《行政伦理与职业道德》讲座之三

行政伦理与职业道德讲座之三,2011.10,鄯爱红北京行政学院教授,国外行政伦理发展概要,内容提要,一、国外行政伦理规范体系二、国外行政伦理规范的实施三、国外行政伦理建设的启示,国外公务员行政伦理发展概要,构建合理的行政伦理并有效地实施，增强对公职人员的激励，强化对公共权力的约束，建立廉洁、高效的行政管理体制，是当今世界各国共同关注的现实课题。西方发达国家拥有当今世界较为成熟而行之有效的公务员制度，其中很重要的内容是行政伦理教育培养和体制机制，借鉴发达国家行政伦理建设的相关经验，对健全和完善我国行政伦理具有重要意义。,一、外国行政伦理规范体系,行政伦理精神行政伦理规范,（一）行政伦理精神,行政伦理精神直接受政府的本质和政府管理趋势的影响。与当代公共管理相适应的行政伦理精神主要包括：忠于国家；高效服务；清正廉洁；公正平等。,1、忠于国家,“忠于国家”的爱国主义是世界各国是公务员的基本精神。由于各个国家的政治、历史和文化不同，忠于国家的内含和要求各不相同，但由于公务员职业的特殊性，各国公务员的职业精神中无不包含“爱国主义”内核。美国著名学者乔治弗雷德里克森在公共行政的精神一书中指出：“在美国，我们把公共服务中的基本道德责任界定为乐善好施的爱国主义：一种对美国人民的无限的爱”；瑞士联邦公务员法规定：“公务员的所作所为应当符合联邦利益，不做有损联邦的事情。”法国要求公务员效忠国家，“国家至上”是其首要的道德义务。新加坡官员必须树立为国民服务的思想和奉献精神。,2、高效服务,发达国家公务员高效服务精神来自于其公务员制度的职位分类和功绩制原则。职位分类法的主要目的不仅是实现“同工同酬”、“适才适所”，更重要的是要提高公共服务的管理效率。功绩制原则。主要内容包括：公开考试；机会均等；择优录用；按工作实绩评定升迁、奖励；实行统一工资和同工同酬；非因过失不得辞退等。职位分类法和功绩制，都是通过明确规则的建立，使公务员从政治忠诚导向过渡到业绩导向，促进和强化个人内心信仰、道德体系和职业精神，即要求公务员具备高效服务意识，追求卓越的精神。,3、清正廉洁,清正廉洁是世界各国公务员最基本的职业道德精神。这一意识来于为纳税人服务的公仆意识。在西方，公民和公务员都有强烈的纳税人意识。纳税人的税款供养了公务员，公务员应当忠于职守，清正廉洁，心系纳税人，甘心当公仆。对公务员的教育、管理和监督形式多样，已经形成一套严密、成熟的体系，对于更好地在公共服务领域工作，保持清正廉洁，维持国家机器的正常运转发挥积极的作用。北欧国家普遍认为“文化是制度之母”，十分重视廉政文化的培养，公民养成了遵纪守法的良好习惯，以权谋私被视为令人唾弃的行为。这些对公务员的廉洁自律、对全社会形成崇廉、尚廉的好风气有极大的影响力。,4、公正平等,平等是西方文明旗帜中最重要的一面，所有的人都是平等的，从人的生理心理需要，到人的尊严及社会机会等方面都应该是平等的。1789年法国大革命摧毁了旧的官吏制度，就确立了近代国家公务员制度的公正平等精神。人权与公民权宣言指出：“所有公民在法律上之地位一律平等，故政府官吏之任用亦应平等。除以才能品德为根据外，不应受其他条件之限制。”美国独立宣言中说：“人人生而平等，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人类才在他们之间建立政府，而政府之正当权力，是经被治理者的同意而产生的。”政府的存在是维护社会的公正平等，新公共行政学派非常推崇罗尔斯的社会公平思想。公平作为行政管理的基础价值，也是公务员基本的职业理念。公务员应把维护社会公平正义作为职业价值追求。,（二）外国行政伦理规范,1、忠于宪法，不得有损害宪法的行为宪法是国家的根本法，是社会共同体的最高价值体系，具有约束一切国家权力的最高效力。公务员是公民整体利益的服务者，也是国家整体利益的维护者。基于宪法的这一地位和公务员的职责，公务员首先要对宪法负责，承担宪法的责任。各国宪法普遍规定了遵守、拥护宪法为公务员的义务。如德国宪法明确规定公务员对国家和宪法负有忠诚的义务，并建立了相应的警示制度。为了督促公务员忠实履行忠于宪法的义务，德国宪法法院通过判决的形式警示公务员在工作中要恪尽职守、尊重宪法。宪法宣誓制度也是世界大多数国家公务员任职的一项法律程序。在美国、德国、韩国、俄罗斯等国宪法规定，公职人员在履行职务前必须向宪法宣誓，通过宣誓培养公职人员对宪法和国家的情感和责任心。,2、恪尽职守，不能玩忽职守,忠于职守包括遵守时间；求真务实。玩忽职守、贻误工作、不履行或者不正确履行职责，工作中马虎草率，敷衍塞责，给工作造成损失等，都要承担相应的责任。美国政府部门伦理准则规定：“应尽职尽责地工作，尽最大努力履行其义务”。瑞士联邦公务员法规定：“公务员执行公务不得操办私事，应将全部劳动投入公务”，“公务员应忠于职守，克尽职责。所作所为应当符合联邦利益，不做有损联邦的事情。”德国官员法规定，官员应当全力以赴地献身于他的职业，他应当无私地赤诚地对待他的职业，以他的实际行动捍卫联邦基本法所指的自由、民主的基本秩序。日本的公务员道德强调，公务员与国民的关系，是服务与接受服务的关系，所有公务员作为全体国民的勤务员，必须为公共利益而工作，服务的根本标准是，竭尽全力，专心致志。,3、廉洁奉公，不能以权谋私,严禁利用权力、地位和影响力直接或间接地谋取任何私利是各国公务员职业道德立法的最重要方面。国外对公务人员的廉政规范，主要包括两种形式，一种是在公务员法中规定廉洁自律的条款，另一种是制定专门的廉政准则。这些廉政立法的主要内容大致有以下方面：（1）限制接受礼品的规定。（2）限制政府官员兼职，（3）对政府官员离职后利用原职位的影响获得不正当利益的限制规定。（4）公务员必须进行财产申报。,4、履行职责，服从命令,行政组织是等级制的科层结构，公务员是其中占据一定职位的组织支点，他们执行命令的态度和能力关系到组织的权威和效能，因此各国把忠实地履行职责，执行命令当作公务员的道德要求之一。法国公务员总章程规定：“无论哪一级的公务员都有责任执行委托给他的任务。承担这一公职的公务员应对其主管部门的行政长官负责，执行行政长官交给他的指令。”法国公务员权利和义务法规定，所有的公务员，都要对赋予他的任务执行情况负责。他应当与上级的旨意保持一致，除非级别明显不合法或对公利有严重损害的情况。他不能摆脱由于他的部下的责任而落到他肩上的责任。瑞士要求公务员“认真而合理地”执行上级命令。德国官员法规定公务员有义务执行他的上级颁布的规定和贯彻他们的具体方针。只要这样做不涉及下述情况，即按专门条例规定，官员不受领导人指示约束，而只服从法律。,5、注重品貌，不得形象不端,公务员的品行、言谈、举止等关系到国家和政府的尊严和威信。良好的品行和形象成为对公务员精神风貌的一项要求。如日本国家公务员伦理规程规定，公务员要以身作则，要时刻注意到自己的行为不要给公务员形象带来不良的影响。瑞士联邦公务员法规定：“公务员执行公务时和在公务以外所持的态度都应受人尊敬，并享有公职所要求的信任。公务员无论对上级，对同事或对下属都应讲求礼貌。公务员对公众也应持同样的态度。”德国对公务员的形象也有严格规定，要求公务员必须注重公众形象，上班时男性必须穿长裤、衬衣，女性穿裙子、高跟鞋，但不能穿超短裙等性感装束。,二、国外行政伦理实施,1、行政伦理法规化行政伦理法规化，就是以立法的形式把行政伦理规范确定下来，以国家强制力保证它的有效实施。背景：20世纪60年代开始，世界舞台上出现了一系列事件和社会问题，诸如越南战争、水门事件、石油危机、通货膨胀等。这些问题引发了严重的信任危机。许多国家都采取了以提升公务道德为核心的行政伦理建设。1975年，西欧、日本和北美学者形成了一份关于治理危机的报告，在人们反思的诸多问题当中，比较突出的就是公众对于公共机构信任程度的急剧下降。譬如在美国，1958年，有73%的公众信任联邦政府，而到1994年下降到15%。针对信任危机现象，各国日益重视行政伦理建设问题。尤其注重提高公共服务机构伦理道德水准。,1、行政伦理法规化,美国的职业道德立法居于领先地位。早在1829年，美国邮政管理局局长就颁布了美国第一部伦理法典。1978年，美国国会通过了政府道德法案。1989年11月布什总统签署了国会通过的政府道德改革法。1991年政府道德办公室颁布了美国行政部门雇员道德行为准则，1992年又对其进行了修改，在礼品、利益冲突、职权行使、兼职、职外活动等多方面做出了详细规定。到1999年，美国已经有30多个州颁布了道德法规。2002年，美国联邦道德规范局对以前颁布的公务员道德法规和实施细则进行了集中编撰，公布了行政官员道德行为准则，对公务员的行为进行了详细的规定。,1、行政伦理法规化,法、德、英、荷、挪威等发达国家都先后颁布了行政伦理法典。加拿大1994年颁布了公务员利益冲突与离职后行为法。2003年9月1日开始实施具有法规性的公共服务的价值与伦理规范。该伦理守则突出强调了公共服务的价值和伦理，以指导和支持公务员的职业行为。1998年，经济合作与发展组织发布的公共服务道德管理原则指出：为推动公共服务中的道德行为，成员国需要采取行动，应给担任公职的公务人员提供明确的道德规则和指南，确保体制和制度的良好运行。,1、行政伦理法规化,在亚洲，韩国于1981年颁布了韩国公职人员道德法，韩国公职人员道德法，包含三大主要制度，即：公职人员财产登记制度、礼物申报制度与就业制度。但是当时的执政者深知上台过程中的金权交易、官商勾结问题，若严格实施财产登记制度势必引火烧身，因此没有真正实施这一政策，而实施了非公开原则。1993年金泳三执政后，又通过了以高级公务员财产公开为主要内容的公职人员伦理法修正案，进一步为财产申报制度等反腐败政策奠定了法律基础。2001年8月，防止腐败法在国会得以通过。以这些法律措施有效遏止住了腐败的泛滥，新加坡、印度等许多亚洲国家也都有了明确的行政道德法规。各国行政道德立法情况各有不同，但其形式大致可分为“专门行政道德法典”；“宪法、行政法和刑法典中的有关规定”以及“职业守则及法律实施细则”三种。,2、成立专门的职业道德管理及监督机构,世界各国都建立了不同形式的公务员道德管理监督机制。在道德监督机构的设置方面，美国建立了一套事权统一的专门的道德监督机构。如“美国众议院设置有众议院伦理委员会，其有权对众议院议员和雇员进行监督。1979年7月成立了美国政府伦理办公室，它是美国的一个重要的行政伦理管理监督部门，该机构最初隶属于人事管理局，1989年根据1988年通过的政府道德办公室再授权法案的规定，又成为独立机构，它直接向总统、国会和国务院负责，负责对全国430万联邦公务员的道德监督。在美国，除了在国会和联邦政府设有伦理委员会和伦理办公室等机构外，政府的其他许多部门也都设有伦理方面的办事处。各州、市也设有道德办公室或道德委员会。如德克萨斯州于1992年设立了伦理委员会。目前，全美国负责伦理事务的专职和兼职人员多达一万多人”。,2、成立专门的职业道德管理及监督机构,在社会监督方面，美国政务高度公开透明化与相关的法律支持为新闻媒体的监督工作提供了客观条件，如美国在1974年颁布的情报自由法案明确规定新闻界有权揭露政府官员个人的违法失职行为和贪污、受贿、以权谋私等问题，行政部门有义务向新闻界提供政府活动的政治信息以保证新闻界的监督。这使媒体成为不专门服务于某一党派或派别，在一定程度上超越政治派别来约束公职人员施政行为的一支独立的社会力量。很多公务员的道德丑闻是在新闻媒体的跟踪调查下得以暴光的，不少公务员一旦道德丑闻被公之于众，其作为公务员的职业生涯也就随之结束。如美国前总统尼克松因为“水门事件”而下台。此外，美国的一些由私人发起的非盈利民间组织机构也发挥对公务员道德进行社会监督的作用，如设在芝加哥的“改进政府工作协会”是由私人发起的非官方的监督组织，宗旨是要查出政府中的违法渎职行为。华盛顿市有“公仆廉政中心”、“公务员政策中心”、“关于政府行为的私人调查机构”等三个民间监督政府的机构。这些非政府性监督机构，对美国的公务员职业道德的实践发挥着积极作用。,3、较为完善具有可操作性的管理机制,完善的道德管理机制，是公务员管理制度比较成熟的国家的一个共同的鲜明特点。它一般有三个特点：1）职业道德规范具体、明确、可操作性强。2）违反职业道德惩罚力度强大。3）加强职业道德教育培训英国通过让公务员研读具有较高专业标准的伦理文献、宣传普及行为准则等方法让公务员不断向高标准的行为方式努力。英国注重加强职业道德教育，制定了“公共生活七原则”，即无私、正直、客观、负责任、公开、诚实。德国把遵守行为规范，公正、诚实，履行公民的权利和义务，以及对国家和社会负起责任等列为教育重点。每个公务员都要接受培训，审计局、警察局定期给公务员上课，进行案例教育，以防微杜渐、防患于未然。,3、较为完善具有可操作性的管理机制,美国联邦政府道德办公室属下设有教育办公室,以确保行政系统的几百万员工能接受高质量的道德教育,并提供足够的材料以满足这些课程的需要,他们用行政道德工作室、伦理讲座、专题讨论、楷模示范、发放行政伦理手册等多种方式,促进合理职业价值观念和职业道德准则的内化。美国政府是把政府公务员的职业技能教育和职业道德教育紧密结合在一起的,使两者并重,共同发展。如今，高等教育机构是公共管理人力资源开发的主要场所。美国高等院校中公共管理专业人才的培训，特别重视伦理道德内容的训练，著名的哈佛大学和普林斯顿大学都是如此。肯尼迪政府学院公共管理职业培课程中专门设有政府伦理学，威尔逊政治学院则设有公共政策伦理课程。而且，两校在大量的课程中都包含道德方面的内容。,三、外国行政伦理建设的启示,（一）研究制定中国行政伦理法行政伦理立法问题广泛受到社会各界的关注，有学者认为，道德和法分属于不同的领域，以各自的方式约束社会成员的行为。这当然是符合学理的。但行政伦理立法是国际社会普遍采取的一种做法，而且，行政伦理法有其特定的内容，并不是要把公务员的一切道德行为都纳入法制的框架。行政伦理法律体系大体包括三个层次的内容：第一个层次是公务员服务规定；第二个层次是公务员道德法；第三个层次是反腐败法或曰廉政法。对于我国来说，当务之急是研究制定中国行政伦理学法。按照国际社会的普遍做法，行政伦理法主要包括以下内容：公务员财产申报、公务员收授礼品的规范、公务员兼职和后就业的规定等。,（二）增强行政伦理法的可操作性,行政伦理本身具有丰富的多层次性内容，既包括对公务员和公民关系实质的理解，也包括建