浅析中国新一轮农村金融改革.ppt

浅析中国新一轮农村金融改革,何谓农村金融新一轮农村金融改革模式探析我国农村金融的发展框架设计“资金”与“机制”：中国小额信贷发展的关键结束语,基本内容,一、何谓农村金融,（1）农村金融问题的产生金融的出现是社会分工和市场交易不断深化的逻辑结果，金融成长主要是基于微观经济主体的参与和贡献，市场机制是缓慢形成的。社会分工和市场交易促成了商品经济的产生，货币的出现使“买卖行为”出现分离，信用的出现使社会经济主体解开了自有资金的束缚，货币运动和信用联系在一起产生一个新的范畴金融。,1.产生过程与内涵,一般意义上的金融主要指城市金融，因为金融首先产生于人口聚集、贸易发达和商业繁荣的地区，而这些地方逐渐变成了城市。,社会分工是区域金融发展的起点，金融作用范围的扩张都是从一定的“区域”开始的。依据著名的斯密定理论断，分工取决于市场范围的大小，而市场范围的大小则取决于运输的条件，金融作用范围的扩张是区域内经济活动规模的函数，金融组织的产生与变迁是由制度条件、区域经济规模、区域经济结构、微观主体金融努力程度等基本经济因素决定的。,在农村地区，由于居民储蓄能力低下，而且长期以来资金在农村的重要性没有引起足够的重视，很长时间以来都没有形成农村金融的概念，即使在农村存在的一些民间借贷也大多是以高利贷的形式存在，没有形成市场化意义上的金融。随着世界各国特别是发达国家工业化和城市化的发展，城市经济和城市金融的发展很迅速，城乡经济发展差距越来越大，农业和农村的发展开始引起了重视，人们开始关注金融在农村经济发展中的作用。,（2）农村金融的传统性我国对农村金融一直没有统一的定义，比较通用的定义认为农村金融是在农村进行的金融活动及金融关系，包括农村货币资金的融通和农村的信用活动。这个定义是在对传统的“金融”定义基础上“加工改造”而成，是传统金融定义在农村的“简单应用”，侧重于从“地域”角度来进行定义。,（3）农村金融的地域性从一般意义上的金融分离出来的农村金融也就成了服务于农村的金融，出现农村金融与城市金融两个不同的概念。仔细考虑可以发现，将金融分为一个农村金融和城市金融，这是一个“伪科学、假命题”。金融体系应该是一个统一的体系，不应该存在城市金融与农村金融的区分。因为资金是不断流动的，在金融市场价格机制的引导下，资金的流动会促使实现资源优化配置，最终使整个金融成为“大一统”的金融。,一般意义上金融的产生是一个内生成长模式过程，是一个“细水长流”的过程，在这个过程中，供需机制、竞争机制和价格机制逐渐发挥作用，金融市场机制逐渐形成。但农村金融改革不适宜于采取这种内生成长模式，对中国这个经济转轨时期的国家更是如此。,2.农村金融改革不宜采取内生模式,农村经济的特点和特殊性使内生金融成长无法形成，我国也不具备金融内生成长的农村微观经济主体。因为内生金融成长要求企业、居民等微观经济主体具有较高金融努力水平，应该积极利用金融中介和金融市场降低交易成本、分散风险或者实现资产多样化等目的。,而且内生改革模式会使农村资金外流十分严重，“马太”效应非常严重，那将是一个漫长和十分痛苦的过程，这将使我国农村金融在与城市金融竞争中越来越处于不利地位。因此政府应该介入农村金融改革，选择农村金融“适应性成长模式”。,要基于微观经济主体的参与和贡献，同时又注重外部力量的推动作用，依靠政府这一参与主体充分发挥其权威性的优势，利用强制性手段打破利益集团之间的均衡，加快金融成长速度，克服内生成长模式下完全自发、无序状态的弱点，克服其时间跨度大、进程慢与成本高的缺陷。,二、新一轮农村金融改革模式探析,改革开放几十年来的“自上而下”的农村金融改革由于没有培育良好的农村金融的市场机制，最后导致农村金融供需严重失衡和农村信用社的垄断地位，市场化的定价机制和风险管理机制也无法形成。2004年中央“一号”文件提出“通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织”，2006年12月，银监会出台关于放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见（以下简称意见），开始了我国农村金融的增量式改革，着重从农村“基层”出发培育农村金融市场机制，我国农村金融改革进入一个新阶段。这一方面也是对当今世界上一些发展中国家在过去几十年来农村金融发展和改革经验借鉴的结果，另一方面是对我国改革开放以来存量金融改革进行反思的结果。,1.改革总况,新一轮农村金融改革让我们看到了希望，银监会明确指出意见的目的在于解决农村银行业金融机构网点少，金融供给不足，市场竞争不充分问题，而且按照商业化可持续性原则进行改革，根本目的是为了造就农村金融良好的供需机制、竞争机制和价格机制。新一轮农村金融改革刚开始，问题关键在于在以后的改革中我们应该紧紧抓住银监会意见的“精髓”，不能重蹈以前改革覆辙，应该重点应该培育农村金融市场机制。,新一轮农村金融改革经过几年的实践取得了较大成就，成立了村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和小额贷款公司等一批新型农村金融服务组织，农村金融服务空白的局面有所改变。但总体来说服务“三农”效果欠佳：第一，村镇银行等新型农村金融机构“下乡”了，并没有真正解决农民贷款难的问题。据统计至2010年4月末共有214家新型农村金融机构开业，其中村镇银行184家，贷款公司8家，农村资金互助社22家，各项贷款余额共计275亿元，但农户贷款余额仅为102亿元。,第二，小额贷款公司发展存在“目标偏移”问题，贷款投向以中小企业为主，“三农”贷款比例很低。截至2008年12月31日，国家最先试点的7家小额贷款公司贷款余额为25691万元，对农户贷款7800万元，所占比例30.4%，其中四川全力小额贷款公司和陕西信昌小额贷款公司农户贷款比例仅为3.3%（中国人民银行小额信贷专题组，2009）。2008年底浙江温州设立的6家小额贷款公司贷款余额为65158万元，其中“三农”经济贷款仅为6836万元，占比仅为10.5%,我国目前对于“新型农村金融机构”的概念存在一些分歧，从官方文件看出银监会只将村镇银行、贷款公司、农村资金互助社界定为新型农村金融机构，小额贷款公司不属于“金融机构”范畴，但在实务界和理论界经常将以上四类都称为新型农村金融机构。而且，综观我国新一轮农村金融改革可以发现，当前农村金融制度变迁存在两个重要主体，它们是中央银行和银监会，虽然它们共同隶属于国务院，但在农村金融改革制度变迁上存在职能分工。,2003年银监会成立以后，按照国务院的统一部署，我国发展多种所有制的农村金融组织是由银监会和央行共同落实完成的，央行负责农村信用社以外的整个农村金融改革方案的设计、制订。银监会负责对银行业金融机构的监管，同时在农村金融改革领域负责农村信用社改革。当前农村金融改革实际上是“两条腿”在走路，一条是中国人民银行主导的通过小额信贷发展实现普惠金融的改革路线，另一条是银监会主导的通过放宽准人门槛，消除农村基础金融服务空白，同时严格控制风险的路线。,2.“双线”改革模式,（1）央行改革思路：整合民间资本、力推小额信贷、实现普惠金融改革开放以来，我国一直没有停止对农村金融的改革，在农村金融改革初期主要采用国际上50-60年代的信贷补贴理论思想，由中国农业银行向农村提供贷款，国家提供财政补贴。但这种信贷模式下资金使用效率低下，“寻租”现象严重，真正需要贷款的人不能获得资金。,国际小额信贷70-80年代的成功经验给我国很大启示，我国逐渐意识到农村经济的特殊性需要一种不同于商业性金融的新的信贷模式，上世纪90年代初期以来我国开始公益性小额信贷的试点，而后小额信贷也被作为农村扶贫的重要手段。但公益性小额信贷因为资金来源不足、内部治理结构不完善等多方面问题而陷入困境，虽然在局部地区取得了较好的效果，但总体来说并没有解决农村融资难的问题，我国小额信贷发展迫切需要寻找新的组织形式。,2005年我国中央银行在山西、陕西、四川、贵州、内蒙开始商业性小额信贷组织试点，组建“只贷不存”的小额贷款公司。2005年联合国启动“国际小额信贷年”并首次提出“普惠”金融理念，主张要为哪些有金融服务需求的个人和企业提供普遍的金融服务，其中特别强调小额信贷和微型金融的发展，并将其纳入整个金融体系。2006年3月中央银行将“普惠”金融理念引入我国，在最近的几年里，中央银行一直在不遗余力的推行小额信贷，倡导“普惠”金融理念。,2010年1月，由中国人民银行、商务部、国家开发银行和联合国开发计划署共同成立普惠金融协调委员会，中央银行负责牵头构造一份中国普惠金融体系的路线图，建立各利益相关方开展对话的机制，落实具体的研究内容。2011年1月中国人民银行牵头，各地方政府金融服务办协助成立了中国小额信贷机构联席会，这些充分体现了中国人民银行倡导“普惠”金融理念的决心。,（2）银监会改革思路：消除金融服务空白、严格控制风险2006年12月银监会下发关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见（以下简称意见），决定在我国发展村镇银行、农村资金互助社和贷款公司三类新型农村金融机构。,但银监会作为我国银行业金融机构的监管机构，对放宽农村银行业金融机构准入门槛可能带来的风险和不稳定性问题高度重视。可以看出意见遵循的是“低门槛、严监管、增机构、广覆盖、先试点、后推广”的基本原则，它的出台只是我国农村金融改革的一次“试探”，也可以看成是我国从上世纪70年代末以来采取的渐进式改革过程中的一次具体体现。,银监会希望通过允许新型农村金融机构发展，弥补农村金融服务空白，发挥新型农村金融机构的“地域”和“信息”优势，拉近银行业金融机构与农户的距离，增强农村金融市场竞争，破除农村信用社的垄断局面，农村金融的增量式改革和新型农村金融机构发展是以风险控制和有效监管为前提。银监会对风险控制的高度重视从出台的相关文件也可以看出，要求村镇银行必须由银行业金融机构发起成立，贷款公司也必须是商业银行或农村合作银行的全资附属子公司，农村资金互助社发展过程中行政色彩很浓厚，外力推动代替了内生发育，真正纳入银监会监管的很少。,这实际上将这三类新型农村金融机构牢牢控制在原有的金融体系内部，选择以现有金融机构为主导来推动新型农村金融机构改革，是一种体制内金融力量的扩张。2011年3月银监会出台中国银监会办公厅关于进一步推进空白乡镇基础金融服务工作的通知，进一步体现了银监会消除金融服务空白的意图和决心。,（3）双线改革模式总之：中央银行是侧重于农村金融体系的发展和完善，重视农民增收和农村扶贫，希望通过引入民间资本发展小额信贷，最终解决农村低收入者资金短缺问题，银监会侧重于消除农村金融基础服务空白，更加注重农村金融准入门槛降低后的风险控制。因此我国增量式农村金融改革实际上就形成了“双线”金融改革模式。,3.“双线”改革模式的协调及其影响,（1）中央银行与银监会在小额信贷“业务”创新方面的相互回应中央银行一直重视推广小额信贷业务，银监会对此也做出了回应：2005年7月银监会发布银行开展小企业贷款业务指导意见，2005年12月批准国家邮政局邮政储汇局开展小额信贷业务试点，2007年5月批准邮政储蓄银行开展小额贷款业务，2007年8月银监会发布银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见。,但可以看出银监会的一系列文件都属于“指导意见”，只是对政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行等银行业金融机构发展农村小额贷款“业务”提出方向性指导，是为我国新农村建设而向各大金融机构发出的“倡导”和“宣传”。,（2）中央银行与银监会在农村金融“机构”创新方面的携手2008年5月中央银行和银监会共同出台了关于小额贷款公司试点的指导意见和关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知，中央银行对新型农村金融机构在支付清算、存贷款利率管理、征信管理等方面进行了相关政策规定，银监会对设立小额贷款公司做出了总纲性规范，我国“双线”改革模式的“协调”跨进了一大步。,但仍然存在不少问题，二者并没有真正互通有无，在农村金融改革政策上完全协调。第一，来自于中央银行的一些问题使新型农村金融机构发展遇到困难。村镇银行不能加入中央银行的支付结算系统导致汇兑业务发展困难，不能开展“银联卡”业务，贷款公司和农村资金互助社都难以申请中央银行的支农再贷款，使其支农效果大打折扣。,第二，银监会没有赋予小额贷款公司“金融机构”的法律地位，小额贷款公司贷款资金来源受到很大约束，小额贷款公司的监管主体缺失。小额贷款公司的发展出路依然模糊，2009年6月银监会发布小额贷款公司改制设立村镇银行的暂行规定，为我国小额贷款公司的发展指明了出路，让民间资本看到了“真正拥有自己的银行”的希望。但该暂行规定规定要转制为村镇银行的小额贷款公司必须由商业银行等银行业金融机构控股，这实际上是把小额贷款公司这些“草根机构”纳入商业银行体制内金融机构范围，是正规金融对草根金融的“招安”。,三、我国农村金融的发展框架设计,（1）双线”协调从理论上说，银监会消除金融服务空白、注重风险控制的改革思路与中央银行实现普惠金融的改革思路不是对立的。未来增量式改革的成功要求实现“双线”改革思路的协调，银监会应该更多关注小额贷款公司这种新型组织制度形式，中央银行应该给予新型农村金融机构更多的政策优惠和资金支持，国家应该从中央层面注重二者的协调。,1.框架的基本内容,（2）基本要求较低的交易成本良好的信贷机制有效的风险控制机制良好的社会责任机制,（3）总体目标：财务绩效与社会绩效协调我国农村金融发展的总体目标是做到财务绩效与社会绩效协调发展。良好的财务绩效是机构不断扩大规模并做到可持续发展的保证，社会绩效不仅反映机构在一定时期内的最终经营成果，而且重视产生这种最终成果的具体过程。这个总体目标要求机构不仅要追求一定的经济效益，还要坚持做到服务三农，要在获得一定利润的同时重视利润产生的过程。,（4）路径选择：重视农村金融市场机制培育我国要实现普惠农村金融，应该重视农村市场机制培育，这是借鉴国际经验和对我国过去农村金融改革进行总结得出的重要结论。,2.对策建议,鼓励大型商业银行等体制内资金进一步介入小额信贷银监会希望通过商业银行或农村合作银行的体制内的资金发展村镇银行和贷款公司来消除基础服务空白，对体制内资金流入小额信贷领域一直有严格限制。从国外小额信贷发展经验来看，商业银行已越来越多介入小额信贷并获得了较好的收益。,我们应该积极引导大型商业银行介入小额信贷。构建一种“大型商业银行+小额信贷机构+农户”三位一体的“批发+零售”模式，让大型商业银行和小额贷款公司充分发挥自己的比较优势。引导大型商业银行重点选择与公益性NGO小额信贷机构进行合作。在利率制定上给予它们更多的自主权，提高大型商业银行开展批发贷款的积极性，使“批发+零售”模式的“双赢”作用得到更加充分发挥。,放宽民间资本进入新型农村金融服务组织的门槛为民间资本进入小贷公司提供政策支持。对于央行试点的小额贷款公司，在短期内不能允许它吸收存款，“只贷不存”是最基本原则，但可以尝试赋予它非银行金融机构的法律地位，在某种程度上实现民间资本家一直想成为金融企业家的梦想。对于银监会试点的贷款公司，应该改变它必须商业银行全额出资的规定，允许民间资本进入，充分利用民间资本的地缘性优势。,改变村镇银行必须由一家银行作为主发起人并控股的准入门槛，允许民营资本作为主发起人；中央银行和银监会应该通过协调共同修订贷款通则，构建多层次、多元化的信贷市场体系。出台放贷人条例，规范民间借贷行为，强化民间资本的出资权利。,培育农村金融领域的社会企业社会企业可以看作是是NGO的一种延伸，社会企业用企业手段来解决社会问题，它追求自身收益，但格外注重获取收益的过程，不为获取收益而损害客户利益或者做出偏离“社会目标”的行为。社会企业的投资者注重获取收益但不分红或只是象征性的分红，更重要的是投资者期望的回报不局限于眼前现金收益，更加注重追求可持续发展。,应该对社会企业在意识上给予充分的认可，给予社会企业家充分的市场地位，让民间资本意识到商业性机构分为盈利性机构和为他人创造福利的机构，如果将两种选择混合在一起则有更多的选择余地实现他们的目标；政府积极开展对农村金融领域社会绩效管理，构建社会绩效评价指标体系，对于具有良好社会绩效的企业，政府在财政补贴、税收优惠上给予更大政策空间，激励农村金融机构树立社会企业意识。,构建国家层面的农村金融发展协调机制我们可以尝试在农村金融发展特别是在微型金融管理方面成立国务院促进农村金融发展领导小组，统筹管理农村金融特别是微型金融发展。加强中央银行、银监会和地方政府之间的协调，构建科学灵活的协调机制，采取定期或不定期地召开联席会议，建立定期联系会议制度并附设秘书处等方式，及时沟通有关农村金融发展和风险状况，通过经常互换信息，形成相互配合的密切关系。,四、“资金”与“机制”：中国小额信贷发展的关键,小额信贷是实现普惠金融的主要形式我国新一轮农村金融改革是要实现普惠金融的目标，让不同社会阶层和群体的人都能获得金融服务，目前的金融体系已经能让一些富裕人群获得金融服务，问题在于一些穷人和低收入者不能从目前的金融体系获得金融服务，因此构建普惠金融体系的重点在于构建为穷人和低收入者服务的金融体系，通过各种渠道将金融服务送到被排斥在传统金融服务以外的农民手中，构建社会资金回流农村的新型融通机制。,国际经验证明小额信贷是缓解农户融资难和扶贫的重要形式20世纪80年代积累的小额信贷经验基本上是减贫模式在某些条件下可以推广，这一认识导致了全球小额信贷业的巨大发展。随着金融在经济中的作用影响加大，各界日益认识到居民享受金融服务不仅仅是一种单纯的资金行为，更是一种权利，从而产生了影响深远的金融普惠制理念，这一理念促进了小额信贷的快速发展。,1.“资金”与“机制”的内涵,根据中国小额信贷联盟提供的数据显示，目前公益性小额信贷存在日渐萎缩趋势，大约有100家左右，它们主要在农村地区为农户和微型企业提供以贷款为主的金融服务，虽然有着强烈的以扶贫为目的的社会责任感，但已不是小额信贷发展的“大流”。商业性小额贷款公司无论从信贷规模还是机构数量来看都已成为我国小额信贷的主体，但小额贷款公司在发展过程中客户“目标偏移”现象也受到了社会各界的质疑，我国小额信贷发展出现“两头失效”现象，,透过我国小额信贷发展的制度背景等深层次因素可以发现，我国小额信贷发展之所以失效，有一个非常“核心”问题值得进一步探讨。我们认为，小额信贷机构与商业银行等银行类金融机构一样，要真正实现放贷目标，把资金贷给需要资金的低收入人群和微型企业，有两点非常重要，那就是“资金”和“机制”。,作为小额信贷机构，有效的“资金”和“机制”有其内在的含义：（1）“资金”有两方面的含义：第一要有足够稳定的资金来源，这是机构逐渐扩大服务覆盖面和实现可持续发展的基础。第二是资金的投资者应该是“社会企业”理论中的多维主体，而不是传统自由经济理论中的一维主体。,（2）“机制”也有两方面的含义：第一是小额信贷机构应该实施不同于传统商业性金融机构的信贷制度。第二是小额信贷机构应该尽力完善自身的公司治理结构，特别是当信贷资金来源于外界捐赠或者投资者的时候，构建合理的委托代理机制显得十分重要，小额信贷机构自身应该具有服务低收入阶层的系统的且能够落到实处的规章制度，政府也应该有相应的制度设计。,2.我国小额信贷发展中“资金”与“机制”逻辑分析,“体制内”扶贫资金与“草根性”小额信贷共同发展（1986-1996）1986年国家开