财政关系的基本问题

政府间财政关系,第一节财政关系的基本问题,一、政府间财政关系的概念二、财政分权,一、政府间财政关系的概念,政府间财政关系(intergovernmentalfiscalrelations)：中央政府与地方政府之间在公共收支上的权责关系。财政联邦制(fiscalfederalism)：实行联邦制国家采用的一种制度，指在各级政府之间划分税收收入和公共支出的一种制度安排财政管理体制(fiscaladministrationsystem)，也称预算管理体制，通常定义为处理中央和地方以及各级地方政府之间财政关系的基本制度。确定财政管理的主体与级次、公共收支的划分原则与方法、财政管理权限的划分以及财政调节制度和方法等。地方各级政府没有公共收支的立法权。,二、财政分权,财政分权(fiscaldecentralization)：征税权和支出权向下级政府的下放，或者说，地方政府拥有一定程度的财政自主权。在发达国家，财政分权是“后福利国家”时代为低成本提供公共服务而进行政府重组的有效工具在发展中国家，财政分权旨在挣脱治理无效、宏观经济不稳定和低经济增长的陷阱在经济转型国家，财政分权是计划经济体制转向市场经济体制的直接结果在拉丁美洲国家，财政分权源于人民追求民主的政治压力在非洲国家，财政分权主要是服务于国家统一,（一）财政分权的衡量,衡量指标地方政府的审批预算权、举债权、征税权、就业人数占公共就业总人数的比重、公民参与和影响本辖区财政决策的程度等两个主要指标地方政府公共收入自主权地方政府公共支出占国家公共支出的比重,1.地方政府公共收入自主权,衡量指标地方政府自身（本级）公共收入占国家公共收入的比重地方政府总公共收入构成地方政府自身公共收入占地方总公共收入比重地方政府的税收控制指数,（1）地方政府自身（本级）公共收入占国家公共收入的比重,（2）地方政府总公共收入构成,（3）地方政府的税收控制指数,税收自主权指标及权重,2.地方政府公共支出占国家公共支出的比重,（二）财政分权的优缺点,1.财政分权的优点财政分权使政府产出更适合当地偏好财政分权鼓励政府间财政竞争财政分权有助于制度创新2.财政分权的缺点财政分权可能导致资源配置无效率财政分权难以实现公平收入分配,优点一：财政分权使政府产出更适合当地偏好,奥茨分权定理Oatesdecentralizationtheorem,优点二：财政分权鼓励政府间财政竞争,蒂布特模型(Tieboutmodel)：“用脚投票”财政分权从三个方面鼓励地方政府间竞争。第一，地方政府要想方设法做到“以民为本”，尽可能满身当地居民的各种需要。第二，地方政府会努力加强管理，以最低可行的成本提供公共服务。第三，约束收入最大化的政府行为，限制地方政府的过度征税权。,优点三：财政分权有助于制度创新,对于许多政策问题而言，没有人确切知道其正确答案是什么，更不能肯定是否存在一个在所有情况下都是最好的解决办法。因此，最好让每个地方政府走自己的路。多样化的政府管理制度，会增加找到解决新问题方法的机会。,缺点一：财政分权可能导致资源配置无效率,1.地方公共物品的提供不足公共物品具有外部性2.有些地方公共物品的提供不符合规模经济:公共图书馆,缺点二：财政分权难以实现公平收入分配,对高收入群体征税补贴低收入群体其他辖区的低收入群体设法迁入高收入群体可能迁出弥补人均税基的缩小提高对现有高收入群体课征的税率进一步迫使高收入群体迁出对高收入群体的征税规定上限随着低收入群体迁入本辖区可用于低收入群体的人均再分配资金就会减少。,第二节支出责任安排,支出责任安排(expenditureresponsibilitiesassignment)是处理政府间财政关系、设计财政管理体制的最基本的制度安排一、支出责任安排的原则二、支出责任安排的状况,一、支出责任安排的原则,（一）各级政府财政职能定位（二）公共物品的层次性（三）基本原则,（一）各级政府财政职能定位,中央政府更能有效地履行经济稳定和收入分配职能，并负责区域经济的协调发展地方政府则在资源配置领域里发挥重要作用，并负责本地区经济发展,（二）公共物品的层次性,全国性公共物品应由中央政府提供区域性公共物品应由省（或直辖市、自治区）提供地方性公共物品应由地方政府（市、县）提供对于那些具有明显利益外溢的公共物品，或由上级政府提供，或由临近上下两级政府分担提供,（三）基本原则,经济效率原则(economicefficiencyprinciple)规模经济原则(principleoftheeconomiesofscale)政府间竞争原则(principleofintergovernmentalcompetition)公共定价原则(principleofpublicpricing)财政公平原则(fiscalequityprinciple)经济外部性原则(principleofeconomicexternalities)财政均等化原则(principleoffiscalequalization)政治责任原则(politicalaccountabilityprinciple)享用和控制原则(principleofaccessandcontrol)居民参与原则(principleofcitizenparticipation)行政效率原则(administrativeeffectivenessprinciple)地理适宜原则(principleofgeographicadequacy)管理能力原则(principleofmanagementcapability)政府间灵活性原则(principleofintergovernmentalflexibility),原则结果,二、支出责任安排的状况,从国际比较来看，我国中央与地方政府支出格局显然有些问题。我国地方政府承担的教育、卫生、治安、文化等支出过多，特别是福利性支出（包括社会保障补助支出）本来应由中央政府负主要责任，而我国却主要安排给了地方政府。不过，需要提请注意的是，虽然各国在支出责任安排上也一定的普遍做法，但国情不一，传统各异，再加上支出责任安排的原则本身就需要协调，所以，在不同的支出项目上，中央政府与地方政府到底如何分担责任，视不同国家而定。其实，支出责任是否得到有效履行，其中两个关键问题是：第一，不管哪一级政府承担哪种责任，重要的是责任要分清，分工明确；第二，事权（责任）要与财权对称，相应的财源和财力是确保有效履行责任的保证。,第三节收入责任安排,一、收入责任安排的原则二、分税制,一、收入责任安排的原则,公平原则再分配性税种应当安排给中央政府税基分布不公平的税种应当集权化效率原则在征收管理上具有规模经济的税种应当集权化税基不流动的税种应当安排给地方政府地方政府应尽可能用使用费和受益性税种为其公共服务提供融资稳定原则具有经济稳定功能的税种应当安排给中央政府收入比较稳定、能比较准确预测的税种应当安排给地方政府,二、分税制,分税制(taxsharingsystem)是具体安排各级政府收入责任、划分公共收入的一种制度分税额，即先按税法统一征税，然后将税收收入总额按一定比例在中央政府与地方政府之间分割。分税权，即分别设立中央税和地方税两个税收制度和税收管理体系，中央政府和地方政府均享有相应的税收立法权和调整权。分税率，即按税源实行分率计征。一般采用两种方式，一是上下级政府对某一税基按各自既定比率征税，二是上级政府对某一税基按率征税的同时，代下级政府按其税率课征并将税款转给下级政府（称之为税收寄征），在税法上通常采用地方附加形式。分税种，即在税权主要集中于中央政府的情况下，在中央政府与地方政府之间分割税种，形成中央税、地方税和共享税。,1994年分税制改革的基本目的,1994年的分税制改革，除了要实现进一步完善税制、建立规范的财政管理体制等长期目标之外，其短期目标就是要尽快提高“两个比重”财政收入占国内生产总值（GDP）的比重和中央财政收入占国家财政收入的比重。从下表看出，实行分税制之后，“两个比重”的确提高了，特别是受体制直接影响的中央财政收入占国家财政收入的比重，立竿见影。,两个比重”（%）,第四节转移支付制度,政府间转移支付(intergovernmentaltransfersystem)又称政府间补助(intergovernmentalgrant)，是上级政府对下级政府的财政拨款。一、转移支付的必要性二、转移支付的形式三、我国现行转移支付制度,一、转移支付的必要性,一、转移支付的必要性,外部性：地方政府提供的地方性公共物品有时存在外部性；中央政府提供，但产生效率损失。纵向均衡：上下级政府之间的收入能力与支出责任的大体相当。但如果它们存在着收入与支出在纵向级次政府间的不均衡问题：中央政府的财权大于事权,而地方政府的事权大于财权。那么,地方政府的收支缺口如何弥补？横向均衡：同级地方政府之间在收入能力与公共服务能力（支出水平）上存在差异。需求收入弹性：地方税制缺乏收入弹性，导致地方政府在满足新增公共服务需求上，捉襟见肘，而税制富有弹性的中央政府应予以补助。,二、转移支付的形式,有条件补助(conditionalgrants)也称为分类补助(categoricalgrants)：中央政府在向地方政府提供补助时，在一定程度规定了补助金的目的，地方政府要按规定使用这项资金，因此也称为特定目的转移支付(specificpurposetransfers)。有条件补助又分为配套补助、限额配套补助和专项补助。无条件补助(unconditionalgrants)：中央政府对地方政府的补助金使用没有规定任何限制条件，因此也称为一般目的转移支付(generalpurposetransfers)。,（一）无条件补助,无条件补助是一次性总额转移支付，实质上是一种收入分享(revenuesharing),（二）配套补助,配套补助(matchinggrants)：中央（地方）政府对某项特定活动每补助