又怕独自经营担风险赔钱，于是找到李四说：“我出执照，你出资，我们共同经营”。李四出资10万，他们共同经营8年。饭馆由从前的门可罗雀发展到今天已是门庭若市。有人要出80万元买此饭馆，足见饭馆的兴旺程度。,一日，村长的儿子找到李四说：“当初你出的10万元买的是桌椅凳子、灶具餐具，现在已经用旧了，给你5千元走人，营业执照是我的，饭馆就是我的，愿意干，再交3万5千元，凑成4万元做押金，给我打工。”李四说：“你这不是背信弃义吗？天理何在？！”村长的儿子说：“我爹是村长，我就这么干，你爱哪告就哪告去，政府、法院我都有人，告也白告！”李四8年的时光已经耗费在饭馆里，除餐馆经营外，别无所长，更无其他谋生技艺，万般无奈，他只有东借西挪凑足4万元的押金后，给村长的儿子打工。但，在他的内心深处，一直期望法律能还他这位真正出资者一个公正。假设把“饭馆”这个名词换成“出租汽车公司”，“这就是北京出租车行业的真实写照”。,38岁的邓少龙是北京银建出租公司的司机。去年下半年，他因严重的肛周脓肿(长时间驾车不透气引发的职业病)住院治疗，被迫停运出租车4个月。银建出租公司依然照收每月5100元的“车份钱”，在他做完手术的当天，准确地说是在他下手术台仅2小时，派人到病床前催要“车份钱”。此前，邓少龙曾找公司领导商量，自己生病住院能否免“车份钱”，公司回答“不可能！”邓少龙又提出“我无法开车了，退车行不？”公司回答“按合同规定，这是你单方违约，扣一万五的违约金后方可解除合同”。,一个电话又一个电话打到医院、打到家里，公司催“车份钱”催得太紧，邓少龙的姐姐和未婚妻张昱只好四处求借，替邓少龙交纳每月5100元的“车份钱”，一个月，两个月，三个月，被医生戏称“屁股上剜掉了5块钱肉”的邓少龙心急如焚，可新肉好赖就是长得太慢！医药费每天得花好多钱，生活每天得开支，另外，每天必须得给公司交170元的“车份钱”，邓少龙说“我被压得都喘不过气了。”无可奈何，去年底，邓少龙忍着疼痛把停在自家门口整整4个月的出租车开上大街。“不敢踩刹车，脚一用劲屁股后面就拉得钻心的疼，额头上直掉汗珠子。”“不跑不成啊，给公司交的5万元风险抵押金是借的，住院医疗费是姐姐垫的，这几个月的车份钱还是朋友给借的，重压之下我哪敢有丝毫懈怠！”说到这儿，足有一米八的汉子邓少龙泪花在眼睛里转圈圈，他的未婚妻张昱更是泣不成声。,模式一：公司经营模式。城市的政府把一定数目的出租车牌照（License）授权给若干家出租车公司使用；拥有牌照的各出租车公司再招募司机负责实际运营，公司与司机的关系是雇主和雇员的关系。这是中国几乎所有的城市政府所采用的模式.【南方周末】,我国出租车行业经营模式,模式二：个体经营模式。城市的政府把出租车牌照直接授权给个人，一个人只能拥有一张牌照，拥有牌照的个人既可以同时负责实际运营，也可以雇用别的司机。温州市政府就采用这种模式。【南方周末】,我国出租车行业经营模式（续）,事实上，这两种模式并无太大的差别。所谓个体经营，不过是拥有单张牌照的公司经营而已。在个人经营模式下拥有牌照的个人雇用司机运营也好，自己运营也好，与在公司经营模式下拥有牌照的公司雇用司机运营并无性质上的不同。这两种模式也没有明显的优劣。如果一个城市的政府通过公开拍卖的方式把牌照授权出去，而既不限定只有公司才有资格竞购牌照，也不限定一人只能拥有一张牌照，那么公司经营和个人经营两种模式就会在这个城市同时并存，其中任何一种模式的生存并不会淘汰另一种模式。,你是如何看待我国政府对出租车行业进行管制？,课堂讨论：,本质上，中国出租车行业只有一种经营模式：牌照管制。官方名字叫“特许经营”，这个名字听起来，像是拥有技术专利或品牌专利的公司，通过收取专利费的方式，向别的公司授权自己的专利，实际上，不过又是一种政府垄断模式而已。政府垄断与市场垄断的区别在于，前者的垄断租金是以人为制造准入门槛、约束进入者的数量，进而约束市场竞争的方式炮制出来的，后者的垄断租金是从激烈的市场竞争中杀出重围、得到消费者以钞票投票方式的认可而形成的。,我国政府对出租车行业的管制（思考一）,思考一：牌照管制给政府带来巨额垄断租金,以重庆市为例，重庆有约700万人口，2008年有8000多辆出租车，2004年有7000多辆，4年间增加了约1000辆。对政府来说，出租车牌照的数量应该为多少、数量增加与否、增加多少，均以争取最大的垄断租金为依归，发放的牌照数量过少和过多、单张牌照的价格（垄断租金）过高和过低都不可取，政府要寻找单张牌照价格乘以牌照数量（即总的垄断租金）最大的那个点，只有一个点符合总的垄断租金最大化的要求。在目前的重庆，一张拥有25年左右产权的出租车牌照市场价格达到了90万甚至100万。2008年12月，重庆市政府拍卖68张新的出租车牌照，产权年限23年左右，起拍价是50万。出租车牌照管制，真是城市政府的一大利薮。,在实行公司运营模式的城市，拥有牌照的公司也能享受一部分租金，但公司有管理费用，其享受的部分租金要被管理费用抵消掉不少，这是租金消散（DissipationofRent），是社会财富的净损失。温州的司机能有幸享受部分牌照租金，越早得到牌照的司机享受的租金就越大，这是他们的幸运，但没有道理单单凭他们是司机这一点，就要求以社会利益为代价来补贴他们。许多拥有牌照的温州本地司机，或者雇用外地司机来开车，或者把带牌照的车辆出租给外地司机，自己坐收牌照的租金，惬意地当起了资本家。,城市政府对出租车行业进行牌照管制的理由通常为：“政府监管和垄断经营，能够使乘客的人身安全和利益得到更好的保护。”难道政府垄断者比乘客本人更关心自己的人身安全和利益吗？,我国政府对出租车行业的管制（思考二）,思考二：不符合政府管制的目的,政府管制(governmentalregulation)指政府为达到一定目的，凭借其法定权利对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和约束，其宗旨是为市场运行及企业行为建立相应的规则，以弥补市场失灵，确保微观经济的有序运行，实现社会福利的最大化。,这个政府管制的市场，其最突出特征就是两面性：一端是计划体制，一端是市场体制。通过计划体制抢占市场制高点，垄断公共资源，把公共资源变为部门所有，小集团所有。再通过市场体制，将自己独占的公共资源变现，攫取赤裸裸的垄断利润。实际上是计划为